拜登政府将全面修订特朗普的能源政策

安雨康

2020年10月中旬，拜登竞选团队发表《清洁能源革命和环境正义计划》。图为10月13日拜登在佛罗里达州参加竞选活动。

在特朗普依靠化石能源实现美国能源独立后，拜登希望清洁能源能在主要能源种类上占据主导优势，以实现“新能源独立”。其能源政策的转变，将对美国内政外交和对华政策产生深远影响。

应对气候变化“梦之队”

拜登将组建一支专注清洁能源和气候变化的“梦之队”。拜登长期关注能源、环保和气候变化议题，在任职参议员和副总统期间，曾先后提出或主导《热带森林保护法》《奥巴马—拜登新能源计划》《生物经济蓝图》和《巴黎气候协定》等重要文件。

拜登提名的副总统哈里斯在担任加州检察官期间，则以打击油气企业的“环境犯罪”著称，还曾提出2030年碳中和、以立法形式要求油气行业践行“环境正义”等主张。拜登和哈里斯的能源政策纲领还吸收了桑德斯和亚历山大·奥卡西奥-科特兹等左翼理念，即美国要在清洁能源和气候变化上发挥主导性作用。

为此，拜登提出创设一个新政府部门“低碳高级研究计划局”（ARPA-C），并提出任命清洁能源和气候变化的专家担任美国气候变化特使以及能源部、交通部、环境保护署的高级职务，整合行政、司法等多部门力量推进工作。

绿色新政同经济重启直接挂钩

绿色新政将同创造就业、推动美国从新冠疫情衰退中恢复的复兴计划挂钩。拜登提出在未来十年内投入1.7万亿美元实现“气候与环境正义”，在第一任期将投入4900亿美元用于清洁能源采购和税收抵免，最终实现2035年前消除电力领域的碳排放（无碳电力），2050年前实现100%的清洁能源使用和净零排放的目标。所需资金将主要来自提高企业税、查找税收漏洞、停止化石能源补贴并加征碳排放税。电气化是创造最多经济增长和就业机会的工业部门之一，美国在新建清洁能源基础设施、升级全国电网、家庭和商业用能改造（新铺设电池板和加装储能设备）、交通和物流改善（大力发展新能源汽车和充电桩网络）过程中将产生大量投资，刺激清洁能源产业的持久繁荣。为迅速提升清洁能源的市场竞争力，“低碳局”提出了电网侧储能、无碳氢能、高效核反应堆和脱碳技术等八项优先方向，作为过渡能源的天然气以及天然气发电制氢均不在其列。

拜登的绿色新政将成为民主党气候变化和清洁能源外交的支柱。拜登承诺在上任第一天就重返《巴黎气候协定》，其外交团队也将显著提升气候变化和清洁能源议题在外交议程中的位置。为落实相关目标，美国将召开气候变化世界首脑峰会，并在国际贸易、多边融资、区域合作等领域引入清洁能源和气候变化标准，如在七国集团（G7）、二十国集团（G20）框架下消除高碳项目的补贴，引导多边融资流向清洁能源投资等。随着拜登重返多边框架，美国在金融、清洁能源技术领域的“硬实力”将同气候变化、绿色价值观赋予的“软实力”相结合，共同奠定“绿色霸权”。

在国内，拜登将很可能扭转美国的页岩革命，降低油气在美国能源消费中的地位。虽然在竞选期间，拜登在是否禁止压裂作业、是否禁止美油出口两大敏感问题上表态暧昧，但从已有表态上看，拜登将推翻共和党对化石能源产业特别是石油生产州的政策优待，包括叫停美加基石管道项目及墨西哥湾新的钻探作业、不在海陆批复新的勘探区块、禁止在联邦土地上开展压裂作业、控制天然气发电规模、发展绿色金融并限制资金流入化石能源、不再支持埃克森美孚等大型油气企业、对中小油气企业推出转型激励方案等。在政策作用下，美国页岩革命和墨西哥湾沿岸的常规油气开发都将受到影响，在低油价、上游投资锐减、中小油气企业大量破产的困境下，美国原油产量在五年后可能降至约900万桶/日。

值得注意的是，民主党的能源政策具有鲜明的党派斗争色彩。一方面借能源转型改造共和党的基本盘，以“环境正义”为油气行业“树威立规”。另一方面，加速化石能源替代，创造更多市场空间。届时，削减化石能源补贴、提高碳排放和环境要求将成为两党围绕预算和产业政策博弈的焦点。但是，能源转型必然带来用能成本上升和化石能源产业衰落等问题，这将削弱美国工业生产的优势，刺激低收入群体和化石能源产业的民粹主义情绪，并造成电网负荷加剧、用能需求响应滞后、工业控制系统网络安全等新的能源安全问题。

给中美合作带来复杂影响

绿色新政还将深刻影响美国的外交。如果拜登上台，将扭转特朗普亲近以色列和沙特的中东外交，绿色新政将凸显沙特等产油国盟友落后、迟缓、逆潮流而动的外交形象，双方的价值观冲突将加剧。在拉美地区，拜登将提出基于清洁能源互联互通的多边倡议，引领美洲地区经济合作。在对俄外交上，拜登将延续对北溪-2、土耳其流等战略能源项目和油气企业的全面遏制，并可能在北极航道、液化天然气和俄煤出口问题上有新动作。由于石油产量下降且民主党不将油气产业视为核心利益，美、俄、沙特三国围绕市场份额的零和博弈将有所缓和。在欧洲推进能源转型的背景下，气候变化和清洁能源也将成为拜登修补美欧关系的优先方向。此外，拜登不会轻易放弃美国油气出口的政策工具，仍可能要求中国继续执行贸易协定的能源采购条款，并推动盟友继续采购美国油气，構建液化天然气—美制燃气轮机—电力建设的价值链闭环。

奥巴马政府时期，拜登是中美清洁能源和气候变化合作的重要领导者，主持了2015年第一届中美气候智慧/低碳城市峰会，参与中美战略与经济对话和中美气候变化工作组等多项议程。气候变化和《巴黎气候协定》将可能成为拜登上台后美国最早伸出的橄榄枝。然而拜登的对华能源政策已经发生重大变化，体现在“技术限制”“标准立规”“话语陷阱”等方面。

首先，拜登政府将联合盟友施加技术限制，加快弥补同中国在清洁能源等领域的发展差距，构建全球清洁能源弹性、多元的产业布局。全球对中国清洁能源产业，特别是光伏、风电组件的依赖程度很高，美国将继续抢占锂、钴矿等战略性资源，限制高端电力装备特别是自动化设备出口，围堵中国核电合作，联合欧盟等发起“双反”调查等。

其次，认为中国不仅应保证本国碳排放达到《巴黎气候协定》，还应保证“一带一路”项目符合碳排放标准。美国将在对冲“一带一路”的各个地区计划中引入清洁能源倡议，将更严格的能效、环境标准引入中资项目审查，以绿色金融、债务优先性等政策杠杆围剿高碳排放和高债务项目，帮助美国企业获得更多投资机会。

最后，继续批判中国在气候变化问题上的立场，将中国海外煤电、油气项目污名化。美国将敦促中国减少对高污染项目和化石能源的补贴，阻止中国补贴煤炭出口或将碳污染“外包”，以免破坏“美国阻止气候变化的努力”。