二战期间英美两国基于国际金融主导权博弈的历史考察及启示

张应华 洪勇

摘 要： 对于不断升级的中美贸易冲突会否陷入全面对抗的修昔底德陷阱成为国际社会关注的热点。知往鉴今，英美两国在二战期间通过非武力博弈最终实现世界权力和平转移的历史值得借鉴。综合实力早已世界第一的美国，国际权力和地位远不及英国。英国在经济大萧条时期形成的帝国特惠制成为美国构建国际自由主义经济秩序的主要障碍，两国为此一直僵持不下。二战的爆发打破了这种僵局，对英国却形成了极为不利的国际形势。面对咄咄逼人的德国军事攻势和危危可及的财政困境，英国只能向美国求援，凭借租借谈判美国从法律上确定了战后国际经济原则。同时两国在货币金融领域以怀特和凯恩斯两个计划为核心的博弈，可谓巅峰对决，美国的怀特计划大获全胜。最后，美国通过美英财政协定逼迫英国就范，签订了布雷顿森林协定，赢得了国际金融主导权和世界经济霸主地位。

关键词： 布雷顿森林协定；英美博弈；大国兴衰；美元霸权

中图分类号： F11 文献标识码： A 文章编号： 1674-9448 （2020） 01-0070-11

A Historical Investigation and Enlightenment of British and American Game Based on the Dominant Power of International Finance During the Second World War

ZHANG Ying-Hua HONG Yong

（Jiu Jiang University Jiangxi Jiujiang ， 332000， China）

Abstract： It has become a hot topic whether the escalating trade conflict between China and the United States will fall into the Thucydides Trap of confrontation or even war in the international community. The history that Britain and the United States finally achieved the peaceful transfer of world power through the game of non-force during World WarⅡ is worth learning. The United States has long been the worlds first comprehensive strength， but international power and status far behind the United Kingdom. During the great depression， the two countries have been locked in a standoff over Britains imperial privileges that were a major obstacle to the United States building an international liberal economic order. The outbreak of Second World War was a godsend for the United States， but an extremely unfavorable international situation for Britain. Faced with Germanys aggressive military offensive and a precarious financial situation， Britain had to turn to the United States for assistance， which opened a gap for the United States to break up the British empire， and by means of lease negotiations， the United States legally established the postwar international economic principles. At the same time， the two countries in the monetary and financial field with white and Keynes as the core of the game， it can be described as a peak confrontation， the white plan of the United States won the overall. Finally， the United States forced the United Kingdom to comply through the US-UK fiscal agreement， signed the Bretton Woods Agreement， and won the international financial dominance and world economic hegemony.

Key words： the Bretton Woods Agreement， British and American game， the rise and fall of great powers， the dollar hegemony

一、引言

在世界歷史的长河中，崛起大国与守成大国之间的权力转移似乎总是逃不脱战争的宿命。当前的中美关系，在西方学者看来既面临着崛起大国和守成大国之间因权力争夺而引发战争的修昔底德陷阱，也面临着双方因能力和意愿因素相互推诿而未能有效提供国际公共产品致使世界陷入困境的金德尔伯格陷阱，似乎无论中国怎么做都是错的[1]。现实中，美国试图通过贸易战、金融战、科技战等全面遏制中国崛起的战略实践更是加重了这种疑虑[2]。客观上，中国如何实现和平崛起，推进世界命运共同体建设，反对美国的霸凌主义，维护国家主权和安全，始终是中国必须面对的重要课题。

历史是一面镜子，知往可以鉴今。发生在20世纪前半叶英国和美国之间基于世界权力的和平转移，被看作是一个特例。一个曾经主宰世界三百年，可谓“前无古人，后无来者”的“日不落帝国”——英国，被一个立国不到两百年的其前殖民地国家——美国给超越了。在二战期间，经过一系列艰苦斗争和输死博弈，英国最终向美国和平禅让了象征世界权力核心的国际金融主导权①，并最终确立了美国的世界霸主和美元霸权地位[3]。历史虽然不会简单地重复，但是历史往往又是惊人地相似。二战期间，美国利用其强大的综合实力和特殊的国际形势，以强硬的外交攻势、清晰的战略目标和坚定的国家意志，最终逼迫英国就范；英国虽不甘心却务实面对实力衰退的现实，充分利用与美国反法西斯同盟的特殊关系，在不卑不亢地向美国转移世界权力的同时，竭力谋求国家利益最大化。对这段历史的考察，对今日之中美博弈具有重要的借鉴意义。

二、二战爆发打破了英美博弈的僵持局面

20世纪30年代的经济大萧条期间，英美两国围绕以渥太华协议为核心的帝国特惠制展开激烈地博弈。此时，英国放弃其长期奉行的自由贸易政策，退而以英联邦国家为核心的贸易圈和英镑集团实行保护政策；美国在罗斯福“新政”的推动下，反而逐渐抛弃贸易保护主义成为自由主义政策的积极倡导者和推动者。美国以互惠贸易法案为工具，积极寻求与英国签订《美英互惠贸易条约》为着力点，以图突破英国的帝国特惠制。面对美国的积极攻势，英国始终不断推诿和拖延；然而德国不断的军事扩张，迫使英国最终在1938年底与美国签订了互惠贸易条约。这是美国以多边主义为原则构建国际自由经济秩序的一个重大突破，但对于涉及渥太华协议的条款英国始终未让步，帝国特惠制巍然不动，这成为美国构建自由主义国际经济秩序的最主要障碍，英美博弈一直僵持不下。然而条约还没有开始充分运作，1939年9月1日第二次世界大战爆发了。这对美国来说，可谓天赐良机，形成了对英国不利对美国有利的国际形势，打破了英美博弈不分仲伯的僵持局面。

战争的爆发，对英国构成了极为不利的形势。英国由于此前与法国一起对德国纳粹的军事扩张行径采取绥靖政策，因而没有对战争做充分的准备和动员，这使英国陷入了艰难困境。一方面为了赢得战争，英国必须加強与美国的合作；另一方面面对美国对其霸权地位的挑战，必须进行坚定地维护。对于美国来说，战争的爆发为其赢得了更多与英国博弈的筹码，创造了问鼎世界经济霸权的“第三次机会”[4]。美国由于各自所处的地缘环境不同，面临德国军队的安全威胁也不同。

英国紧邻欧洲大陆，殖民地遍布世界，与欧洲大国没有缓冲地带，当德国军队横扫西欧直指大不列颠时，英国没有时间拖延，英国的最主要战略目标就是整合国内外一切资源，打赢战争，打败德国，同时维护联合王国的帝国地位。英美之间的矛盾和博弈并没有因为战争而减少，反而变得更加尖锐。为了节约美元储备，购得更多战争物资，英国采取了限制进口和鼓励出口的政策，这严重影响了美国的出口以及美国与欧洲中立国家的贸易往来，加重了对美国的歧视。在美国人看来，英美签订的贸易条约不仅没有得到贯彻，英国的政策反而变本加厉。而英方认为问题的直接原因是因为战争导致英国出现美元荒，根本原因在于美国的高关税政策和中立法引起的贸易转移。为解决这一矛盾，双方就贸易条约进行了一年多的补充性谈判。美方在谈判中首次正式提出英国应该废除帝国特惠制，而英方辩称正是战争的原因，英国需要更加重视与帝国成员的关系，坚守帝国特惠制的决心比以往更加坚定。

美国由于地处大西洋彼岸，享有充分的地缘优势和战略回旋空间，同时受《中立法》影响和一战的启示，而不急于参战，以等待最佳参战时机，获得最大战争红利；还希望尽一切努力削弱英国实力，破除帝国特惠制[5]。欧洲战争爆发以后，美国国务院和对外关系委员会迅速成立了专门机构研究战后世界蓝图规划和重建问题。其中对外关系委员会重点研究战争与和平问题，他们的研究结果就是要建立以美国为领袖的战后经济秩序，英国始终占有重要位置。由赫尔领导的国务院主要负责战后世界蓝图的工作，他们将“建立世界贸易的多边体系（即‘多边主义）” 确定为战后经济政策的基本原则。“多边主义”的核心是反对“双边主义”的“特惠”和“歧视”原则，主张公平和机会平等；在国际贸易领域，要求各国在对外贸易方面必须得到“非歧视”待遇；在国际金融领域，强调货币之间的“可兑换性”[6]。

两国的对外经济战略目标矛盾而尖锐，但军事目标高度一致。在经济领域，美国坚决要求英国废除至少是承诺战后废除帝国特惠制，英国则坚定地捍卫帝国特惠制，这一斗争成为两国战时经济博弈的主旋律。在军事领域，他们有着共同的战略目标，那就是打败德意日法西斯。当1940年法国沦陷后，欧洲大国均势被破坏，美国不希望看到一个统一欧洲的大国新秀德国成为其日后争霸的挑战。尤其是1941年12月7日日本军队偷袭美国珍珠港事件爆发以后，美国国内停止了是否要参战的争吵。罗斯福竭力说明这场战争的全球性质，德意日的侵略行为是一个整体的一部分，他一再强调希特勒是美国敌人中最突出的一个。于是，同英国合作成为罗斯福对外政策的战略基点，当丘吉尔打电话来核实珍珠港受袭的消息时，罗斯福对他说：“我们现在坐上同一条船啦”，从中可以看出罗斯福对与英国合作的重视[7]。

对美国而言，还有着谋划战后世界蓝图问鼎世界经济霸主的更宏伟的战略目标。珍珠港事件以后，美国的对外政策围绕两个目标展开：彻底打败轴心国集团和建立确保美国利益的战后世界秩序[8]。这两个目标的实现都与大英帝国的兴衰息息相关，既要采取行动援助英国抵抗法西斯纳粹的进攻，又要采取措施削弱大英帝国的实力，尤其是战后恢复昔日帝国地位的潜在能力。正如李德·哈特在其名著《第二次世界大战战史》中所说：“所有一切毁灭希特勒德国的努力，结果也就使欧洲变得如此的残破和衰弱……于是，英国连同其所有的欧洲邻国，都变成了美国的穷亲戚[9]。”这句话很好地诠释了美国的战略目标。所以，在英国面临生死存亡之际，以援助为诱饵，逼迫英国签订有助于战后建立以美国为主导的国际体系的条约，就成为美国与英国交往与博弈所遵循的基本原则[10]。英美在共同努力反击德意日法西斯的同时，开始了新一轮的艰难博弈。这一轮博弈事关国际金融经济主导权的转移和世界经济霸权的易主，为此两国之间展开了殊死较量。

三、租借协定为美国攻破英国特惠制打开了缺口

欧洲战争的爆发使1938底签订的《美英互惠贸易条约》中断了，一切又回到了原点，英美之间的经贸矛盾并没有因为战争的爆发而减弱，反而变得更加尖锐，英美双方围绕帝国特惠制开展着艰难的攻防战，为此进行的贸易条约的补充性谈判也进入了死角。随着战争的推进，形势很快朝着不利于英国的方向发展。战争爆发一年后，英国的美元储备告罄，从而无力通过“现购自运”的方式继续从美国购买军火，不得不向美国求援。1940年5月15日，丘吉尔在第一次以英国首相身份给罗斯福的求援信中写道：“我们将尽一切可能继续支付美元，但是我有理由相信：当我们无力支付时，您将一如既往地向我们供应物资”。虽然罗斯福密切关注着欧洲战局，一面继续扩充军备，一面继续寻求加大英国援助的办法；但是受制于国内孤立主义者的反对，加之面临年底大选压力，罗斯福对丘吉尔的呼吁一直比较谨慎。

然而，敦刻尔克大撤退和法国沦陷加大了英国的开支，大大提前了英国维持“现购自运”购买计划的时间。当12月8日丘吉尔再次给罗斯福写信求援告诉他：“我们不能再以现金支付船舶和供应品的时候即将到来”时，罗斯福第三任连任大局已定，他迅速指示财政部长亨利·摩根索主持起草一份援英法案[11]。罗斯福提出了“有个全面的自由决定的权限，避免分配国防产品时经常找国会，也避免那浪费时间的争吵”的要求。为此，财政部法律顾问爱德华·弗利和奥斯卡·考克斯找到了一条1892年的旧法规：“陆军部长可以在职权范围内将不用的物资租借给别的国家，只要这样做有利于公共利益”，他们以此为依据，迅速完成了初稿[13]。罗斯福和国会领袖几经修改，最后将法案定名为国防增强法案，这就是著名的《租借法案》。1941年1月10日，政府将租借法案提交国会，后经参众两院表决通过。3月11日，罗斯福总统签署了该法案，大批陆军和海军的战争物资迅速启程运往英国[12] 。

对美国说，建立一个开放自由的战后世界经济新秩序的最大障碍就是英国的帝国特惠制，而租借法案正好成为扫除这一障碍的工具。因为美国对英国的援助并不是不计回报的无偿施舍，《租借法案》明确规定：“美国从租借物资的供应中应得到的利益可以用实物或财产来支付，也可以是总统所满意的其他直接或间接利益”[14]。对于要从英国获得补偿成为美国政界的共识，但对于具体补偿方式，财政部和国务院意见不一。财政部部长摩根索倾向于商业性质，要求将没有消耗或用完的非农用品如数奉还。他的目标是帮助英国对抗德国，但是绝不允许他重获主导国际经济的地位，他们把英国不仅看成是一个急需战争物资的盟友，更看成是其争霸的潜在对手[15]。而国务院赫尔更倾向于战后合作，而不是经济补偿。他只要求英国归还没有消耗掉的物资，在战争中消耗掉的物资作为美国对战争的贡献；英国对应的回报则是，必须支持美国的战后自由贸易政策，限制渥太华协议。基于对一战战后美国与欧洲国家之间战债问题的反思，赫尔的方案得到了罗斯福的支持，力主消除那种“愚蠢的美元记账方式”，以免重蹈覆辙，并获得了与英国进行租借补偿问题谈判的授权。②

虽然罗斯福不赞成财政部太过苛刻的还款条件，担心重演一战后战债纠纷的一幕，但也认为国务院在具体赔偿方面太过慷慨大方，嘱咐赫尔在该问题上要与摩根索保持协商。为了保持与摩根索的沟通，赫尔安排了“摩根索认为当时国务院中唯一能够与之坦诚直言的助理国务卿艾奇逊”作为美方谈判代表[16]。 1941年5月，英国派著名经济学家、财政部经济顾问约翰·梅纳德·凯恩斯赴美进行租借补偿谈判。此时艾奇逊还没有最终完成罗斯福要求的新方案，只是提出了要求英国放弃具有歧视性质的双边贸易做法，放弃帝国特惠制支持美国的多边主义的自由贸易体系，但遭到了凯恩斯的当即拒绝。③6月12日，美国副国务卿萨姆纳·韦尔斯与英国驻美大使哈利法克斯就租借补偿问题进行了首次正式会谈，韦尔斯要求英国对战后的贸易政策做出政治允诺，建立一个英美联合委员会来制定有关经济政策，该提议同样遭到了伦敦的拒绝。

7月8日，哈利克里斯和凯恩斯拜会了罗斯福总统，后者表示在租借补偿问题上理解英国的立场。凯恩斯很快根据与罗斯福的谈话精神起草了一份协议并直接发回了伦敦。随后约见了艾奇逊，传达了与罗斯福的谈话精神，希望该草案返回后就此达成协议。艾奇遜对凯恩斯的这种“携天子以令诸侯”的做法非常不满，7月28日将一份声称经罗斯福同意的美国最终方案交给了凯恩斯。④方案第七条写道：经双方最后决定，英国从美国接受的防务援助以及美国由此获得的利益应当以不为两国间的贸易造成负担为条件，而是应当促进两国间互利的经济关系以及世界范围内经济关系的改善；它们要求英美两国都要反对任何针对原产于对方国家产品的进口歧视；双方将为达到上述目的而采取有关措施。当凯恩斯看到这一条时，情绪非常激动，大叫“英国不可能信守这样的承诺”，“它为未来套上了19世纪的枷锁”[17]。因为双方在第七条上的巨大分歧，租借补偿的初步谈判无果而终。

面对两国经济政策的巨大分歧，罗斯福决定与丘吉尔会面解决。1941年8月，罗斯福和丘吉尔进行了战时的第一次会晤，这次会议的最重要成果就是《大西洋宪章》的发表。经济问题是宪章中最重要的一条，也是当时双方唯一的分歧。美国在一开始就要求在会谈后发表的联合声明中宣布：两国将共同采取措施“以消除在国际贸易中的歧视政策”，其实质就是要求英国废除帝国特惠制。对此，丘吉尔采用拖延战术，声称涉及渥太华协议的条款需要花费至少一周的时间来征询联邦国家的意见。罗斯福为了避免曝光英美的分歧，尽早发表联合声明，而做了让步。对经济条款只进行了笼统性表述，没有涉及到渥太华协议，丘吉尔成功捍卫了帝国特惠制。会后，国务院继续对英国施压，要求接受第七条内容。在美国的不断催促下，1941年10月17日，哈利克斯将英国对第七条修改后的版本递交给了艾奇逊，英国基本上回避了美国的要求。12月2日，艾奇逊将原版的第七条略作修改后递交给哈利克斯。双方都不妥协，态度很强硬，谈判再次陷入僵局。

几天后，珍珠港事件的爆发，使英美租借补偿谈判出现了转机。珍珠港事件为美国参战下定了最后的决心，打败德意日法西斯成为当时的第一要务，罗斯福督促国务院尽快与英国达成租借补偿协议，以便国会尽早批准新拨款。赫尔立即催促英国对第七条表态，英国内阁只有外交大臣艾登同意接受美国主张，财政大臣霍华德·金斯利·伍德则极力反对，丘吉尔也要求捍卫帝国特惠制。罗斯福和摩根索纷纷出面对英国施压，要求英国尽快接受美国方案。丘吉尔故伎重演，态度十分顽固。这使密切关注战争大局的罗斯福决定，尽早结束这场旷日持久的争论。有求于美国的英国不敌美国的多方施压，丘吉尔也丢弃了永久搁置的幻想，在经过一年多的艰苦谈判后，双方最终在 1942 年 2 月 23 日达成了《租借互助协议》。

《互助协议》的签订，美国虽然没有实现英国公开承诺废除帝国特惠制的要求，但是将“废除任何形式的贸易歧视”（即“非歧视”原则）作为双方确认的战后国际经济秩序的基本准则写入了协议。这从法律上落实了美国的战后国际经济原则，为实现美国谋划战后世界蓝图与重建战后经济秩序的战略目标迈出了关键一步，为以后要求英国废除特惠制奠定了基础，为最终瓦解大英帝国打开了缺口。由此，英美围绕国际金融经济主导权的博弈进入到了一个新的阶段。英国政府在战争消耗的巨大财政压力下，直面英美实力巨大反差和英国严重依赖美国的现实，并且一改自30年代以来在经济交往方面对美国的消极应对，转而积极参与战后谋划与设计，以求实现国家利益最大化。

四、“两个货币计划”的竞争成为英美博弈的巅峰对决

谋求美国在战后秩序中的主导权和霸主地位，始终是美国决策者和战后政策设计者的核心目标。他们清晰地知道，要把美国的经济实力和在二战中的领导地位转换成为战后的霸权国地位，仅仅靠武力是不牢固的，需要掌握控制世界经济的权力，而达到这一目的最重要的武器就是美元的世界储备货币地位（即美元霸权）。⑤为此，在珍珠港事件爆发不久的1941年12月14日，财政部长摩根索就指示深受其信任的财政部长特别助理怀特起草一份建立“盟国间稳定基金”的备忘录，为“战后国际货币安排打下基础”[18]。他的目标就是要将管理世界经济的权力中心从伦敦转移到华盛顿；要使美元变成国际金融交往的基本单位。⑥怀特于1942年3月完成了计划的第一稿，即“怀特计划”。他清晰地阐释了美国在战后领导世界将立即面对的“三个无法逃脱的问题”：“防止外汇交易的扰乱以及货币及信用体系的崩溃”、“确保对外贸易的恢复”、“为全世界重建、恢复和经济复苏所需要的巨额资本”。他开出的药方就是立即制定并实施有关计划，设立联合及联系国稳定基金和联合及联系国复兴开发银行。设立稳定基金的宗旨，是为了“大幅并永久性地消除国际贸易及其资本流动的壁垒”，同时抬升美元的地位使之成为世界唯一的黄金等价物。与摩根索一致，就是要建立一个以美国为主导的国际金融体系[19]。恰巧也就在几个月前，英国著名经济学家凯恩斯在英国情报部门的要求下，于1941年9月8日提出了“战后货币政策”和“关于国际货币同盟的建议”两份备忘录，即“凯恩斯计划”。虽然两个计划在表明上看有惊人的相似，但是两者的设计理念存在巨大差异，反应出了各自维护相互冲突的国家利益的本质。对于国际交易的清算问题，凯恩斯通过新设一个国际清算银行和一个国际银行货币班科（bancor）来进行[20]。各国可以通过贸易顺差和缴纳黄金获得国际清算银行的班科信用，但是不能用班科兑换黄金，班科只能在清算银行的各国账户间转移，黄金只能进不能流出，就这是凯恩斯设计的非常独特的非对称机制。对于经常账户的失衡，由盈余国和赤字国共同调节，承担失衡的责任主要由盈余国（即债权国）而非赤字国（债务国）承担。这些核心机制都是根据英国和美国当时的现实情况设计出的，旨在最大限度的维护英国的地位进而削弱美国的既有优势。正如经济学家熊彼特对此的评价所说：“首先总是英国的建议，源自英国的问题”[21]。

怀特计划与凯恩斯计划竞争的大戏就此拉开序幕。这不仅是怀特与凯恩斯个人之间能力与智慧的竞争与斗争，更是英美两国政府间实力与意志的较量与博弈，可以说是两国的一次巅峰对决。凯恩斯在接到怀特计划后，对其评价相当的尖酸刻薄，在他给英国驻美使馆财政代表菲利普斯的备忘录中，一开始就将怀特计划批评的体无完肤，随后话锋一转提出他的竞争者仍然有望得到救赎，表示他们追求的总体目标是一致的[22]。美国助理国务卿伯利10月6日向菲利普斯提交了关于凯恩斯清算联盟的问题清单，委婉地表达了美国的立场，对于美国这样的债权国而言，不能兑换黄金的班科，永远不可能成为一个可靠的价值储藏单位。10月23日，与摩根索同行前往英国访问的怀特与凯恩斯进行了一场私人会谈。怀特清楚地告诉凯恩斯，由于美国要为英国的未來付出巨大资金，美国不可能接受清算联盟的主张[23]。

11月13日，谈判正式开始。当天菲利普斯与伯利、帕斯沃尔斯基和菲斯在华盛顿重启会谈。⑦英国人非常清楚，凯恩斯方案的优势不足以弥补英国在谈判地位上的弱势，他们竭力显示出积极合作的态度。即便如此，凯恩斯于1943年1月提出的替代方案，还是被美国国务院拒绝了。2月1日，美国将新的怀特计划草案发给英国，同时还将草案副本发给了苏联、中国和其他大国。很快英国人也将凯恩斯计划的副本发给了包括苏联和中国在内的盟国。随后双方开展了长达数月的宣传推销大战，并于4月7日双方分别在伦敦和华盛顿公布了各自计划。随着怀特计划公布以后，财政部成为被指定为制定战后货币与金融安排的机构。从4月下旬开始，怀特就在华盛顿召开与其他国家专家举行双边会谈，一对一地搞定他们。最后与英国谈，怀特拒绝了英国关于国际失衡的责任要由债权债务国共同承担的要求。

1943年夏天，随战争形势朝着有利于盟国的方向迅速发展，英美两国能否就战后金融体系安排形成共同方案备受关注。为此，9至10月凯恩斯来到华盛顿与美国财政部进行了密集的会谈。会谈并没有减少分歧，怀特和凯恩斯的个人关系反而变得越发糟糕，凯恩斯形容怀特是一位政治上的大拉比⑧。10月8日和9日，双方经过激烈争论，最后形成一份《联合及联系国专家关于建立国际稳定基金组织的联合声明》的成果，提纲挈领地提出了专家们准备向各自政府提议的原则，对于有争议的问题还有待达成一致。虽然凯恩斯对联合声明有诸多不满，但是他很清楚英国当时的处境，必须说服英国内阁同意。尽管英国内阁中有很多反对意见，联合声明还是于1944年初在战时内阁通过了。原因就是租借，英国人清楚没有美国的租借物资，英国将无法维持其战争行动。联合声明最终于4月21日在华盛顿和伦敦对外发布，这为国际大会的召开提供了关键性法律文件。

战后货币与金融安排国际会议最终确定于1944年7月1日在新罕布尔州的布雷顿森林召开。会议分为起草委员会会议、正式会议和会议结束三个阶段，由美方主持安排。这完全不是凯恩斯设想的由英美两国严格控制，令凯恩斯十分不安。英国代表团6月23日抵达会议地点，24日英美代表团正式谈判。26日，怀特与凯恩斯就基金成员国汇率决定和战后过渡期期限问题进行了激烈争执。6月28日，两人又围绕“可兑换黄金货币”和“可兌换汇兑”的解释产生了冲突。尽管双方在谈判桌上的立场都十分强硬，但私下都留有很大余地。对英国来讲，加入美国领导的战后金融体系已经不可避免，他们的底线已经日益集中到积极获得美国战后经济援助保障方面。同时，怀特也很清楚，美国整个计划要取得成功，必须得到英国的充分合作。虽然还有许多分歧未能解决，但是英美大国间达成了一定的共识，为大会的成功召开奠定了基础。

1944年7月1日，44个国家代表聚集在布雷顿森林，期盼已久的联合国家货币与金融会议正式拉开帷幕。为了掌控会议，怀特作了精心安排，会议按照他的预期进行着。会议的合作与分歧主要集中在英美之间，尽管英国人非常清楚接受美国计划不可避免，但是凯恩斯及其团队始终坚持不妥协的精神，为了国家利益而据理力争。到7月21日晚，所有的议题都已经完成。会议几乎实现了怀特所期望的所有主要目标，美元成为了与黄金齐名的国际硬通货、各国货币与美元实行固定汇率以保障国际汇率稳定、美国拥有基金组织的否定权、两大国际金融机构最终的选址都在华盛顿。《最后协定》的签订实现了美国战后政策设计者和决策者们将管理世界金融经济的权力中心从伦敦转移到华盛顿的战略目标。布雷顿森林会议圆满结束了，英美之间围绕协定的诸多条款的博弈仍在继续，协定被各国政府批准至关重要。

五、财政协定实现了英美博弈的地位反转

接下来最重要的就是《最后协定》要在英美国内批准通过。美国国内的反对声音也很多，最关键的是在国会通过。为此，1945年2月份，罗斯福总统敦促国会立即通过布雷顿森林协定。虽然在众议院和参议院的银行与货币委员会的听证会上，众多议员提出了诸多质疑和反对意见，但是在罗斯福和杜鲁门当局，把布雷顿森林协定看成是一个关乎战争与和平的问题，任何人都不想被贴上孤立主义的标签。⑨最终分别在6月7日和7月19日，众议院和参议院通过了布雷顿森林协定。7月31日，继任的杜鲁门总统签署法案，布雷顿森林协定成为美国的法律。

英国国内的反对声浪相对于美国有过之而无不及，而最终使英国人就范的还是租借援助问题。正如本·斯泰尔教授所说“有布雷顿森林协定的地方，租借问题就不会离得太远”。在第一轮租借谈判中，罗斯福出于反法西斯同盟团结大局的考虑，国务卿赫尔原本计划通过租借杠杆迫使英国同意支持美国构建战后世界经济新秩序的想法没有实现。当1944年夏季法西斯败局已定，欧洲和平即将来临时，英国战后经济的和平转型面临巨大困难。此时美国人对英国租借援助的态度也发生变化，国会认为“租借法案是战时一个独特的工具，不能被应用到战后”[24]。

为了寻求美国在欧战结束后继续对英国进行租借援助，在1944年9月加拿大魁北克召开的英美首脑军事会议上，丘吉尔正式向罗斯福提出了第二阶段租借援助的请求，声称这关系到英国的生死存亡[25]。在军事会议上英美两国就如何处置战败后德国的分歧达成交易，英国同意美国严惩德国的方案，美国同意给英国进行第二段租借援助。⑩1944年秋，英美双方顺利达成第二阶段租借协议：美国给英国27亿美元的军事物资援助和28亿美元的非军事贷款，并同意放松对英国的出口限制。然而，受国内反对力量的影响，罗斯福拒绝签订正式条约。当丘吉尔收到消息时乐观地认为，当过一段时间租借援助不够用时，罗斯福会像1941年提出租借概念一样，产生另一个“灵感”来拯救英国。

然而，幸运之神并未降临给英国。1945年4月12日，长期患病的罗斯福总统突发脑溢血去世了。5月8日，同盟国接受了德国的无条件投降，欧洲战争正式结束了，随后美国缩减了对英国的租借援助。8月14日，日本也宣布无条件投降了。三天后，杜鲁门总统突然宣布终止对英国的所有援助。此举给了英国沉重一击，新上台的工党政府面临严重的财政危机，正如凯恩斯所说的英国在经济上的“敦刻尔克时刻”已经来临，使英国直接掉入了第三阶段租借援助的凄凉困境。11丘吉尔在离任前恳求杜鲁门总统继续他与罗斯福总统在魁北克达成的共识，被杜鲁门总统拒绝了。12此时国务院提议，对英国提供第三阶段金融援助采取贷款而非拨款形式，提出贷款的前提条件就是英国废除帝国特惠制，使英镑可以自由兑换，与美国合作建立自由贸易体系。

1945年9月6日，凯恩斯率团来到华盛顿，第二次执行求援美国拯救英国于金融危难之际的艰巨任务。凯恩斯这次来高举“公平正义”的大旗，希望美国对英国进行无偿拨款，理由是美国要为英国在美国宣战前就加入战争支付账单。而美国人对于凯恩斯提出美国应该为英国战争支付账单的说法勃然大怒。两个星期后，“公平正义”死了。接着，助理国务卿威廉·克莱顿提出，要求英国人现在兑现他们在第七条中关于终止贸易歧视及其货币管制政策的承诺。这也是凯恩斯预设的第二种方案“利益诱惑”，英国人别无选择，必须确保获得美国的商业性贷款，以避免凯恩斯最痛恨的第三种方案“经济紧缩”，于是凯恩斯转向寻求获得一笔无息贷款。

对此，伦敦的立场变得强硬起来，似乎不准备接受美国的条件而拒绝金融援助。然而残酷的经济现实，使伦敦不得不让步。谈判开始一个月之后，财政大臣道尔顿告诉驻美大使哈利法克斯，现在可以接受一笔50亿美元的50年期的无息贷款和积极争取20亿美元的退款。10月18日，文森告诉凯恩斯和哈利法克斯，美国只能提供35亿美元的贷款，利率2%，50年还清；外加5亿美元贷款用于租借计划的收尾工作，利率2.375%，30年还清。这一下激怒了凯恩斯，甚至一度威胁要中止谈判。但是他非常清楚这样做的严重后果，饥饿之角正在威胁英国。接下来的几周，凯恩斯仍不懈努力，积极争取更多的贷款和改善豁免条款。而美国人却在寻思逼迫英国人做更多的让步，如布雷顿森林协定下英国的过渡期限和对英国偿还债务保障方面的优先权等。双方谈判再次陷入僵局，英国人警告称如果得不到合理的贷款，布雷顿森林体系就会崩溃；而美国人则称批准布雷顿森林协定是获得金融援助的前提条件。

12月2日，谈判进入了最后阶段，英国在债权人优先级、英镑区经常项目可兑换的最后期限等方面最终做了让步，双方达成共识。对于凯恩斯与其他英国人来讲，正如罗宾斯所说，“与预期的结果一样，耻辱”。贷款部分做了微调，信用额度为37.5亿美元，利率2%；外加6.5亿美元的租借计划“收尾”资金，以作为英国让步的回报，贷款总额为44亿美元。12月6日上午，哈利克里斯和文森正式签訂了《英美财政协定》。英国为这笔债务花了60年时间，直到2006年12月才还清，最后一笔还款金额为8325万美元[26]。凯恩斯为了英国的金融援助已经筋疲力尽，谈判期间还发了一次心脏病，疲惫不堪。12月11日凯恩斯登上了回程的邮轮，距离要求批准布雷顿森林协定的最后期限12月31日已经为时不多了。

12月13日，凯恩斯还在返航途中，下议院进行了激烈的辩论。此时的丘吉尔成为了反对党领袖，他反对艾德礼政府将贷款、贸易政策承诺和布雷顿森林协定相挂钩的协议条款，将此与他之前领导的政府主导的宝贵而圣洁的战时租借援助坚定地划清界限，并带领他的保守党同僚们投了弃权票。代表政府的发言人贝文呼吁工党大臣们不要当懦夫，大家要齐心协力帮助国家渡过难关，最后议案在下议院通过了。12月17日，凯恩斯回到伦敦，当天上议院就布雷顿森林协定与贷款协定进行激烈辩论，凯恩斯参加了后半场5个小时的辩论，并为协定的许多条款进行解释和辩护，半数议员投了弃权票以示他们的无奈和不满，最后还是通过了财政协定。财政协定的通过，为布雷顿森林最后协定的批准铺平了道路。截至12月31日，布雷顿森林协定获得了包括英国在内的30个国家政府批准，达到了44个签字国的法定多数要求而开始生效。《布雷顿森林协定》以国际法的形式确立了美国的国际金融主导权和美元本位制的国际货币地位。

六、总结及启示

第二次世界大战的爆发，打破了大危机大萧条时期英国与美国分庭抗争相持不下的博弈局面，形成了不利于英国的国际形势，为美国争夺国际金融主导权，问鼎世界经济霸权创造了“第三次机会”。反法西斯战争既加深了英国与美国的同盟关系，也加深了英国对美国的依赖。当反法西斯战争结束时，杜鲁门总统宣布终止战时租借法案，成了压垮英国财政危机的最后一根稻草。正如凯恩斯所说的英国经济上的“敦刻尔克时刻”来临，这也使英国彻底失去了与美国进行国际金融经济主导权乃至霸权地位博弈的筹码。

在一战后期，英国尚可以对美国提出的“十四点计划”置之不理；经济大危机时期，英国可以组建英镑区和英联邦国家与美国分庭抗争；而到了二战末期英美两国的综合实力和国际影响力已成天壤之别，英国完全要靠美国的租借援助和贷款维持生存和战后经济重建，英国失去了所有与美国抗争与博弈的资本。虽然以凯恩斯为核心的英方代表和政府竭力维护大英帝国的霸权地位，但是个人力量终不敌国家实力的悬殊，再有才能的凯恩斯也无力回天。

在战后国际货币金融安排的竞争中，以怀特计划为核心的美国方案最终胜出是水到渠成的事情。尽管如此，过程并非一帆风顺。应该说最后的结局是斗争与妥协的结果。最后英美财政协定的通过进而批准布雷顿森林协定显示，英国虽不情愿但最终理性选择承认美国的霸主地位，并积极维护与美国的关系，以争取自己最大的国家利益。

二战期间英美基于国际金融主导权博弈的历史表明，国家利益是大国博弈的核心，国家实力是大国博弈的坚实基础，而清晰的战略目标、坚定的国家意志和高超的外交智慧同样至关重要。贸易战仅仅是中美博弈的开始，中国必须做好与美国长期斗争和博弈的准备，并坚定地做好自己的事情，不断壮大自身的综合实力。同时高举人类命运共同体的伟大旗帜，推动构建开放型世界经济，不断提升国际影响力[27]。唯有此，才能在与美国的长期博弈中处于不败之地。

注释：

①国际金融主导权与金融霸权有着本质区别。金融霸权是以高度垄断和强制占用为特征的，是不公正不合理的，具有强权性质的权力；而国际金融主导权强调以协商与合作的方式积极参与国际金融事务，维护国际金融秩序的稳定，是在世界无政府状态下的一种合理、公正和共享的权力。掌握金融霸权的国家肯定享有国际金融主导权，相反掌握国际金融主导权的国家不一定实施金融霸权。本文使用国际金融主导权一词，而非金融霸权，主要是强调国际金融主导权提供国际金融公共产品，维护国际金融秩序的中性特征。张应华，《国际金融主导权的缘由、内涵与特征》，广义虚拟经济研究，2012年第2期，第29-36页。

②实际上，摩根索与赫尔长期以来在对外经济政策领域进行着争权夺利的角逐。这次围绕租借补偿问题，在美国国务院与财政部之间又爆发了一场权力之争，争夺对英谈判的主导权。参见，张振江：《从英镑到美元：国际经济霸权的转移（1933-1945）》，人民出版社，2006年，第182页。

③凯恩斯行前，丘吉尔给他提出了几条原则：与美国达成的协议不能限制战后英国经济的充分自由权、不能讨论任何经济与社会政策、只能在政治、军事和经济方面进行补偿。参见，Randall Bennett Woods.A Changing Guard：Angle-American Relations，1941-1946，Raleigh：The University of North Caroline Press，1990，p.28-29.

④实际上根本就没给罗斯福看文件，只是接了哈利克斯的电话，在电话里中表示同意，只是对凯恩斯趾高气昂的行为的提醒和回敬。

⑤军事实力只是用于展示实力，而美元的世界储备货币地位使美国处于世界经济的控制中枢。参见，梁亚滨：称霸密码：美国霸权的金融逻辑，新华出版社，2012年，第80页。

⑥根据摩根索的传记作者的说法，这个概念是使他深得信任的特别助理怀特灌输给他的。当然他的目标不仅使世界金融中心从伦敦转移到纽约，还要从华尔街转移到美国财政部。

⑦帕斯沃尔斯基时任国务卿特别助理，菲斯当时为国务院负责国际事务的经济顾问。英美双方此前已就两个计划彼此关心的核心问题进行了多次沟通和非正式会谈。

⑧拉比是犹太教的智者，并有一定的宗教地位，怀特是犹太人。

⑨1921年国内孤立主义者反对加入国联组织，被指责为未能在一战后防止二战爆发的一个重要原因，人们担心历史会再一次重演，怀特在听证会上也一再强调这一点，使得那些反对者非常忌惮这一点。

⑩因不满罗斯福总统主动放弃“诱饵”的做法，赫尔愤然辞职。

11早在3月份凯恩斯就为财政部提交了一份第三阶段租借援助方案，建议政府设法继续利用租借援助进行战后重建。并规划了三种政策选择，分别为“经济紧缩”（这是不要美国援助的对策，也是最坏的结果）、“利益诱惑”（为获得大笔低吸贷款，付出的代价就是要接受第七条货币自由兑换和多边自由贸易原则）和“公平正义”（要求美国为英国之前的战争支出埋单而进行无偿拨款，这是最理想的对策）。参见，Robert Skidelsky，John Maynard Keynes：Fighting for Britain，Keynesian studies（Vol.3），London：Macmillan，2000，pp.381-383.

12摩根索对此与杜鲁门产生了严重分歧，两个月后向总统递交了辞呈，文森接任财长。

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收稿日期： 2019-03-13

基金项目： 国家社科基金“基于国际金融主导权的大国货币博弈研究”（编号：18BGL011）；广义虚拟经济专项资助项目[项目编号：GX2015-1015（Y）]。

作者简介： 张应华，九江学院经济与管理学院讲师，zyhjzbg@163.com。