国有林场发展问题及改革对策

贾永录

（海东市平安区林业局边家滩林场，青海海东 810600）

0 引言

作为我国基层林业单位，国有林场在生态环境的保护和改善以及加快森林资源培育等方面发挥着十分重要的作用。实际上，国有林场是专门从事林业管护和进行营造林的事业单位，其主要经营内容是生态公益林的管理和养护。目前来看，我国国有林场在近几年取得巨大成就，并且已经成为重要的木材生产基地和后备森林资源基地，为我国生态安全起到非常重要的保障作用。随着经济的快速发展，各类行业的转型升级，我国国有林场也正面临着一些严峻的问题，这些问题对林业建设的改革和发展带来一定的阻碍作用，并与现代林业发展形势不适应，同时也影响了我国生态与经济发展的协调。由此可见，深入分析国有林场发展问题，并根据对问题的分析找到相应的发展改革对策将具有十分重要的现实意义。

1 国有林场概况及目前存在的问题分析

作为我国林业生态建设的中坚力量，各个地区的国有林场担负着荒漠区、风沙带、山地等林业资源培育和经营管理的重任。截至2018 年，我国国有林场共有4855 个，与改革前相比，其林业积蓄量新增6.1 亿m3，总面积增加了1.7 亿亩，林业相关方面的职工年均工资达到4.5 万元。自林业改革实施4 年以来，我国国有林场有效保护6.7 亿亩森林资源，其中每年天然林的消耗面积能够减少556 万m3，从而使得我国的森林资源得以修生养息，促进了其可持续发展。另外，我国累计完成了54.5 万户的林场职工危房、旧房改造，共安置富余职工16 万人，并全面覆盖了其基本的养老保险、医疗保险，最终有效解决了我国林业职工社保不到位、住房无着落等问题。从改革补助资金方面来看，我国国有林场启动至今，中央财政共安排158 亿元补助资金，同时补助184 亿元专门针对天然林商业性采伐工作。从事业编制方面来看，目前我国国有林业一共实现18.9 万事业编制，其中5%被定为公益性企业。但是，我国国有林场在改革发展中仍然存在一些问题，严重影响了现维护国家生态安全和森林资源培育的功能，具体问题如下：

首先，从基础设施方面来看，自改革之后国家虽然已经妥善解决了大部分职工住房问题，但是林场基础设施如办公楼、作业道路以及林业的管理和养护设施等仍然跟不上当前的发展，从而对国有林场的深度改革和发展产生制约作用。此外，“不工不农，不城不乡”这类问题仍然普遍存在于国有林场中，导致无法实现基础建设，如水电、通讯等没有具体落实到的林场区域，或者是基础建设成本过高。林场职工尤其是护林员的住房往往都安置于城镇区域，其距离管护区比较远，从而容易导致管护效率低下的问题。

其次，从经营方式方面来看，很多地区的国有林场被定位为公益型林场，其所面临的问题就是如何增加公益林的综合效益和提高森林经营的质量。针对这一问题，部分林场选择发展珍稀树种或者大径材的方式，但是这与一些集体林的发展模式相重合了，没有体现出差异化的林业发展策略。同时，还有一些林场引进了战略投资者来提高其经济效益，但这类方式也容易出现问题。例如，引入的这些战略投资其资本主要用在了林地流转上，主要是凭借林木的抗风险能力牟取短期利润，从而无法实现生态林业的可持续发展，甚至沦为“毁林行为”。

最后，从单位性质方面来看，被定义为公益林型的林场大部分都成为事业单位，财政统一发放林场职工工资，这容易减弱职工工作的积极性，进而减弱当地营林造林的驱动力和其创收能力，最终难以实现我国国有林场改革的目标。同时，针对林场管理者而言，尤其是通过干部任命方式上任的管理者，其管理的积极性并不高，主要是因为林场经营状况没有与其业绩挂钩。甚至有的林场管理者在升职期间会出现提前消耗林场资源的现象，为了追求短期政绩，背离我国国有林场改革的初心。

2 国有林场改革对策分析

为了进一步推进我国国有林场的改革并实现对其进一步深化，从而使改革后的国有林场向着更加生态化、效益化、可持续的方向发展，本文针对上述提到的问题进行全面分析，并通过研究提出以下几个方面对策建议。

2.1 加大林场基础设施建设的重视力度并出台切实可行的林场改革细化方案

首先，必须加大对国有林场基础设施建设的重视力度，并将其纳入政府建设计划，包括林场的水电供应、交通道路以及信息通讯等设施。同时，针对林场附近的员工住房，要做好其住房公积金补贴。针对林场外部环境的建设，当地政府也要制定相关政策，从而给予建设资金方面的支持。

其次，国家是否能够按照国有林场制定的改革方案对各省的林场改革进行细化，这对于国有林场未来的发展具有重要影响作用。因此，建议林业管理部门在进行林场发展规划时，一定要结合当地林场的特点，对其规划方案和改革方案进行深化和细化，从而促进国有林场改革环节的具体落实。同时，围绕国家出台的相关改革方案，各省各地的林业管理部门也要做好林场定位、定性设计工作，然后针对当地的林业发展特点对其效益价值评定方式进行设计，确保林业基础设施得以维护。

另外，做好林场改革示范区的宣传工作，对于其经营模式和发展模式进行大力推广。针对改革力度小的林场，地方政府和林业管理部门一定要加大对其意识教育，采取“奖惩并处”的方式，提高其林场改革的积极性。

2.2 引入市场机制进行林场经营项目的科学拓展

首先，引入市场机制，合理开展林场新的经营项目，不能仅仅依靠木材销售等传统的方式实现增收，应该转变经营方式，根据当地的市场需求扩展新的经营项目。例如，林场经营制度的股份制改革或者是承包责任制改革等。同时，还可以结合当地的特色，在基于绿色可持续发展的基础上，拓展服务产业，如开展林场旅游业等。

其次，引入国外林场管理、经营的先进经验，如家庭林场模式等，将林场中的很多业务承包给劳务公司，如营林造林、采伐和管护等作业，从而使中间的管理环节得到缩减，最终增强林场林业资源的保护效果。合理控制林场工作人员事业编制的数量，防止出现消极怠工的问题。另外，加强对专业技术人才的引入，并确保现有员工的福利保障，从长远角度看待国有林场改革问题。同时，针对林场员工要构建科学的管理制度，鼓励年轻的高学历人才进行林场经营方式的创新，并为他们提供更好的发展机遇，从而实现国有林场人力资源方面的深化改革。

2.3 根据当地实际情况对林场工作人员编制进行科学核定

首先，针对具有专业技术能力的国有林场人员工资，实施政府财政预算，并科学核定事业编制，同时加强对其的监管，确保林场工作人员的聘用是公开、公正的。其次，鼓励国有林场进行兼并重组，做好清理认定与核查其资产负债方面的工作，不断提高林场的运营效率，避免资产流失。同时，建议将国有林场的社会职能分离到地方进行管理，确保林场进行优化改制和成功转型。另外，各个地区针对改革后的林场性质要出台正式的文件进行明确。针对重组之后的国有林场，切记进行法人登记，并对生态公益型林场的机构性质进行科学确定。

2.4 明确国有林场的功能定位并理顺其管理体制

首先，针对不同区域的国有林场，要对其功能定位进行明确。例如针对处于生态环境比较脆弱的林场，尤其是立地条件也较差的林场，要明确其治沙造林、培育森林资源、保持水土以及荒漠治理的功能定位。针对这类国有林场，当地政府以及林业部门要明确其主要职责，为其提供相关政策支持，并按照生态公益型事业单位进行科学管理，从而促进其为社会提供生态公益服务和生态产品。其次，利用市场化运作方式进行国有林场的森林抚育、营林造林、防火以及其他管护经营活动。针对林场中暂时不能分开的经营活动，例如育苗、林业特色产业以及多种经营等，严格实行“收支两条线”管理，最终理顺国有林场的管理体制，确保其向着可持续的方向发展。

2.5 合理控制国有林场的山林产权

首先，针对租赁林地的工商企业，为了确保其资本进入林地流转口径上的一致性，凡是涉及外商资本投资林业或者是变更林权的活动，都要“上位法”指导。同时，在林地流转方面，建议国家林业局制定相关法律、法规，维护林权权利人以及工商企业的合法权益，促进林业投资方面的有效运转。其次，林场改革要做到“重质重量”，切忌盲目追求速度，要时刻考虑林业经济的可持续发展。

3 结束语

综上所述，虽然我国大部分地区国有林场已经完成阶段性改革目标，但是通过对其发展中存在的问题分析发现，很多林场的改革仍然需要进一步深化。因此，今后一定要加大对国有林场改革方面的分析，不断加大林场基础设施建设的重视力度并出台切实可行的林场改革细化方案，同时引入市场机制进行林场经营项目的科学拓展，并根据当地实际情况对林场工作人员编制进行科学核定，最终做到“既保民生，又保生态”。