高校内部审计问题探究

张世敏，杨 琰，赵增弘

（1.河北经贸大学 审计处，河北 石家庄050061；2.河北省教育厅 审计处，河北 石家庄050051）

在我国高等教育迅速迈进普及化阶段以及加快“双一流”建设实现内涵式发展的进程中，经费来源多元化，经费项目具体化、经费数量大额化，教育、科技、市场之间的关系日趋紧密，多方利益格局日趋复杂，高校面临着各种风险的冲击。高校内部审计职能作用的有效发挥有利于实现高校的良好治理。因此研究高校内部审计问题具有重要意义。

一、高校内部审计发展的动因

高校内部审计发展的动因主要表现在以下三个方面：第一，党对审计工作的集中统一领导。2018 年3 月，中央审计委员会成立，中共中央总书记习近平同志任主任，这是加强党对审计工作领导的重大举措。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议和第二次会议上均对内部审计工作提出加强对内部审计工作的指导和监督，促进强化内部风险防控的要求，足以体现党中央对内部审计工作的统一领导。第二，内部审计内涵的发展。2020 年2 月教育部第2 次部务会议通过《教育系统内部审计工作的规定》，该规定中教育系统内部审计的定义在原有的“对本单位及所属单位财政财务收支活动等进行独立的监督和评价”的基础上，增加了“对内部控制及风险管理等进行独立客观的监督、评价和建议”的内容。此定义将内部审计的监督范围拓展到内部控制、风险管理等新领域，由传统的监督转变为监督与服务并重。内部审计内涵的发展寓意着内部审计的职能定位发生着相应的变化。第三，加强高校风险管理的需要。党的十八大以来，为了营造廉洁从政的党内政治生态，中央纪委以及各省纪委分别针对国家机关、企事业单位和省级机关、企事业单位党组织进行了巡视工作。巡视所发现问题的背后隐藏着潜在的风险，高校亦是如此。以某省为例，通过对该省纪委监委网站公布的2015—2018 年省属54 所高校巡视整改情况的梳理，发现高校在财务制度建设与执行、预算管理、财政资金管理、工程建设管理、资产管理等多个方面存在风险。这些风险的存在为高校内部审计由单纯的财务监督向风险管理发展提供了机遇。

鉴于此，高校内部审计需要及时更新审计理念，促进内部审计发展，从而有效发挥内部审计“内生免疫力”的作用。

二、目前高校内部审计存在的问题

（一）内部审计组织模式不科学

通常高校内部审计组织模式有以下四种：与财务合署办公模式、与纪检监察合署办公模式、独立的审计机构模式以及审计委员会主导模式。

第一，前两种模式下审计独立性受到威胁，内部审计机构职能被弱化。但是目前仍有不少高校内部审计管理体制采用此种模式。

第二，部分高校采取了独立审计机构的模式。此模式下，内部审计机构、人员、经费等始终处于超脱的地位，直接对校长负责，并向其报告工作。该模式较高层级的保证了内部审计独立性，更好地发挥了审计监督作用。

第三，一些高校受企业内部审计实践的启发，成立审计委员会。内部审计受审计委员会领导，由此产生审计委员会主导模式。目前美国大多数高校内部审计属于审计委员会领导下的内部审计组织模式[1]，香港高校内部审计组织模式也多是如此。在我国审计委员会主导模式是落实“坚持党对审计工作集中统一领导”要求的有力举措，更有利于体现审计的独立性和权威性，更好地发挥审计监督作用。随着2018年中央审计委员会的成立以及《审计署关于内部审计工作的规定》（2018 年审计署令第11 号）、《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（审法发〔2018〕2 号）的出台，各省市关于内部审计的组织模式和管理体制也提出了新的要求。但是针对高校系统，一般都是“可根据工作需要设立审计委员会”的泛泛规定。我国大陆高校基本没有设立审计委员会[2]。

根据笔者调查整理发现，截至2019 年底，某省省属13 所重点骨干大学，独立设置内部审计机构的有5 所，与纪检监察合署办公的有5 所，与学校办公室合署办公、与财务部门合署办公以及与外联部门合署办公的各1 所。其中仅有1 所高校在2020 年4月份设立审计委员会。由此可见，我国高校内部审计组织模式还不够科学，与更好地落实“党对审计工作集中统一领导”还存在很大差距。

（二）内部审计范围较窄

据笔者调查，截至2019 年底，某省省属13 所重点骨干大学，一般主要围绕学校财务收支活动以及领导干部经济责任履行情况开展相关审计工作，均未开展能体现风险管理职能的风险管理审计。内部审计虽然在摸家底、查错弊等方面起到一定的作用，但是审计风险管理职能并未有效发挥。

2018 年审计署新修订的《关于内部审计工作的规定》中明确了内部审计不仅要对单位的财政财务收支等经济活动进行监督，还要对单位内部控制、风险管理等方面进行监督，评价其效果，并提出相应的建议。由此可见，高校内部审计范围有待拓宽。

（三）内部审计人员胜任能力不足

首先，高校内部审计对象包括高校管理各业务环节，涉及知识领域主要体现在工程、法律、管理、计算机应用等方面。据笔者调查整理，截至2019 年底，某省省属13 所重点骨干大学，专职审计人员共计55 人，其中工程专业16 人，财务审计相关专业39人。根据上述数据分析，虽然审计人员拥有丰富的财务、审计理论知识，但是其知识结构明显单一薄弱。其次，随着审计业务的日趋复杂，审计人员的沟通协调能力作用凸显，这正是一般审计人员所欠缺的重要能力。高校内部审计人员胜任能力的欠缺在一定程度上影响了内部审计的改革与发展。

（四）内部审计技术比较落后

目前，高校会计电算化已经普及，实现了会计信息与网络信息的高度结合。但是，目前高校内部审计工作大部分还停留在手工现场审计阶段，或是一些高校虽逐步推进计算机辅助审计，但效果并不明显。据笔者调查显示，截至2019 年底，某省省属13 所重点骨干大学，仅有3 所高校配置了审计软件。实际应用中发现，在做全校范围的预决算审计、财务收支审计时，审计软件在取数、筛选、分析、汇总等方面发挥了重要作用。但是在开展校内二级单位领导干部经济责任审计、财务收支审计、专项审计、科研审计等审计项目时，却无法有效应用审计软件开展计算机辅助审计。有的高校内部审计信息化建设仅仅停留在“买来主义”层面，工作方式还主要以手工翻账为主，审计效率低下。

（五）内部审计整改不到位

内部审计整改是高校防控管理风险、提升管理水平的重要举措。但是，目前高校内部审计整改工作还不够到位。据笔者调查，有的高校重视审计忽视整改，缺乏必要的整改环节；有的高校审计整改流于形式，被审计单位提交整改报告就行，并未跟踪整改效果；还有的高校审计整改就事论事单一化，未举一反三，未建立问题整改长效机制。以上种种情况直接导致“屡审屡犯屡改再犯”的困局。

三、高校内部审计的优化路径

（一）优化组织模式，健全审计委员会制度

习近平总书记在全国审计工作会议上做出“始终坚持党对审计工作的集中统一领导，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”的重要指示。对于高校来说，应该切实加强学校党委对内部审计工作的领导，健全审计委员会制度。

审计委员会作为学校决策议事协调机构，直接接受校党委领导，对校党委负责。审计委员会负责学校审计领域重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，为审计工作提供有力指导。审计委员会的职责应该包括：研究并实施审计领域坚持党的领导方针政策；审议学校审计监督重大决策；任命内部审计机构负责人；研究并审议高校内部审计发展战略和规划；批准年度内部审计项目计划；审议重要的审计报告、审计结果应用等重大事项；向校党委汇报审计工作等。

在审计委员会下设立内审机构，配备审计人员。内审机构独立开展工作，对审计委员会负责和向其报告工作。该组织模式既坚持了党对审计工作的领导，又最大限度地保证了内部审计的独立性。

（二）拓宽业务范围，突出风险导向

拓宽内部审计业务范围是“审计全覆盖”的必然要求。高校应该结合学校发展规划和业务重点，合理界定内部审计业务范围，实现在学校重点领域、关键环节的内部审计全覆盖，全面提升内部审计在组织中的风险管理职能。

例如，适时开展风险管理审计。高校开展风险管理审计的可行性和优势表现为：一是内部审计独立于具体业务管理部门，更加客观地进行风险识别，提出管控风险建议；二是内审人员可以通过分析高校的整体风险控制框架，从全局出发，发现风险管理问题，提出风险防控措施；三是内部审计部门具有超然的独立性，风险管理审计意见及建议可以直接报告给学校党委或主要行政负责人，减少信息传递环节，更易引起重视，从而促进高校风险管理体系的改进。

另外需要注意的是，在有限的审计资源条件下，高校应该优化审计资源配置，整合开展各类审计项目。例如，将涉及同一单位的经济责任审计、财务收支审计、内部控制审计等下达给同一审计组实施，通过一个审计组、一次进点、一批实施，实现“一审多项、一审多果、一果多用”。

（三）完善人力资源管理制度，提升胜任能力

习近平总书记在第一次审计委员会会议上强调：“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”，对审计干部队伍的素质提出要求。完善高校内部审计人力资源管理制度，需要做到以下三点：第一，注重审计干部的政治修养，通过政治理论学习、廉政教育等方式提升内部审计人员敏锐的政治判断力和政治素养，做到对党忠诚，清廉从审；第二，优化内部审计人员知识结构，促进审计队伍专业化建设[3]。吸纳多学科领域人才加入内部审计队伍，例如行为科学、法学、计算机技术、电子信息处理等学科背景的人才；第三，多途径多方式的开展高校内部审计人员继续教育，培训内容不仅仅局限于审计业务，还应扩展到行为艺术、沟通艺术、公文撰写等方面，全面提升审计队伍的能力水平。此类培训应受到中国内部审计协会的严格监督与指导。

（四）创新技术方法，推进信息化改革

习近平总书记曾强调信息化为我们带来了千载难逢的机遇。高校内部审计必须敏锐抓住信息化发展的机遇，要以“科技强审”为契机，着力改革原有手工现场审计的传统方法和手段，大力推进内部审计信息化改革。

1.加强高校内部审计信息化建设。不同行业、不同单位的内部审计工作具有很大的差异性。通用审计软件或是市场上流行的各种审计作业信息系统很难完全适用于高校内部审计。高校需要结合自身业务特点和需要来量身构建内部审计信息化系统，提升内部审计信息化水平。调研发现，南方A 大学和和北方B 大学在内部审计信息化建设方面成效较为明显，希望能为同行业提供参考。

A 大学内部审计信息化建设侧重于内部审计业务管理，以审计作业为核心，对审计项目进行全过程、流程化、规范化管理，通过将标准审计流程内置到审计系统中，引导审计人员按要求实施审计。在实施审计作业时，支持全文检索审计所需要的法规和学校内部规章制度，方便审计底稿的编制，提高审计发现问题定性的准确性，实现了审计工作全面在线管理。

B 大学结合自身审计业务特点自主研发，构建了网上审计管理与服务平台。该平台主要用于工程审计和科研审计业务管理和服务，具有报审资料网上提交、审计流程自动短信提醒、审计数据汇聚与共享、数据综合分析、审计档案集中存储等功能，能够实现对审计项目具体实施、结果反馈、业务指导、审计决策等各环节的全面管理。该平台还实现了移动办公，科研审计全过程都可以在网络上进行。

2.云审计。云审计是基于云计算基础的一个复杂的系统工程。在这种技术模式下，被审计单位相关数据存储在“云”上，实现各类审计信息数字化。审计人员可以节约大量数据采集、资料收集的时间，将工作重点集中在分析问题和发现问题上，提高审计效率；不同审计人员之间可以通过“云”实现审计资料的充分共享和审计信息的实时交流，实现审计资源的充分利用，避免重复劳动；审计管理者能够通过“云”实施审计全过程的质量控制，有效进行审计指挥，确保审计质量。

高校创新开展云审计，关键在于内部审计云平台的构建。内部审计云平台的构建需要根据计算机信息化理论，结合高校内部审计规律进行设计和架构。审计云平台包括六个模块：一是基础设施模块，为内部审计机构提供数据库、操作系统、网络设备、服务器等基础设施服务；二是系统服务模块，主要提供系统应用与维护、审计管理、审计资源服务等；三是系统应用模块，主要由审计决策支持、审计实施、审计管理三大系统构成，此为云审计的核心；四是客户端服务模块，主要是对各审计用户进行身份认证、权限控制等用户管理；五是外部系统接口模块，实现与财务、教学、科研、招生、后勤管理等外部系统的数据传输、交换和资源共享等；六是安全控制模块，实现平台的监控、漏洞扫描、安全预警等功能。

（五）加强审计整改，完善审计结果应用机制

内部审计整改工作扎实彻底，落到实处，能够有效促进高校各系统各环节防范风险，提升管理水平。要把内部审计整改作为一个重要环节来抓，建立健全内部审计发现问题整改机制，提高内部审计意见建议的执行效果。具体为：第一，明确建立内部审计发现问题整改机制，明确整改责任人，规定整改期限，并将整改情况及时向内部审计部门汇报；对整改不力的被审计单位或个人提出批评教育；第二，建立审计结果在单位内部公开机制，营造强大的舆论压力，有效利用群众监督督促被审计单位落实审计结果；第三，建立审计结果档案内部分享机制，对内部审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题进行分析研究，组建内部审计结果信息库，在高校内部一定层面信息共享，对相关业务部门形成警示告诫作用，规避类似问题重复发生的风险。