检察机关提起保护野生动物公益诉讼制度探究

崔汪卫

2020年2月24日,全国人大常委会通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》指出:“全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。”针对新冠肺炎疫情,最高人民检察院发布 《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》,要求各级检察机关积极探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼。这是检察机关在疫情发生后依据 《民事诉讼法》第55条 “等损害社会公共利益”的实践探索,此举必将产生广泛而深远的社会影响。

一、检察机关提起保护野生动物公益诉讼的理论基础

2005年因松花江污染破坏鲟鳇鱼等野生物种的生存环境,北京大学法学院师生向黑龙江省高级人民法院提起公益诉讼,要法院判处被告赔偿100亿元作为生态修复的污染治理基金,以恢复鲟鳇鱼等野生物种的生存环境[1]。法院对此案并未受理,然而,针对捕捞、猎杀、售卖野生动物的行为,检察机关是否可以提起公益诉讼一直争论不休。笔者认为,检察机关提起保护野生动物公益诉讼具有一定的理论基础,具体来说:

(一)公地悲剧理论

“公地悲剧”是由美国生态学家加勒特·哈丁提出,他从人性的视角分析个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱,得出公共利益难以得到应有保护的结论[2]。我国 《宪法》和 《物权法》都规定国家对自然资源享有所有权。野生动物资源是自然资源的重要组成部分,行为人实施破坏或者损害行为,不仅触及某一个体利益,而且打破应有的生态平衡,并引起传染性疾病的广泛传播,损害不特定多数人利益。当前野生动物保护严峻的形势迫切需求找到某一合适的诉讼主体代表不特定多数人利益进行司法救济,扭转和遏制 “公地悲剧”局面的出现。检察机关作为公共利益的代表,出现非法猎杀、售卖、滥食野生动物的行为时应理所当然地站出来,代表不特定多数人利益阻止非法猎杀、售卖、滥食野生动物行为的发生,并以国家公诉人的身份向司法机关提起保护野生动物公益诉讼,从而保护野生动物资源不受破坏,维护生态安全和人类健康。正如有学者所言,自然资源的保护蕴含公共利益之目的,其具有区别于私人财产权的本质属性,侵害自然资源应当诉诸于公益诉讼[3]。江必新大法官也指出,检察公益诉讼是解决 “公地悲剧”难题的重要着力点,对于畅通司法救济渠道、督促依法履职尽责、贯彻损害担责和污染者付费,促进外部成本内部化等方面都具有重要的现实意义[4]。

(二)公益信托理论

公益信托理论源于罗马法,是指政府接受全民的委托,对诸如湿地、河流、海洋、野生动物等资源承担义务性管理职责,维护特定的公益信托用途,任何私主体都不得随意处置此类资源,任何私主体可以对此类资源进行非排他性利用,并不得侵害社会公共利益。与此同时,政府及其所属部门在不履行信托义务时,相关组织或者个人有权向法院提起公益诉讼,促进其履行信托义务[5]。公益信托理论为检察机关提起保护野生动物公益诉讼提供了重要的理论支撑,也是检察机关在提起保护野生动物公益诉讼过程中应遵循的基本法理。政府及其所属部门既是公共利益的代表者,也是野生动物资源的所有权人,其理应担当如下重任:严格按照国家法律规定亲自处理信托事项,并将管理事项记录在案,向公众公开保护野生动物的相关情况并接受社会监督。一旦出现政府及其所属部门滥用职权,不履行或者不完全履行保护野生动物的信托义务,检察机关可用自己名义保护野生动物资源,防止猎杀、售卖、滥食野生动物引发诸如新冠肺炎类传染性疾病,造成重大公共卫生事件和人民生命健康权利的重大损害。从某种意义上说,检察机关提起保护野生动物公益诉讼可视为“诉讼信托”,即社会公众将保护野生动物的权利交由检察机关,一旦发生猎杀、售卖、滥用野生动物事件或者负有野生动物保护职责的行政机关不作为或者不依法行使保护野生动物职责的,检察机关便基于这种集体信托享有诉权,以自己的名义向法院提起公益诉讼[6]。由此可见,检察机关提起保护野生动物公益诉讼,从某种意义上说是受到公益信托理论的指引,并以公益信托理论为其法理基础。

(三)检察监督理论

我国 《宪法》第134条将检察机关定位为法律监督机关,公益诉讼制度的建立是检察机关履行法律监督职能的重要体现,标志着检察机关可以以公共利益代表人的身份,为维护国家、社会和不特定多数人利益提起公益诉讼,启动有别于传统诉讼的一种新型诉讼[7]。2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在13省、市开展在生态环境、国有资产保护、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点[8],2017年6月27日,全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法,赋予检察机关对破坏环境资源、食品药品安全等侵害众多消费者权益和社会公共利益的行为提起民事公益诉讼,对履行食品药品安全、环境资源保护、国有资产管理、国有土地使用权转让等监管职责的行政机关的不作为或者不依法行使职权行为提起行政公益诉讼[9]。至此,检察机关提起公益诉讼制度正式在我国以立法的形式得以确立。根据 《野生动物保护法》第3条第1款 “野生动物资源属于国家所有”的规定,猎杀、售卖野生动物和破坏野生动物栖息地等行为是一种损害国家和社会公共利益、破坏生物多样性和生态平衡的行为,检察机关可以依照宪法和法律履行法律监督职能,对上述行为提起民事公益诉讼,对市场监管、农业、渔政、林业等部门不作为或者不依法行使职权行为提起行政公益诉讼。因此,检察机关提起保护野生动物公益诉讼是其全面履行法律监督职能的体现。

(四)诉讼担当理论

诉讼担当是指对他人的合法权利享有一定的管理权限的第三人为了他人利益,以当事人的身份向法院提起主张由他人所享有的合法权利所发生的诉讼,诉讼结果效力及于权利主体的一种诉讼制度[10]。传统当事人适格理论要求,诉权主体必须是实体法规定主体,且诉权主体与诉权利益具有密切相关性而不得分离。诉讼担当理论则将诉权主体与诉权利益分开,诉权主体在法律有明确规定的情形下代表利益人提起诉讼,并由利益人对诉讼后果享有权利或者承担义务。诉权主体被称为诉讼担当人,其对纠纷享有法定管理权。诉讼担当理论打破了传统诉讼制度的樊篱,赋予第三人在某些特定的范围行使诉权,防止公共利益损害的蔓延和扩大。随着国家治理体系的不断推进,需要通过法律途径处理国家治理体系和治理能力现代化进程中遇到的各类问题,检察机关诉权范围和内容在法律规定的范围内得以不断扩展充实,法律逐步赋予检察机关法定管理权人身份。以民事检察制度建立较早的美国为例,1943年Associated Industries of New York State v.Ickes案法官法兰克认为,检察总长可以代表公共利益提起诉讼,此观点被后人称之为 “私人检察总长”理论。为适应本国政治生活发展的需要,美国检察权的范围经国会授权呈现日益扩大的趋势,检察官依职权对涉及侵害国家利益和社会公共利益的行为提起公益诉讼[11]。我国 《民事诉讼法》第55条和 《行政诉讼法》第25条第4款即为诉讼担当理论的具体体现,检察机关充当诉讼担当人角色,可以依法对破坏 “生态环境和资源保护”行为提起公益诉讼。从立法渊源与立法目的来看,此处 “生态环境和资源”应当包括 “野生动物”。党的十九届四中全会通过的 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出 “拓展公益诉讼案件范围”,这些都为检察机关提起保护野生动物公益诉讼提供主体适格的法律依据。

二、检察机关提起保护野生动物公益诉讼可行性分析

检察机关代表国家提起保护野生动物公益诉讼既具有充分的理论基础,也是可行的,其具体表现为:

(一)符合我国法律法规的规定

根据 《民事诉讼法》第55条的规定,在法律规定的机关和组织对侵害消费者权益、污染环境等损害公共利益行为没有提起诉讼的情况下,可以由检察机关提起民事公益诉讼。根据 《行政诉讼法》第25条第4款的规定,检察机关可以对履行食品药品安全、环境资源保护、国有资产管理、国有土地使用权转让等监管职责的行政机关不作为或者不依法履行职责的,可以提起行政公益诉讼。尽管上述法律条文并未规定检察机关可以提起保护野生动物公益诉讼,但是笔者认为检察机关可以提起保护野生动物公益诉讼,其原因有三:第一,生态环境和资源保护与野生动物保护密切相关,野生动物的保护从本质上而言就是生态环境和资源保护的一个组成部分,猎杀、滥食野生动物就是破坏生态环境的具体体现。第二,从我国公益诉讼的发展脉络和公益诉讼的立法目的视角来看,上述两个法律条文都有的 “等”字是损害社会公共利益和行政机关不作为或者不依法履职的延伸和拓展,只是囿于立法条文无法将其所有情形逐一列出,这一概括式立法方式为公益诉讼范围的拓展提供了法律依据,有利于检察机关依据此条文拓宽公益诉讼的范围[12]。第三,符合党的政策和文件的要求。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出 “拓展公益诉讼案件范围”,这为检察机关探索多种形式的公益诉讼提供了政策依据。

(二)司法实践积累丰富的经验

域外国家司法实践中都有涉及保护野生动物的公益诉讼,例如,加拿大政府因批准转基因三文鱼卵生产遭起诉、日本企业修建高尔夫球场影响4类野生保护鸟类栖息地而遭起诉等[13]。域外国家提起的保护野生动物公益诉讼多为民事公益诉讼,与我国司法机关先前审理的刑事附带民事公益诉讼从案件性质和审理程序等方面有着明显的不同。我国检察机关在 《民事诉讼法》和 《行政诉讼法》修改之前,主要依据 《刑事诉讼法》第101条 (当时第99条)对 《刑法》第341条规定的非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪向法院提起刑事附带民事公益诉讼。近年来仍然有不少非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物行为被提起刑事附带民事公益诉讼,例如,2019年5月山东省莱阳市检察院对烟台首例野生动物保护刑事附带民事公益诉讼案提起公诉,沈某除处以刑事处罚外,法院还判处沈某赔偿因非法狩猎行为造成国家经济损失人民币15 600元,并公开赔礼道歉[14]。无论是域外国家提起的保护野生动物公益诉讼还是我国先前提起的刑事附带民事公益诉讼的司法实践,都为我国检察机关就非法猎杀、售卖、滥食野生动物行为单独提起民事公益诉讼奠定实践基础。

(三)检察机关具备的专业优势

与环保公益组织、野生动物行政主管部门或者公民个人相比,检察机关代表国家对非法猎杀、售卖、滥食野生动物行为或者行政机关不履行法定职责或者不作为履行保护野生动物的行为提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼,其具有特别的专业优势:第一,检察机关诉讼经验丰富。检察机关素有公诉职能,在证据收集、证据规则运用、非法证据排除、庭审辩论技巧等方面具有丰富的实务经验和公诉技巧,而环保公益组织、野生动物行政主管部门或者公民个人在诉讼经验方面无任何优势可言。第二,检察机关诉讼地位优势。检察机关具备国家公诉人身份,由其向提起民事公益诉讼对审判机关发挥更有力的监督作用;由其提起行政公益诉讼能够与被告行政机关平等对话,彰显控辩平等。相比之下,环保公益组织或者公民个人无法形成对审判机关的有力监督,野生动物行政主管部门若不履行职责或者不作为,其必将成为公益诉讼被告,无法具备提起公益诉讼主体的资格。第三,检察机关诉讼成本保障。诉讼主体在诉讼活动中付出大量的人力、财力、物力,并承担诉讼产生的败诉风险,这对于自然人来说诉讼可能给其带来经济负担而放弃诉权。但是,检察机关行使的公诉权,其背后有国家财力的保障,可以提起有质量的公益诉讼,而并不担心败诉产生的诉讼风险。第四,契合检察机关的法律监督。提起公益诉讼往往都是因为某种侵权行为损害的对象为不特定的众多主体,这些主体不可能逐一向法院提起诉讼,这一方面是因为诉讼成本和诉讼风险。不特定的多数受害者所受到的损害往往小于诉讼成本,一旦败诉其又将承担相应的诉讼风险,这使受害者放弃诉讼的念头;另一方面是因为将过多消耗司法资源。司法机关如一一受理不特定多数受害者的诉讼请求,将造成稀缺司法资源的过度消耗。检察机关提起公益诉讼,可以避免以上两种情况的发生。

三、检察机关提起保护野生动物公益诉讼的立法构想

检察机关提起保护野生动物公益诉讼是一个新生领域,亟待从立法层面建构更为严密科学的制度体系。为此,我们应当聚焦野生动物保护相关立法和司法解释,对其内容进行必要增加和修改,为检察机关提起保护野生动物公益诉讼提供重要的法律依据。

(一)进一步扩大野生动物的保护范围

《野生动物保护法》第1条就将野生动物的范围界定为珍贵、濒危野生动物,并没有将其扩展至所有的野生动物。《刑法》第341条规定的罪名有非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪;非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪;非法狩猎罪。从 《刑法》第341条的内容来看,其保护的对象是珍贵、濒危野生动物。2014年4月24日全国人大常委会针对《刑法》第341条的规定作出的解释仍将其保护对象规定为珍贵、濒危野生动物;而最高法发布的《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,将犯罪活动的侵害对象限定为珍贵、濒危野生动物,并以附录的形式列举出相关动物目录。从新冠肺炎的宿主来看,蝙蝠、水貂等并未在上述司法解释附录所列的野生动物目录中,而猎杀、买卖、滥食蝙蝠、水貂等病毒宿主给人类造成的危害有目共睹。本文认为,《刑法》、《野生动物保护法》和相关司法解释有必要从立法和司法层面扩大受保护野生动物的范围,将所有应当受到保护的野生动物都列入法律保护的对象,而不能局限于珍贵、濒危野生动物。科研研究、人工繁殖、展示展演等特殊情况需要使用野生动物或者野生动物制品的,应当经过有关部门的严格审批。非法猎杀、买卖、滥食野生动物和破坏野生动物栖息地的行为,检察机关可以提起公益诉讼。

(二)赋予检察机关保护野生动物的检察监督职能

检察机关作为法律监督机关,《野生动物保护法》的实施理应接受检察机关的监督。为此,《野生动物保护法》应当将检察机关检察监督列为其重要内容之一。本文认为,《野生动物保护法》在检察监督方面应当增加四个条款:第一,检察机关有权对野生动物保护进行法律监督。这主要是从整体上肯定检察机关在野生动物保护领域的检察监督地位,为其在野生动物保护方面开展各类检察监督活动提供基本依据。第二,检察机关有权提起保护野生动物民事公益诉讼。检察机关在履行检察监督活动中发现任何组织或者个人违反 《野生动物保护法》规定,非法猎杀、买卖、滥食野生动物和破坏野生动物栖息地,损害国家和社会公共利益,法律规定的组织或者个人不提起保护野生动物公益诉讼的,检察机关可以按照 《民事诉讼法》第55条第2款的规定提起民事公益诉讼。第三,检察机关有权提起保护野生动物行政公益诉讼。检察机关在履行检察监督活动中发现市场监管、农业、渔政、林业等部门不依法履行保护野生动物的监管职责或者不作为,检察机关可以发出检察建议督促其纠正相关行为;对于不纠正相关行为或者造成诸如新冠肺炎等重大公共卫生事件,致使国家、集体和不特定群体利益遭受损害的,可以依照 《行政诉讼法》第25条第4款的规定提起保护野生动物行政公益诉讼。

(三)赋予检察机关提出惩罚性赔偿的诉讼请求

惩罚性赔偿 (punitive damages),与 “补偿性赔偿”相对应,亦称报复性赔偿,是指因恶意侵权行为给被害人造成严重损害,由司法机关判决给被害人超过其实际损失利益的损害赔偿金[15]。作为大陆法系国家,我国司法传统上遵循 “填平原则”,以损失填补作为赔偿被害人损失的计算标准。惩罚性赔偿制度源于英美法系国家,此制度通过加重赔偿的方式遏制恶意侵权现象的发生,得到美、英等国的广泛应用[16]。诉讼活动具有两大基本功能:一是为被害人提供司法救济途径,二是阻却未来违法行为的发生。惩罚性赔偿制度的实行,正是这两大基本功能的具体体现,是一种最为充分、最为完全的赔偿。《野生动物保护法》“法律责任”部分主要侧重于追究行政责任和刑事责任,而忽视民事责任的追究,民事责任的惩处力度往往超过行政责任,让违法者为其不法行为付出更大的代价。民事责任部分最重要的就是民事赔偿,民事赔偿不能仅限于野生动物的交易价值,还应当考虑猎杀、买卖、滥食野生动物给生态环境造成的破坏程度。这就要求修法过程中不能局限于补偿性赔偿或者法定赔偿,还更要注重惩罚性赔偿的运用,以震慑野生动物保护的不法行为。鉴于此,本文建议在 《民法典》第1 232条规定损害生态环境惩罚性赔偿的基础上①第1 232条 侵权人故意违反国家规定损害生态环境造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。,增加损害野生动物惩罚性赔偿的规定,并赋予检察机关在提起公益诉讼过程中提出惩罚性赔偿的诉讼请求,让违法者对其行为同时承担民事责任、行政责任和刑事责任,进一步强化野生动物保护的力度。

(四)加强对检察机关提起保护野生动物公益诉讼的监督

为防止检察机关滥用诉权提起保护野生动物公益诉讼,应当对其进行必要的监督,确保司法尊严与权威。本文认为应当从以下三个方面来强化对检察机关提起保护野生动物公益诉讼的监督:第一,增加诉前司法审查程序。当前只要检察机关向法院提交诉讼文书、证据目录和有关证据材料等,法院就应当开庭审理此类公诉案件。这势必会造成检察机关滥用公诉权而增加法院的负担,无法实现司法资源的有效配置。为此,笔者建议在检察机关提起保护野生动物公益诉讼之前应当增加诉前司法审查程序,这一程序似于刑事诉讼庭前会议程序,预防滥诉现象的发生。第二,建立诉讼外部监督机制。检察机关提起保护野生动物公益诉讼,是法律赋予检察机关监督权的体现。法律监督权的行使并不是不受任何限制的,其也应当接受应有的外部监督,以保证公益诉讼的权威性和公信力。为此,我们可以借助当前现有的人民监督员制度,全程监督检察机关提起保护野生动物公益诉讼,并对诉讼活动中存在的异议或者错误向有关部门提出纠正意见,充分发挥人民监督员的诉讼监督作用。第三,严格规范公益诉讼撤诉条件。检察机关提起保护野生动物公益诉讼的,不得随意撤回诉讼;对于违法撤回此类公益诉讼案件的,按照 “谁办案谁负责、谁决定谁负责”的原则追究相关人员法律责任[17]。检察机关撤回此类公益诉讼应当具备以下条件:(1)侵害行为已经停止;(2)撤诉请求应当在法庭辩论终结前提出;(3)撤诉决定的作出不会损害到国家或者社会公共利益;(4)撤诉决定应当提交法院审查并经法院许可。上述三项措施加强对检察机关提起野生动物公益诉讼的监督,可以由最高人民法院和最高人民检察院以司法解释的形式联合发布。

(五)细化检察机关提起公益诉讼相关司法解释

在修改 《野生动物保护法》和其他相关法律之前,可以以司法解释的形式将检察机关提起野生动物公益诉讼制度固定下来,并细化诉讼程序。第一,从目的解释和历史解释的视角理解两大诉讼法相关条款。从立法目的和立法背景来看,立法者试图通过 《民事诉讼法》第55条的规定列举出诸多提起民事公益诉讼案件类型,然而,列举性规定无法详尽地列举出千变万化的不法行为,猎杀、买卖、滥食野生动物和破坏野生动物栖息地等行为视同为所列举的行为,检察机关可以对此类行为提起民事公益诉讼;《行政诉讼法》第25条列举行政公益诉讼案件类型时有 “生态环境和资源保护”的表述,从立法原意和目的来看,猎杀、买卖、滥食野生动物和破坏野生动物栖息地的行为可以纳入破坏生态环境和资源的范围,对行政机关不履行职责或者不作为,造成国家和社会公共利益损害的,检察机关可以提起公益诉讼。第二,以司法解释的形式对非法狩猎罪打击对象扩展至“非珍贵、非濒危”野生动物。《刑法》第341条除规定有破坏珍贵、濒危野生动物相关罪名之外,第2款还规定有非法狩猎罪。司法机关将破坏 “非珍贵、非濒危”野生动物的行为通过司法解释的形式,纳入到非法狩猎罪的打击范畴。