我国海上构筑物信息系统布放审批的法律问题初探*

李卫海 马 天

(1.甘肃政法大学，甘肃 兰州 730070；2.中国政法大学 军民融合法治研究院，北京 100088)

海上构筑物信息系统是我国面向海洋科学研究、海洋开发利用、海洋技术拓展、海洋综合养护的新载体，于2017年4月正式启动建设。同时，它也是我国“智慧海洋”工程的重要组成部分，对于促进海洋经济发展、协调用海活动、维护海洋权益和国防安全都具有重要意义。[1]

当前我国海上构筑物信息系统主要以享有海域使用权的主体为实现其合法用海目的而搭建于海上的各类构筑物为其技术研发平台，主要服务于军方、相关涉海行政单位、科研院所及用海企业的各类需求。海上构筑物信息系统的可持续发展离不开完备的法律保障，尤其是初期阶段布放行为的规范及审批机制的设计具有关键意义，鉴于当前相关制度缺失与政策障碍，探析此问题具有深刻的理论意义与极高的实践价值。

一、布放行为的构成要素

海上构筑物信息系统系依托海上构筑物所搭设或布放的关联性信息系统，其构成、组织、功能较为复杂。从民用角度讲，它配合现代电子港口、多方物流信息系统、海上通讯网络和物联网建设，构成深具先进性及高适用度的快捷信息网络。而从国防角度讲，它能够较好地配合并优化由各类电子信息设备所组成的海军电子信息系统，助力其更好地构建海上信息化作战体系的基础，促进海上军事情报的有效性收集。现阶段，我国的海上构筑物信息系统主要包含岸岛观测信息系统、蓝海信息网络、综合信息浮台(海洋E站)、岛礁信息装备以及水下信息观测装备、联结管道等。

海上构筑物信息系统布放有其独立的行为价值，同时也是发挥和实现其最终效能和最大作用的必由环节。在不同的国家，海情、制度不同，海上构筑物信息系统的布放主体、布放海上区域选择，以及相关的审批制度、法律适用亦会存在较大的差异。现阶段，我国海上构筑物信息系统的布放要素主要涉及主体、目的、技术支持、技术标准等方面。

(一)布放主体

相较美、俄、英、日等国，我国的海上构筑物信息系统建设起步较晚，不存在实质性意义上的全局性布放行为。当前，主要呈现出以军队、海洋事务主管部门、科研院所以及企业为主体的布放态势。一般来说，海军、空军、陆军、海警独立或者协同作业，完成海上构筑物信息系统的布放、监控、回收等系列行为。而更大规模的布放主体则是由海洋事务主管部门、科研院所以及企业构成，涉海行业主管部门在其职权范围内参与实际布放，并对信息系统的反馈结果予以管理和运用，科研院所与企业的布放指向更为明确，主要涉及与海洋密切关联的科研、通信、水产、气象、交通、环保等领域。

(二)布放目的

当前国内各类布放行为的收效预期主要集中于国家安全、军事信息保障以及天气、海流、水文、生物等科学研究领域。布放的国防目的在于获取一手的海洋安全和军事信息，实现海上信息技术的军事保障、联勤与测试等等。其行政目的在于海洋事务主管部门依托海上构筑物布放信息系统主要在于提升现有的海洋治理能力，优化海洋事务的标准化处理管道和路径，促进海上便民服务业务发展等。布放的民用目的主要在于海洋信息和数据的获取以及科学实验、测试评估的运用，促进我国认识海洋、利用海洋、保护海洋的进一步网络化、信息化和智能化发展，兼具商业和公益功用。

(三)相关技术支持与标准

海上构筑物信息系统主要通过对各类海上安全、信息、预警、采集系统进行集成融合以实现其使用标的。主要涉及对航行安全有影响的航行警告、气象警告和预报,海上搜救信息等，[2]并兼具提供安全集成实施服务、硬件/软件集成实施服务等职能。因而布放行为的技术要求较高，有复杂的技术支持和严格的技术标准，以电子海图显示和信息系统(ECDIS)为例，其作为现代航海必要部分,具有航线设计、监视和自动报警等功能。当前，ECDIS与海上安全信息的集成运用也己逐渐成为国际海事组织(IMO)、国际航道组织(IHO)和世界气象组织(WMO)所共同关切的议题。[2]近些年来，联合国教科文组织及其附属机构也逐步展开关于海上ODAS系统的布控建设及其参数标准的拟定。

与技术支持所寻求的跨领域、交叉学科协同相异，技术标准往往具有唯一性和普适性。当前，以美国和欧盟为代表，初步形成了相关的技术标准与评价机制。美国于2006年就启动了CPS国家核心课题，即CYBER-PHYSICAL-SYSTEM项目，又被称为“网络实体融合系统”，并逐步推广至海洋、军事领域。德国在2013年制定出符合本国信息系统发展的《德意志联邦共和国高新战略2020》，并提出“工业4.0”的规格标准，并已逐步成为其国内信息系统研发及市场的准入参考。

虽然我国暂时没有建构一套海上构筑物信息系统布放行为的技术标准，但随着先后加入ISO/TC8/SC13，在海洋观测、资源勘探和海洋保护领域的测试方法、操作规程、设备设施、技术手段等方面的标准研发与合作领域已取得了长足发展和巨大突破，我国也正寻求积极主导和参与海洋技术领域国际标准的制定。[2]

二、布放审批现状及其法律问题

所谓布放审批，即有审批权的相关机构和部门依据一定的标准和规章制度，基于合法或合规的程序对布放主体、行为、目的等重要指标、要素进行认定、审查，并最终对海上构筑物信息系统的具体布放行为做出批准或不批准的决定。我国没有出台如日、俄等国那样针对海上构筑物及其信息系统的专门法律法规，现阶段的布放审批呈现出以下状况。

首先，由于立法空白，加之现实中布放主体的多元化，现阶段的布放审批活动事实上不存在法定且统一的审批机关，但一般的民用或公务类布放都由自然资源部审批或是予以协商解决。其次，鉴于布放主体和目的的差异性，特别是军地之间保密性、信息安全性方面的差异，导致审批程序亦无法实现非法定框架下的一致性。第三，布放行为本身所涉及技术支持/标准较高，因而对审批的核查处置能力提出了高规格要求，也无相关的后续监督及再审查机制设计。

总之，我国的海上构筑物信息系统布放行为滞后与规制延迟，主要体现在一方面布放行为总体发展较慢，其布局、模式等仍有极大的开拓空间；另一方面缺乏系统性的法律规制，尤其是布放审批的法律问题主要集中在“缺乏科学化的顶层法律设计”“基本法和基础性法律法规缺失”“军地协同布放审批障碍”“审批机关与程序未予法定”等方面。

(一)系统性顶层设计的缺乏

我国海上构筑物信息系统布放审批的根本法律问题在于缺乏系统科学的顶层法律设计。首先，领导管理体制如何设计？结合我国的实际国情，对于海上构筑物信息系统的领导、管理体制构建应当遵循统一领导、主管有力、组织高效的基本原则，并严谨设计诸如国务院、中央军委、自然资源部、中央军民融合发展委员会等部门的职责划分。其次，系统建设需求和规划如何依法形成？应当实现“智慧海洋”这一宏大战略目标，综合考量布放事务的政策性、技术性、现实性需求，并将其整合至法治的框架内。最后，系统建设中如何体现全球海洋治理的新态势？“智慧海洋”与海上构筑物信息系统的整体化建设中，应当彰显海洋“善治”的法理念以及共建、共享、共治的全球海洋治理新态势。既是同国际海洋管理与法律保障的对接，也是对我国在长期建设可持续发展“智慧海洋”工程与实现海上构筑物信息系统事务法治化的重要理论支撑。[3]

(二)明确性法律规定的缺失

宪法及基本法具有强大的宏观指导意义，基础性法律则深具制度支撑之功效。目前布放审批制度的极不完善与基本法、基础性法律的缺失密切关联。《宪法》中缺乏建设海洋强国的条款，尚无“海洋基本法”或类似的对海洋事务进行综合统筹和统一规制的法律。虽然我国陆续出台了众多涉海的相关基础性法律法规和部门规章，且在《海域使用管理法》中作出了诸如第二条“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法”；第五条规定“国家建立海域使用管理信息系统，对海域使用状况实施监督、监测”；第六条规定“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护”。在《海洋观测预报管理条例》中的第八条、第九条、第十条分别对海洋观测网的规划和体系构建、标准要求、主管部门等内容作出了较为笼统的规定。但均未有明确条款对海上构筑物信息系统及其布放审批制度予以说明、解释和指导。

(三)军地间协同存在障碍

建设海洋强国，需要遵循军民融合发展的思维，但目前仍存在着体制性问题、政策性障碍。以包含海上构筑物信息系统布放审批的用海事项为例，当前的模式是军方用海项目，除去特殊情况与战时情况外，仍需最终由自然资源部进行审核并批准。若民用或公务类用海事宜涉及军方的，则先上报自然资源部，并经由自然资源部征求军方的意见，以决定批准与否。这一模式存在如下明显疑惑：1、军方用海项目与申请的效率性与涉密用海的安全性如何在布放审批中得以保障？现行的由自然资源部代为审核批准的体例并无成文法可依据，且对于军方特殊性用海的资质认定与审核是否具有必要性及相关能力也尚不清晰。2、布放后，军地间协同予以法律监督的权责划分仍然不清。3、是否应完全遵循“军用优先”的布放原则，军地间关于用海事项特别是布放审批过程中的人为性壁垒当如何弱化和避免。[4]4、集中的布放审批体制是否更符合行政便利抑或行政节约原则。

(四)审批机关与程序尚未法定

海上构筑物信息系统布放及其审批对“智慧海洋”建设影响巨大，且易引起国际纠纷和争端，应属法律保留事项。但目前，自然资源部是否适合担当全部用海地域，即我国领海、大陆架、毗连区、专属经济区甚至公海上的海上构筑物信息系统布放的唯一审批机关？另外，自然资源部依照惯例独自承担多元布放行为的审批职责，是否能够公正、客观且科学地予以综合性考量和判断？集中的一元化审批模式，是否符合行政效率原则，且能充分保障民用或者地方公务类布放目的？

三、布放审批的规范路径

2019年，国务院发文取消了“设立、调整有关观测站(点)审批”行政许可(国发[2019]6号)。该文件的出台，一方面可被理解为国家希冀在海上构筑物信息系统或类似事务、事项的布放审批上能够简化行政手续，提高行政效率。另一方面也可理解为遵循行政许可法定原则，亟需立法规范布放审批体制与程序。鉴于我国海上构筑物信息系统建设起步较晚，规范布放行为及审批机制的法律法规尚未完备，参考部分国家的立法例及管理经验，着力在如下方面予以改进。

(一)科学优化顶层法律设计

在顶层法律设计的优化上需遵循“建立统一领导原则，实现职能权责清晰”“多元性需求和规划须依法形成”“全球海洋治理思维的引入”等基本思维。首先，针对多元布放行为，仍应坚持布放行为统一审批原则，但在统筹、协调、评估与审查等实施环节中科学厘定军方与国务院、中央与地方的职能与权责。

其次，应综合考量布放审批本身呈现出技术性、保密性、产权性等多元需求。一方面，在对具体需求进行论证、提报、审查时应当依法依规进行。应当综合《专属经济区和大陆架法》《海域管理法》《网络安全法》等法律法规及我国的国家海洋发展战略和政策对其多元性需求形成科学且适当的法律解释。另一方面，应当充分了解欧盟于2013年提出的Maritime Spatial Plan信息系统建设指南和美国的Maritime Domain Awareness系统。前者对于海洋空间发展利用规划、技术应用的行政管理路径以及其整体信息系统在涉及公海、知识产权等领域的法律保障规划等均值得学习与借鉴。[5]后者则强调了海洋系统建设、海疆意识形成中军方(特别是海军)参与度的重要性，以及军事法律规章同海洋法之间的冲突与调适，[6](P42)这些概念与内容对于在我国海上构筑物信息系统布放审批领域内实现军民融合的机制化与法治化，均具有极高的参考价值。

第三，顶层法律设计优化还应体现出全球海洋治理的思维。党的十九大报告指出，中国将“积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”。当今海洋治理主体的多元化和治理能力发展的不平衡，导致海洋权益碎片化，海事议题分散化，海上安全丛林化。我国作为海洋大国，倡导构建海洋命运共同体，只有主动参与、引领全球海洋治理，才能最大限度地维护国家利益，回应世界期许。一方面全球海洋治理是对一个国家海洋综合能力的全面检验，既要有引领海洋开发利用，提供海洋公共产品的技术能力，又要有协调各国关系，实现共同利益最大化的组织水平。另一方面，全面参与全球海洋治理，可加强国内海洋治理能力建设，倒逼国内海洋管理体系改革，促进国内海洋事业发展与法治化的进程。[7]

(二)关键问题的建章立制

相较我国，近邻韩国、日本的涉海法律法规非常完备，尤其是日本颁布《海洋基本法》作为全国涉海法律法规的指导性优先法，同时出台了多部诸如《海洋构筑物安全水域设定法》等相关基础性法律作为其国内海上构筑物信息系统布放审批的规范依据。鉴此，我国加快制定具有宏观指导性的“海洋基本法”和解决海上构筑物信息系统及其布放审批问题的专门法律法规迫在眉睫。

日本的《海洋基本法》虽然篇幅较小，但仍在第21条中规定：“由于我国四面环海，我国经济社会发展的大部分主要资源依赖进口，开发和利用海洋资源、确保海上运输安全等以及维护海洋秩序对我国经济社会发展不可欠缺。因此，国家应采取必要措施，确保我国的和平与安全以及海上安全和治安。”[8]可知此条款从宏观上勾勒出日本海洋治理需要海上构筑物及其信息系统的辅助的实际需要。再譬如第26条“由于孤岛对保护我国领海及专属经济区、确保海上交通安全、开发与利用海洋资源、保护海洋环境等方面具有重要作用，所以，国家应采取必要措施，以保护孤岛、海岸等，确保海上交通安全、完备开发与利用海洋资源的设施、保护周边海域的自然环境、完善居民的生活基础设施。”也从侧面反映出了日本长期对于孤岛的保护将会日益依赖于以海上构筑物信息系统为代表的“开发和利用海洋资源的设施”。[8]我国未来“海洋基本法”立法时，极有必要明确海上构筑物信息系统的战略价值及布放和管理的中国基本立场。

早在2007年4月20日，日本就通过了《海洋构筑物安全水域设定法》，此法在世界范围内都毫无争议地占据着领先地位。[9]该法虽然只有短短的7条，但对日本海上构筑物所应处的安全水域以及与其相关的各类事宜的审批机构作出了规定。我国在制定此专门法律时，第一，应明确厘定符合我国国情的海上构筑物的定义、性质、地位；第二，明确我国海上构筑物的建设主体、使用主体以及申请审批的程序和审批机构；第三，明确我国海上构筑物信息系统的定义、性质、地位；第四，明确我国海上构筑物信息系统的布放主体、使用目的以及申请布放程序和审批机构；第五，借鉴日本和其他国家的立法例，尊重和遵守国际法尤其是《联合国海洋法公约》以及区域间海洋合作协定的基础上作出相应调适。

另外，海上构筑物信息系统的建设本身及其具体的布放行为都需要高标准、高规格的海洋科技支撑，故其审批过程中评估审查环节需要制定明确的技术标准。在全球海洋科技突飞猛进的大趋势下，我国必须提前做好以海洋科学技术为核心的科技法律立法工作，并逐步与我国的海洋法律体系相协调、相适应。

(三)军民融合发展战略的贯彻执行

习近平同志在十九大报告中将军民融合发展，与其他六大战略确定为经国纬政、全面建成小康社会的国家战略。其基本要义在于加强党中央集中统一领导，充分发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，统一协调相关重大工程、重大计划、重大项目，统一调动所需的人、财、物等创新资源，形成整体合力，构建一体化的国家战略体系和能力。

海洋是践行军民融合深度融合战略的天然领域。俄罗斯海洋法律制度凸现了强烈的军民融合战略思维的印记。《俄罗斯联邦大陆架法》中多次像第4章第19条那样提及：“以下情形之一，可拒绝发放建造和使用海上构筑物(海上人工岛屿、装置、设施)及其附属各类型系统(装置、设施)的许可证：1、对国家国防、军事安全等构成任何程度威胁……”[10](P262)这表明了现阶段俄罗斯海上构筑物及其附属系统的审批通过必须考量国防和军事安全、利益的要素，值得我国在未来立法时予以参考、借鉴。

军民融合发展离不开政府和市场的良性互动，应该遵循“国家主导、市场运作”的基本原则。海上构筑物信息系统对于“智慧海洋”、建设海洋强国而言具有长期性、复杂性和艰巨性的特征，需要中央集中统一领导，并在组织体制、计划规划、机制建设、政策扶持、资金引导、服务配套等方面给予强有力的统筹指导，集中力量打破军民二元体系的壁垒。市场运作突出市场在资源配置的主导地位，激发各类民事主体参与系统布放的活力。

海上构筑物信息系统布放审批应该坚持“需求牵引、问题导向”的思维，以经济建设和国防建设的实际需求兼顾为着力点。竭力避免重复申请、重复审批、重复布放，精准把握制约布放审批中各类重难点问题，促进军地海洋信息系统向高质高效融合转变。

另外，军民融合发展亦是战略工程，是系统中的系统，中央统筹规划、科学布局，地方、军队、科研院所、企事业单位等加强协作，共同推进。海上构筑物信息系统布放是军民融合发展战略实施的绝佳范例，中央具有决策、规划、协调和监督等职能，通过强化领导，从根本上优化、提升信息系统军民融合的效率和实效，打破以往军地、军民间的人为性体制隔阂的同时，重视前期规划、过程实施、成果应用和效果评价等全过程的交流贯通与深度融合，从而最终实现“共建共享，协调发展”的愿景和效益、效率要求。

(四)布放审批机关与程序的法定性

在海上构筑物信息系统布放的审批机关和程序问题上，俄罗斯海洋法能够为我国提供很好的参考范例。

首先，《俄罗斯联邦大陆架法》(《俄罗斯联邦专属经济区法》与《俄罗斯联邦领海与毗连区法》均有下述之同质性规定)第1章第4条对海上构筑物(海上人工岛屿、装置、设施)及其附属(含信息)系统(装置、设施)作了符合俄罗斯国情和表达方式的释义：“海上构筑物(海上人工岛屿、装置、设施)是指根据设计文件在俄罗斯联邦大陆架建造的固定设施(人工设施结构)，它有填充的、堆积的、加桩的和(或)其他非漂浮支撑底座，在最大潮汐时能露出海平面。以及根据设计文件在俄罗斯联邦大陆架建造的固定的或漂浮的(水下)钻探装置(平台)、海洋漂浮(移动)平台、海洋固定平台和其他设施以及水下设施(包括钻井)。”(1)Federal Law "On the Exclusive Economic Zone of the Russia", Article4 Basic Terms:……Artificial islands shall mean properties (artificially established structures) stationarily fixed in accordance with the project documentation for their establishment at the place of location in the Exclusive Economic Zone that have alluvial, filled-up, piled and/or other non-floating supporting foundations projected above the water surface at maximum tidal range……俄联邦海上构筑物附属系统的法定定义则如下：“装置、设施是指根据设计文件在俄罗斯联邦大陆架建造的固定的或漂浮的(水下)钻探装置(平台)、海洋漂浮(移动)平台、海洋固定平台和其他电子信息设施以及水下设施。”(2)Federal Law "On the Exclusive Economic Zone of the Russia", Article4 Basic Terms:……installations and structures shall mean fixed and floating (movable) drilling rigs (platforms), offshore floating (mobile) platforms, offshore fixed platforms, and other properties, as well as submarine structures (including boreholes) pliantly or stationarily fixed in accordance with the project documentation for their establishment at the place of location in the exclusive economic zone of the Russian Federation.

其次，根据《俄罗斯联邦大陆架法》第1章第5条之规定，(俄罗斯联邦政府拥有)“建造、允许和调节建造、使用人工岛屿、装置和设施的特权。俄罗斯联邦对人工岛屿、装置和设施行使管辖权，包括海关、财务、卫生和移民法律法规以及涉及安全的法律法规的管辖权。”同时，根据《俄罗斯联邦大陆架法》第2章第6条之第18款规定“(俄罗斯联邦国家机构有权)调节人工岛屿、装置和设施的建造与使用活动”；第19款规定“(俄罗斯联邦国家机构有权)调节和制定铺设水下电缆和管道用于勘探大陆架和开发矿物资源或使用人工岛屿、装置和设施以及迁往俄联邦境内的条件”；第20款规定“(俄罗斯联邦有权)确定在大陆架铺设水下电缆和管道的路线与条件”。由此可见，俄罗斯联邦在其大陆架法、专属经济区法和领海与毗连区法中阐述清楚了其联邦政府对于海上构筑物及其附属各类系统(含信息系统)的专属权限。

第三，根据《俄罗斯联邦大陆架法》第4章第17条之规定，在俄罗斯联邦境内申请报批建设、使用海上构筑物(海上人工岛屿、装置、设施)及其附属各类系统时，所呈请的待审批材料应按照以下顺序予以完整性提供，包含：“1、申请人和负责人信息；2、建造目的和用途；3、在动工建设和使用时计划使用的船舶和其他漂浮设备的信息；4、所设计工程的技术方法和设备；5、所建造海上构筑物及其附属装置、设施的地理坐标；6、双方参与施工的法人和自然人信息；7、开工和完工时间；8、开始使用和结束使用的时间；9、环境后果描述，包括海洋环境、矿物和水生物资源；10、预防或减少对海洋环境和自然资源造成损失的措施；11、预防和处置事故的措施信息；12、涉及施工目的、方法和设备的其他信息。”[11](P259)这些规定清晰地对俄联邦海上构筑物各类系统(含信息系统)的布放程序，特别是前期的布放申请要素作了详细的规定。

最后，同样是依据《俄罗斯联邦大陆架法》第4章第17条之规定，海上构筑物(海上人工岛屿、装置、设施)及其附属各类系统(含信息系统)的建设、使用、布放主体应“至少在预计开工前6个月向俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦政府授权的联邦权力执行机构提交申请；外国申请者通过外交渠道提交申请。”[12](P102)该项条款通过完全法定的形式和路径规制了俄联邦境内海上构筑物信息系统附属各类系统(含信息系统)布放的最终审批程序，时间预置与审批机关。

四、结论

21世纪是“海洋的世纪”。一个重要的共识是人类进入了“全球海洋治理”的新阶段。这一概念内涵丰富、范围宽广，必然对各国以及国际社会的海洋事务产生深刻影响，极大推进我国全力谋求由“海洋大国”向“海洋强国”的转变。“智慧海洋”建设是我国推进“海洋强国战略”的重大工程，海上构筑物信息系统又是“智慧海洋”建设的关键一环。进行伟大事业、建设伟大工程需要遵循法治思维和法治手段，以海上构筑物信息系统布放审批为问题导向，践行军民融合发展战略，借鉴发达国家有益经验，厘清布放审批的内涵和构成要素，通过基本性或基础性法律法规建章立制，明确布放审批的体制、机制和程序，无疑具有重大的理论意义和实践价值。