小型农田水利设施治理的调查与思考——基于湖南省228户农民的调查

刘 辉 吴子琦

(湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128)

1 湖南省小型农田水利设施治理的现状

1.1 数据来源

数据来源于2018年7～11月对湖南省娄底市娄星区石井镇、株洲市攸县、长沙市长沙县、张家界市慈利县和益阳市安化县等地区的调查，通过座谈会、实地考察、发放调查问卷等方式就小型农田水利设施治理的现状和问题展开调查。共发放问卷250份，回收有效问卷228份，问卷有效率为91.2%。

1.2 被调查农户的基本特征

从被调查者的性别、年龄、文化水平、家庭人口结构等情况看，呈现的特点有：男女比例不协调、务农人员普遍年龄较大、整体文化水平普遍偏低、家庭人口多、非劳动人口比重较大，从事农业生产的劳动者“老龄化”现象突出。

1.3 小型农田水利设施治理状况

小型农田水利设施治理是指小型农田水利设施从投资建设到经营管理，再到后期日常维护的一系列过程。湖南省的主要农作物对小型农田水利设施依赖性较强。大部分农户对小型农田水利设施的供给状况比较满意，54.8%的农户认为当地小型农田水利设施供给充足，而认为供给不充足的农户占比45.2%。近5年来，当地修建的农业基础设施以农田水利设施、农村交通道路为主，虽然有绝大部分农户反映近5年修建了农田水利基础设施，但农田水利设施供给不足、覆盖不全的现象仍然存在。

2 湖南省小型农田水利设施治理存在的问题

2.1 土地分散化现象严重，水利设施供给不足

根据调查结果显示，被调查农户所在地为丘陵地区的所占比重最大，约占63.2%，主要种植水稻的农户有160户，占到了70.2%。土地经营规模在0～5亩(1hm2=15亩)的所占比重最大，为60.5%，土地细碎化、分散化现象严重。

地理位置和地貌特征是小型农田水利设施的规模和需求量的决定性因素。地缘地貌的差异决定了灌溉的便利程度，湖南省多为丘陵山地区，土地细碎化、分散化现象突出，难以形成规模经营。其次，经济发展水平的差异对于小型农田水利设施的治理状况有所影响，本文所调查地区多为湖南省经济发展较慢的偏远地区，水库、水渠等小型农田水利设施相对较少，灌溉条件相对落后，部分耕地得不到有效灌溉，依旧靠天吃饭。

2.2 水利设施存量产权不明晰，小型农田水利管护滞后

被调查地区现存小型农田水利设施产权主要由农户和村集体所有，其中，农户拥有小型农田水利设施产权仅占40.4%，且有17.6%的农户认为当地小型农田水利设施产权并不清晰，选择勉强同意的农户有36%，农户对于小型农田水利设施产权是否清晰并不完全认可。

小型农田水利设施的产权界定是决定其治理状况的基础，小型农田水利设施因为产权不清而衍生普遍的“搭便车”现象，导致“公地悲剧”一再上演[1]。小型农田水利设施产权的界定因地方政策而异，根据笔者实地调查的情况，娄底市石井镇泽溪村部分农户反映，该村小型农田水利设施是由农户所有，小型农田水利设施的管护主要由受益农户负责，当地政府给予农户资金补贴，但其他地区农户表示，该村小型农田水利设施产权由村集体所有，地方政府负责组织农户治理小型农田水利设施。由于小型农田水利设施产权界定不清晰，出现了小型农田水利设施治理滞后的情况，农作物没有得到有效灌溉，影响农户的务农收入。

2.3 农户缺乏治理意识，参与积极性不高

调查结果显示，43.9%的农户对于小型农田水利设施的范围不太了解，而了解程度一般的也仅占到28.5%。农户对于小型农田水利设施建设与管护参与度不高，无参与、很少参与的比例分别为12.7%、22.8%，而有时会参与的农户所占比例最大，为35.5%。农户对于小型农田水利设施了解程度不高、参与度不高，对于主动监督他人的积极性不高。

小型农田水利设施作为准公共产品，具有极强的外部性，其正外部性和一定程度的非排他性导致管护的合作成本过高，管护中的“搭便车”和机会主义行为普遍，挫伤了农民参与管护的积极性。过去若干年，我国农业取得了极大的成就，但随着工业化城市化进程加快，空心化、老龄化、妇幼化现象严重，小型农田水利设施建设和管护缺乏劳动力基础。此外，农户增收渠道拓宽，务农收入在家庭总收入中所占的比例降低，大多数农民对投资回报率低的小型农田水利设施的建设与管护缺乏兴趣[2]。

2.4 治理资金投入不足，水利设施供给乏力

近5年来，当地修建的农业基础设施以小型农田水利设施、农村交通道路为主。现阶段小型农田水利设施主要资金来源是地方政府和农户，其中，反映地方政府为主要资金来源的农户占比为51.3%，这反映了我省目前采取的主要是地方政府引导、农户参与出资的资金投入方式。而对于“当地在农业基础设施治理中急需解决的问题”，有61.4%的农户选择了“资金不足，融资困难”，选择“有效的监管和维护”以及“技术人才和技术设备”的分别为14%和14.5%。

投入资金不足一直是小型农田水利设施治理的关键性问题，资金缺乏限制了小型农田水利设施的治理力度。目前我省小型农田水利设施治理仍以资金不足、融资困难为最急需解决的问题。本文所调查地区多为湖南省经济不发达的县市，地方政府财力有限，农户资金投入不足，小型农田水利设施治理资金匮乏，从而供给不足、管护滞后。

3 政策建议

3.1 加快农地制度改革，结合资源禀赋进行创新

湖南省作为中部地区农业大省，具备独特的地理区位和资源禀赋结构。耕地是农业的基础，加大对土地的整治力度，对小块地进行合并整理，通过土地整理促进农业产业结构优化发展[3]。加快土地流转，实现土地适度规模经营，采取划片承包等创新方式，提高农田水利设施的利用率，降低其维护成本和合作交易成本。同时政府要扶持农民合作组织的成立和顺利运作，规范“一事一议”筹资筹劳体制，实行以有偿用工为主、义务出工为辅的用工制度。村辖农田水利设施应由本村农户投入劳力，依据农户经营田亩数量、人口数以及实际用工情况，安排义务出工。

3.2 明晰产权主体，确立清晰的权责关系

小型农田水利设施投资规模较小、投资周期较短、受益面较窄、利用率高、管护需求较大，针对小型农田水利设施存量，适合采用“谁投资、谁受益”的原则。完善产权制度设计，通过改革产权明晰产权主体，进一步确立各方权责关系。一方面，政府应加大监管力度，确保水资源合理使用，优先满足农户灌溉用水需求。另一方面，要加大管护宣传力度，通过多种途径、多种方式的宣传使村民意识到自己既是小型农田水利设施治理的受益者，也是设施的管护者，进而引导村民主动参与到小型农田水利设施的管护当中。

3.3 提高农户积极性，充分发挥民众的作用

在小型农田水利设施治理过程中，既要充分发挥政府的主导作用，又要提高农户的参与度。加强对农户的科技教育与培训，增强农户对小型农田水利设施建设和管护重要性的认知，增强农户对于小型农田水利设施治理方法的了解和认识。拓宽有关小型农田水利设施建设和管护相关信息的宣传渠道，方便农户随时了解小型农田水利设施建设的动态信息，使得“一事一议”政策得以高效运行。

3.4 拓宽投资渠道，加大财政支持力度

湖南省的小型农田水利资金投入在绝对投入额度上有所增加，但其相对投入比例增幅不明显。其一，要拓宽投资渠道，构建多元投资体系。宜采取地方政府主导、中央政府分担的方式进行财政支持，形成“政府引导、农户主体、社会参与、部门联动”的新农村建设资金运作模式。其二，优先考虑小型农田水利设施投入边际产出高的地区，应该参考各地区小型农田水利设施配置效率较高省份的经验进行调整。有针对性地结合地区差异和资源禀赋结构进行资金投入，做到有的放矢、资金投入持续稳定，为湖南省的农业生产保驾护航。