基层政府精准治理的路径与重点

吴永辉

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

一、精准治理：基层政府的现实需求

国家治理现代化的目标一经提出，学术界便进行了积极的回应，从多个角度对其内涵、方向、路径等进行解读，协同治理、多元治理、网络治理等相关理论被反复提及，一系列研究成果得以产出。其后，各级政府部门也纷纷开展治理的实践，在多元主体的共同参与下，过往许多难以解决的复杂性公共问题得到了有效的处理，公共物品和公共服务的供给效率明显提高。可以说，以治理理论作为解决公共问题的工具，已经成为了各级政府的共识，但当前的治理模式囿于低绩效的粗放治理，存在治理主体能力较低、治理对象界定不清、治理工具供给不足、治理方式缺乏认同等问题[1]。这些问题的存在，严重制约了治理绩效的进一步提高，影响了治理现代化的实现。

与此同时，在治理现代化的目标导向下，不同层级的政府尽管秉持着共性的价值准则——“以人民为中心”，但在实践中却表现出差异化的行为取向，这一现象在政策过程中体现较为明显。有学者指出，中央政府的政策制定由于牵涉到多领域的利益关系，为了使政策顺利出台，在折中协调的过程中便不得不采用带有一定模糊性的表述，常表现为“指导性和宏观性”的话语[2]。相比于中央政府政策制定的模糊性，基层政府作为法定行政层级的最后一环，在政策执行过程中必须用明确的应对方案来解决具体的公共问题，因而对政策模糊性的容忍程度较低。实际上，形成一个高效明晰的治理模式，是当前基层政府在治理现代化进程中的现实需求。从这个角度上来看，“粗放式治理”由于缺陷较为明显，难以完全实现基层政府的工作目标，与之相对应的精准治理成为了提高治理绩效的替代性选择。

既有文献以过程推进的方式，为我们呈现了理解精准治理内涵的清晰图景：精准获取治理个体的信息——对“信息池”进行科学的分析和筛选——从历史经验中汲取知识——选择合理有效的治理工具加以匹配[3]。一方面，由于最理想的治理效果是每个居民的需求都能够在一定程度上得到满足，而精准治理建立在海量信息基础上的服务供给能够最大程度匹配居民需求，因此在不断趋近这一目标的过程中，基层政府能否妥善推进精准治理就成为了至关重要的一环。另一方面，尽管精准治理因其更具吸引力的绩效预期而受到基层政府的青睐，但实现理想目标的具体路径尚需理清。

二、基层政府治理的特征及其暴露的问题

首先，从治理主体来看。基层政府作为基层多元治理主体的主导力量，能力不足的情况较为突出，主要表现在直接参与治理的工作人员能力和素质不高，在复杂公共事务的处理上有些力不从心。由于基层政府的资源相对有限，特别是财政资源和编制资源的不足，难以完全仿照上级地方政府设置业务繁复的工作部门、配备专业化的工作队伍[4]。在编制一定的前提下，基层政府为了完成工作任务，不得不雇佣大量编外人员[5]，由此降低了政府工作人员的科层化程度。在执行部门指派的任务时，由于治理经验的缺乏，编外人员易与公众产生摩擦，导致公众对基层政府的不满。

其次，从治理机制来看，基层政府未能妥善地发挥组织协调的作用，垄断治理权限的情况仍旧十分普遍，导致各主体间的协同作用没有得到充分发挥。

当前基层的工作事务较为复杂，且相互联结的程度较高。“精准扶贫”“乡村振兴”等国家战略下沉到基层，给基层政府带来了较大的工作压力。在这种局面下，基层政府不可能具备妥善完成这些工作所需要的全部知识与能力，理应寻求辖区内的企业、社会组织、居民自治组织、公众等多主体参与治理，以降低公共事务的治理成本，提高公共事务的治理效率。在协同社会治理看来，各主体的协调配合，能够实现彼此间功能的耦合，强化作为一个整体的系统的功能[6]。但是从基层政府工作的具体情况来看，多元主体有效参与基层治理的渠道还未能得以开辟，彼此间协同的力量也未能得以有效发挥。

再次，从治理任务来看，基层政府的治理任务聚焦于微观领域的执行性工作。由于处在最低的行政层级，制度设计、政策出台等政府治理的宏观任务不在基层政府的职责范围内，如何将各项宏观政策在微观领域落实到位，才是基层政府关注的核心所在。“任务导向”下的基层政府工作包括维护基层稳定、组织生产建设、丰富文化生活、发展乡镇经济等内容。此外，对于辖区内突发的公共问题，基层政府也要在第一时间快速响应。

最后，从治理目标来看，基层政府的工作目标易于陷入互相矛盾的境地。压力型体制下基层政府的工作重心是完成自上而下层层传导甚至“加码”的各项指标[7]。与此同时，作为辖区内公共产品和公共服务的应然提供者，能否采取有效措施满足辖区内居民的需求，是衡量基层政府工作效能的主要依据。在某些情境下，上级下派的任务与居民的需求处在两个相反的向度，令基层政府一度十分头痛的经济发展与环境保护之间的“两难抉择”便是对这一问题的现实反映。在考核压力及晋升激励的双重作用下，一旦上级下派的任务与辖区居民的需求产生了冲突，前者在基层政府官员效用函数中的排序显然将会胜过后者，基层政府很大程度上会以“选择性治理”的方式优先解决上级政府要求处理的问题。

通过分析基层政府的治理特征，基层政府治理的四个突出问题得以显露：一是能力建设缺位引起的工作效率低下；二是工作方式不当诱发的社会矛盾频发；三是机制尚未建立导致的协同效应欠佳；四是价值导向模糊造成的治理目标偏差。基于此，精准治理呼唤以公共利益为价值本位的理念回归。在此基础上，为了提高基层政府的工作效率、稳定基层社会秩序、满足居民不断增长的公共服务需求，专业化的培训、参与规则的建立、技术手段的下沉与工作方式的创新构筑了基层政府推进精准治理的现实路径。

三、基层政府精准治理的路径探寻

（一）提升治理主体能力：强化基层工作人员业务培训

如前所述，基层政府参与治理的工作人员包括两类，一类是在编的公务员群体，另一类是编外的合同制聘用人员，由于缺乏足够的资源供应，编外人员很难在短时间内实现身份的科层化与正式化，因此两类群体参与治理的情况将会长期存在。实际上，虽然编外人员在参与治理时经常因身份问题遭到公众的质疑与反抗，但身份的正式与否与治理能力的高低间并非存在着完全的正向关系。从这个角度来看，基层工作人员的治理能力需要进行常态化的建设，特别是诸如行政执法等对专业性要求较高的基层工作，必须吸纳专家资源，以专业化培训来填补“能力缺口”[8]。

其中：Δe13为微分算子，由微分旋转矩阵减去单位阵得来；δθ13x、δθ13y、δθ13z分别表示定位器1的z方向主动移动副与理想x，y，z轴的角度误差。δP表示托架中心点相对于基坐标系的位置误差，δP=(δxp,δyp,δzp)T；δl13表示定位器1的z方向位置度误差，δl21、δl23、δl33、δl43定义类似；表示定位器i对应的球铰中心相对于托架坐标系原点的位置误差，表示托架坐标系相对于基坐标系旋转矩阵的微分,

此外，为了解决因人力不足导致治理效果低下的问题，基层工作人员的能力建设除了专业化的硬性要求外，还要在明确工作职责、培育沟通协作能力以及强化责任意识等方面加以重视。与此同时，针对不同岗位的工作特点及能力要求，基层政府也要采取差异化的培训策略。

（二）建立协同治理机制：完善多元主体的参与规则

对于政府而言，推动多元主体参与治理的关键是制定一个合理有序的参与规则，如同政府需要通过制定市场规则来规范竞争一般，如果缺乏普遍认同的参与规则，其他治理主体将很容易陷入无法参与或是无序参与的境况，以致影响治理效果。以公众参与为例，由于基层政府直接面向公众，其施政行为对公众有最为直接的影响，因此也受到公众最多的关切，无论从增强合法性还是提高治理绩效的角度考虑，基层政府都应当成为公众参与治理的实践舞台[9]。目前，基层公众在政府评议、听证、环评等领域进行了广泛的参与，对基层政府的行政行为产生了可见的影响。与之相类似，社会组织、企业、居民自治组织等主体也在一定程度上参与到了基层政府治理的过程，而以基层党建驱动基层社会发展的实践，也在近年来成为提升治理绩效的主要举措。

（三）提高任务处理效率：技术手段的下沉与工作方式的创新

近些年来，随着科学技术的迅猛发展，技术治理成为了中国治理语境中引导政策推行与改革实践的主要逻辑[10]。将新兴的技术手段运用于国家治理过程，无论是作为典型宣传还是提升行政效率，都成为了各级政府乐于接受的选择。特别是大数据、云计算、人工智能等互联网信息技术的普及和应用，更为技术治理的开展提供了必要的前提和基础。

从当前的现实情况来看，大数据等技术在网络舆情决策、交通运营管控、自然灾害预测等方面发挥了重要作用，为治理绩效的提高提供了强有力的技术支持。然而，技术治理的热潮虽然对政府治理方式产生了深刻的影响，但信息技术的使用还远未普及，于广大的基层政府工作人员而言，对以大数据为代表的新技术的了解和应用程度仍然处于一个较低的水平。

另一方面，虽然信息技术嵌入社会治理领域已然成为技术治理的主要特征，但技术治理的内涵并不尽于此，政府管理方式的“技术化”也是其表现形式之一[11]。摈弃传统的行政指令性业务处理方式，采用现代化管理技术与手段，实现治理流程规范化和标准化，业已成为政府部门提升治理绩效的重要方式。

作为技术治理的典型，新技术的扩散以及现代化管理手段的应用，应当在基层政府实现精准治理的过程中发挥重要的作用。实际上，虽然技术治理还远未覆盖基层政府治理的各个领域，但其作为一种治理理念已经逐渐被接受和认可，技术的下沉以及工作方式的创新，也已经投入到了实践中。以基层政府的精准扶贫为例，扶贫信息库的建设、扶贫资源的调度、扶贫成效的实时公开等工作都通过信息技术得以实现[12]，基层政府可以共享这些资源以优化精准扶贫工作。建档立卡、指标管理等管理方式的普及[13]，也将扶贫过程展现的更为清晰和透明。

（四）治理目标的重新定向：公共利益至上的理念回归

在晋升锦标赛的强激励下，为了在激烈的竞争中获取有限的升迁机会，地方政府官员往往会对上级行政首长提出的可度量的发展指标不断加码[14]。对于基层政府官员而言，同一级别为数众多的竞争者，围绕着稀缺的晋升机会所展开的竞争，其激烈程度更甚。在这一背景下，基层公众的公共服务需求由于难以被有效度量，因而很少被纳入考核指标体系中，在一定程度上处于被忽视的地位，由此带来了长期性的恶劣影响。

由于政府官员已经在一定程度上对“政绩出官”的考核升迁模式形成了路径依赖，因此要改变这样的制度基础殊为不易。实际上，基层政府治理目标间的矛盾本质上是官员个人利益与公共利益之间的矛盾，这一矛盾因制度设计的不健全造成，但并非是不可调和的。有学者提出了“为和谐而竞争”的新的治理模式，其内涵是通过向下赋权，以公众满意度作为决定官员能否升迁的主要依据，而公众满意度则主要与地方公共产品的供给及公众公共服务需求的满足程度息息相关[15]。为了实现自身发展，官员就必须把提升公众满意度作为工作的着力点，由此，官员的个人利益与公共利益实现了统一。

值得注意的是，满意度作为一个主观概念，在测量上不易操作。因此在今后的研究中还应该通过合理的指标设置，将那些能够体现满意度的指标筛选出来，作为提升考核准确性的支撑材料。

四、基层政府精准治理的研究重点

明确了基层政府治理的特征及其推进精准治理的路径，并不意味着精准治理就此可以顺利实现。为了取得理想的治理效果，还需要对关键的基础性问题展开初步的探讨，而这些问题也应成为今后基层政府精准治理领域的研究重点。

（一）精准治理是一个动态的概念

精准治理作为对政府治理能力提出的更高要求，应当给各级政府带来一定的压力。但需要明确的是，精准治理的绩效衡量一定是在充分考虑地区差异的基础上做出的，如果不考虑地区间在治理条件上的差异，东中西部长期存在的发展不均衡将会导致精准治理的绩效衡量出现偏差。从我国的现实情况来看，发展水平较低的中西部地区基层政府，由于客观条件所限，取得同样的治理效果往往需要比东部地区基层政府付出更多资源。在政策扩散方面，东部发达地区行之有效的治理举措，如果全盘移植到中西部地区，可能会出现“水土不服”的情况。从这个角度上来看，精准治理不存在固定的模式和统一的标准，也不是一个一成不变的静态概念，应该以动态视角来审视精准治理在实践中的进展，以差异化考核方式来衡量精准治理在地区间的绩效，提高作为动态概念的精准治理的灵活性，确保其能够随着治理情境（特别是基层政府治理情境）的变化而变化。

（二）完善顶层设计破除体制性障碍

理解基层政府的行为逻辑，需要在充分考虑预设条件的基础上进行，换言之，基层政府必须在既有的政策和制度框架内完成治理任务。基层政府的精准治理作为制度体系下的治理变迁，其实现路径在很大程度上取决于当前制度运行的情况。因此，为了确保基层政府精准治理的路径畅通，需要通过完善顶层设计破除体制性障碍。

当前，制约基层政府实现精准治理的体制性障碍依然存在，尤其是基层政府财权与事权划分的不尽合理——基层政府承担了基层公共服务供给的职责，却未能获取相应的财政支持，导致基层政府的负担较为沉重[16]。

在广大中西部地区，基层政府的财政收入在很大程度上依赖于中央或上级政府的转移支付，在复杂的转移支付体系中，名目繁多的项目成为了承载财政资金的主体。在精准治理的现实需求下，为了提高治理绩效，基层政府一方面要全力满足公众的公共服务需求，另一方面又要“跑项目”“要项目”，巨大的工作负担和由此导致的精力分散使基层政府的工作步履维艰，远没有具备实现精准治理的各项条件。

精准治理作为提升治理绩效的系统工程的一部分，在推进过程中理应确保各项改革实现整体性、系统性和协调性的统一。具体而言，中央政府通过自上而下的权威传递，以顶层设计来实现改革举措的配套及推进，特别是应该对如何进行合理的财权划分加以深入研究，以解决基层财政暴露出的问题。

（三）“治理域”的合理界定

在治理视域内，似乎所有公共事务都可以通过多元主体共同参与的方式来加以解决。诚然，多元主体的通力协作是治理的显著特征，然而，治理的意涵绝不仅限于此，过分强调多元主体的存在实际上是对治理的片面理解，反而容易泛化治理的应用。从这个角度上来说，对“治理域”进行合理界定就成为了一个较为重要的问题。

所谓“治理域”，应该从递进的两方面加以理解，一是就治理面向的公共事务性质而言，是否任何公共事务的解决都需要多元主体的参与？二是如果特定公共事务的确需要多元主体的参与才能取得更好的治理绩效，那么就参与治理的主体而言，其是否具备了相应能力及素质要求？

从第一个方面来说，无论是实践探索还是理论研究，大量证据表明政府只有与其他社会组织或资源进行充分的合作，才能在复杂环境中实现治理的目标[17]。然而对于基层政府而言，在推动多元主体参与基层公共事务的治理时，协商所带来的成本往往使其不愿进行这样的尝试。换言之，多元主体的参与在实现民主价值的同时，也带来了利益诉求的冲突，长时间的协调过程可能会在一定程度上带来效率损失，这样的行为并不一定符合成本效益原则。

从第二个方面来说，在基层政府建构精准治理多元参与体系的过程中，其他主体的能力和素质建设事实上并未达到参与治理的要求：基层民众民主参与的意识和能力不足，对公共事务的解决过分依赖于政府；乡镇企业更为关注自身的生产运营问题，缺乏参与基层建设的专业性与积极性；社会组织多集中于城市地区，对基层事务缺乏了解……这些现状表明即便基层政府有意推动多元主体参与治理，但各主体的能力在客观上也无法突破自己的“治理域”，难以参与到治理过程中。

因此，“治理域”的存在意味着所有的治理主体都有着自己特定的治理限度，这个限度由成本效益和能力所界定。不同主体的“治理域”存在着交叉关系，但在特定公共事务的治理过程中，一定存在一个主导的行为主体。近些年政府部门强调制定责任清单，实际上就是对自身的“治理域”进行明晰，避免对其他主体“治理域”的过度侵犯。

从成本效益的角度考虑，多元主体参与带来的社会秩序稳定、民众对政府满意度的提高、政府公信力提升等隐形价值是数字难以衡量的。此外，孵化基层社会组织、壮大乡镇企业实力、提高基层民众参与意识等举措也是从能力建设的角度扩大这些主体的“治理域”，在实质而非形式上深化多元主体参与的作用。但只有对不同主体的“治理域”进行合理的界定，才能够在恰当的领域最大化它们的作用，这也是“精准”二字的应有之意。

（四）防止技术治理制造的复杂性

在基层政府精准治理的实践中，技术手段的应用发挥了巨大的作用，特别是在精准扶贫中应用互联网技术建立的扶贫数据库和帮扶记录薄[18]，通过对贫困户信息的化简并筛选出关键信息，显著提升了精准扶贫的绩效。然而，技术治理在推动信息简化和明晰的同时，却也经由办事程序的繁琐、组织机构的增设等行为不断走向自己的反面——增加复杂性[19]。如为了应对上级考核和记录工作内容，政府部门近些年来兴起“痕迹管理”之风，强调开展工作要有文字、表格、图片等材料作为证明。以“痕迹管理”为代表的政府管理方式的技术化，其本意是通过明晰考核内容，将公务人员从模糊的考核体系中解放出来，从而能够把更多的精力投入到更为重要的工作中。这一方式在实施之初的确对规范政府行为、展现工作绩效起到了一定的积极作用。但随着“痕迹管理”的扩大化，这种管理方式逐步沦为一种“痕迹主义”，成为形式主义的突出表现，严重影响了工作实绩的取得和治理绩效的提升。

技术管理作为一种管理理念或管理方式，终归只能是工具性的依托，在政府治理现代化的进程中，工具的应用作为提升治理绩效的有效手段自不可少。然而，一旦技术手段背离了其工具本质，转而变为一种目的，那就应该予以及时纠偏，防止技术治理制造的复杂性使其走向绩效提高的反面。

五、结语

总的来说，精准治理作为一种新的治理理念与治理实践，其内含的高绩效预期是基层政府实现治理现代化的目的与归宿。在进行社会治理的过程中，基层政府不能期冀治理问题的主动消解，而是要积极进行治理的“供给侧改革”，通过专业培训、规则制定、技术应用和理念回归解决突出的治理难题。在此基础上，政界和学界需要更深入的理解精准治理的动态性、完善顶层设计、合理界定“治理域”以及防止技术治理制造的复杂性，以求切实提高治理绩效。●