政府购买社区养老服务的多元主体治理困境——基于X市B社区的观察

陈晓岚

(广东开放大学 法律与行政学院，广东 广州 510091)

一、问题提出

据国家统计局数据，2019年末我国60周岁及以上人口达到25388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%。相较于2018年底，老年人口增加约439万。预计到 2053 年我国老年人口数将达到峰值4.87亿，占总人口的 34.9%。未富先老的快速老龄化压力为养老服务的生产、提供和管理带来巨大的挑战，供需不平衡的状态急需改变直接提供服务的方式。2014年印发的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，提出到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度。购买养老服务这一政策工具，作为提高服务递送的质量和效率的主要抓手，“中国的社会服务传递正在逐步转向协同共治的跨部门合作”[1]，强调多元参与主体间的合作和信任机制，“国家的正式界限之外，保留一片组织化的私人行动空间”。[2]

社区养老与家庭、机构养老不同，是以家庭供养为核心，社区服务为关键，居住在家为表现形式的独特养老方式。其服务供给由政府购买来实现，即通过公开招标、邀标等形式由社会组织或企事业单位具体履行服务供给，政府通过财政资金进行支付。这是一个实践性概念，在此基础上催生理论研究和问题解释，在对政府购买社区养老等社会服务的治理困境研究中，集中于三个维度：一是参与主体维度。凯特尔从三类“供给方缺陷”和三类“需求方缺陷”的相互结合中解释了公共部门与私人市场合同外包运作的细节和难题[3]；“社会组织独立性和能力建设不足、资源获取与单向依赖、文化情境的去边界化”[4]导致政府购买服务体系无法良性运作；政府作为主导者，研究者关注到“养老服务和医疗服务由民政部门和卫生部门分管的局面”造成了服务递送过程中的资源无法得到有效利用。二是政策机制维度。从政府购买的全程进行问题分析，如“政策前期论证不足、资源整合不足、服务环节不畅”[5]。有学者认为现有的第三方评估机制存在结构性、合法性、有效性和道义性风险，影响政府购买社会服务的评估效能[6]。三是主体关系维度。有学者认为政府与社会组织间的“非协同关系”[7]导致政府购买目标的偏离；有从“嵌入—疏离”的动态政社关系在合法性和资源约束层面进行解释[8]；也有拓展了委托代理理论框架，从“双重委托代理”[9]框架分析政府购买社会服务的风险问题；还有从责任关系入手，搭建“老年人—政府—社会组织”三级委托代理链条进行阐释。[10]

现有文献提供了多样化视角和理论分析框架，助力政策设计和实施过程的完善和发展。但是养老服务有其特殊性，比如，服务需求差异化、服务层次多元化、评估难以标准化等。另外，我国实施政府购买与西方国家的政策背景有明显差异，比如，政府主导性更强、社会组织发育相对滞后等，在这两个前提下，解释社区养老服务的政府购买实施过程出现的问题及其原因，除了考虑到多元参与主体自身的缺陷、各方间的关系外，还需要将这两个维度进行动态分析。因而，本文采用个案研究，通过实地观察、深度访谈、焦点小组等方法，以多元参与主体为切入点，以解决其治理困境是什么，其原因与主体定位和相互关系有何联系的问题。

二、政府购买社区养老服务的多元主体定位及功能

个案B社区位于X市中心城区，该区目前进入中度老龄化社会，是X市老龄化程度最高的区，空巢化问题严峻，独居老人人数较多，孤寡老人人数全市最多，占总数的22%。B社区是该区的缩影，60周岁以上人口占常住人口的18.2%，人口流动性相对不大，独居老人的子女离家，甚至与老人两地相隔，无法提供日常照料和互动，需要政府及社区给予更多的关注和支持。目前B社区设立有社区居家养老服务机构，“长者饭堂”较为完善，拥有日间照料场所、老年活动室、小型图书馆等，居家老人家庭医生签约服务覆盖率超过60%，建立医养服务合作关系为社区居家老年人提供持续、就近、便捷的医疗评估、诊疗护理和健康咨询服务。通过政府购买，委托社区居家养老服务机构承担社区养老服务，服务对象是居住在社区内60周岁以上老年人，根据老年人的不同情况，分别提供无偿、低偿、有偿服务和志愿服务。B社区政府购买社区养老服务运作中的参与主体主要有四个，分别为两级政府部门及其派出机构、社区居委、服务机构、服务对象及其家属，在评估环节中还涉及第三方评估机构，因购买评估服务不在研究问题范围内，因此第三方评估机构不列入分析。

(一)政府部门：作为决策、监管、统筹者

政府承担购买方、管理方的角色，各级政府特别是民政部门承担购买服务[11]，在运作中作为主导者，承担决策指导、监控监管、统筹协调的职能。具体来说，X市B社区的购买社区养老服务运作，参与的政府部门涵盖两级政府部门及其派出机构，主要包括X市和所在区的民政局、财政局、人社局和街道办。

在市级层面，X市近三年来加强政府购买养老服务的效果监控、过程控制，一方面规范购买服务的实施过程和提升服务质量，一方面鼓励支持社会力量参与养老服务。在监管方面，对服务递送者通过规范登记管理进行分类扶持。2018年出台《关于进一步规范X市养老服务企业登记管理的通知》，推进养老服务企业登记规范化和便利化，全面放开养老服务市场，鼓励社会力量参与养老服务业，明确养老服务企业依法享受税费优惠、产业扶持等政策。在支持鼓励方面，扩大服务机构在政府购买中的参与面，鼓励服务机构参与到社区养老服务中来。2019年印发《X市支持社会力量参与社区居家养老服务试行办法》，在创办、运营、医养结合、人才支持和评级补贴等方面予以社区居家养老服务社会组织或机构、企业支持，旨在培育和整合服务资源和专业力量。

在部门的职责上，解决“九龙治水”的多部门协作难题，明确由市民政局负责政府购买社区养老服务的政策制定、业务指导、统筹协调、监督管理，组织实施各项补贴的审核、发放及信息化建设等工作，各区民政局负责本区社区居家养老服务机构的业务指导和监督管理。市和区民政局均下设居家养老服务指导中心，垂直管理，负责监督管理、组织实施、审核居家养老服务、政策对外的宣传等有关工作，每年养老服务机构的服务评估也是由居家养老服务指导中心采取政府购买服务的方式，委托第三方评估机构进行组织实施。市、区财政部门负责将购买社区居家养老服务的预算及各项补贴纳入本级财政预算安排，并对资金的使用进行监管。虽然购买养老服务使用的是市和区两级财政资金，但是街道办是在实际运作和实施过程中的具体管理者，进行事务性工作的管理，管辖B社区的街道办还是实际的购买方，承担项目发包和日常监控的职责。

(二)社区居委：作为资源链接者和政府代理人

在中标的服务机构进驻社区以后，具体的服务项目即在社区中开展，政府购买的多项服务最终落地直接与社区居委产生关系。B社区居委作为实施的载体，承担着协助服务机构进行资源链接和整合的功能：链接社区中的医院和学校，为服务机构提供场地、提供志愿服务的医务人员和教师；链接社区中的企业和工厂，为养老服务和志愿服务的开展提供物资等资源；对接区相关政府部门和街道办，协调财政、人力、组织等资源的整合。另外，社区居委是街道的分区，是群众组织，在政府购买养老服务运作中也作为代理人存在，是街道在社区中的延伸，有学者认为“居委会基本成为政府的代理人”[12]，B社区也存在这种普遍的现象，在完成行政事务性工作的同时，支持协助社工组织开展养老服务，在运作过程中作为代理人与服务机构进行双向联系。

(三)服务机构：作为服务递送者和沟通者

社会组织和企业通过政府直接委托或招投标，为社区老年人提供康复护理、生活照料、助餐配餐、医疗保健、日间托管、临时托养、文化娱乐、精神慰藉、临终关怀等服务，统称为社区养老服务机构。当前X市主要有社工机构、养老服务企业来承担政府购买项目，养老服务企业分为养老机构企业、社区居家养老服务企业和综合养老服务企业三类，实行分类登记管理。活跃于X市B社区养老服务领域的社工组织主要有两类，高校组建的社工机构和有政府牵头背景的社工机构。

养老服务面对的是老年人群体，社区居家养老服务更多地面对“五类”老人，服务的专业性强，对服务机构的资质和经验要求较高。B社区养老服务的机构是一家有十几年运营经验的社工组织，前身是由政府部门牵头组建的服务中心，老年社工是该组织的品牌项目，与B社区已合作三年，承担以下功能：一是为社区老年人开展文化娱乐、健身康复、学习交流等提供活动场所；二是通过自身力量或组织志愿队伍上门为高龄、失能、半失能老人提供生活照料、家政服务、紧急救助、康复护理等服务；三是为社区老年人提供日间照料、全天托养、配餐送餐等服务。

B社区养老服务机构在提供服务的同时，需要与主管部门、街道办事处及居委进行沟通协调，还需要将服务过程的文件进行填写、整理、备份、归档，以规范专业服务程序，并用以总结和评估检查等环节。由于其服务对象是弱势群体，需要对接和整合资源来满足其诉求，资源的来源和需求满足的渠道来自政府部门，服务机构作为桥梁，一面连接服务对象收集需求，一面通过沟通整合调动资源来满足服务对象的需求。

(四)服务对象：作为参与者和表达者

服务对象是符合享受养老服务条件的老年人及其家属，在政府购买服务运作过程中，服务对象不是服务的被动接受者，而是作为积极的表达者参与运作的全过程，街道和社区负责服务对象审核、上报及动态管理。B社区的服务对象进行参与和表达的环节主要有四个：

一是前置需求评估环节。社区根据民政备案的服务对象，采取自愿申请和入户摸底登记相结合的方法，服务对象及其家属可以进行需求和意愿表达，作为购买项目内容和初步预算的其中一项依据；二是服务机构进驻环节。与老年人及其家属进行接触并熟悉情况，这个过程中老年人可以表达自己的偏好、习惯与困难，服务机构进行收集后制定具体服务方案，或是对接政府部门进行处理和解决；三是项目评估环节。老年人参与满意度调查，该数值作为服务机构的评估指标之一；四是服务实施环节。社区设置有接受意见反馈区域，服务对象可以到居委进行投诉建议，在上门的服务人员调查表中进行打分。除此以外，老年人和家属还有非正式的参与渠道，比如向熟悉的社工倾诉，在服务过程中与服务机构社工交流等。

三、政府购买社区养老服务的多元主体治理困境及其原因

多元主体的角色和职能履行需要在主体间的关系协调框架中进行，公私合作伙伴关系的形成既要有规制各主体行为的制度基础，也要有促进协作关系形成的要素，权力共享、信息沟通、责任分担、合作意愿以及绩效评估等几个方面[13]。政府购买社区养老服务在文件中的定义明确了多方主体的位置，即“以居家为基础、社区为依托、政府为主导、社会力量为支撑，充分利用各类社区资源”，换句话说，服务运作的效果如何取决于多元主体能否发挥最优效用，而这最终取决于主体间的关系是否协调。在B社区的实践中，四个参与主体均出现了治理困境，体现在主体间的互动关系上。

(一)政府部门的政策工具困境

1.税费工具困境

当前的研究普遍认为服务机构的独立性不足和服务能力不足是制约政府购买绩效和政策目标达成的最主要因素之一。为了支持服务机构，B社区所在的市区政府使用税费和补贴的政策工具。比如，社区居家养老服务机构符合现行政策规定条件的,可按有关规定享受小微企业等财税优惠政策。对公益性社区居家养老服务机构建设免征行政事业性收费；对经营性社区居家养老服务机构建设减半征收行政事业性收费。机构还可以申请创办补贴、运营补贴、星级评定补贴、医养结合补贴等。政策规定AAA级机构一次性补贴5万元，AAAA级机构一次性补贴10万元，AAAAA级机构一次性补贴20万元。但在实际运作过程中，这一政策工具并不能使B社区的服务承接机构轻松上阵。服务项目的标的中，税费占据拨款的将近1/3，机构实际可支配经费只有2/3，而能享受到的税收优惠并不多。免税不包括政府购买服务取得的收入，因承接政府购买的财政拨款不在免税范围内，该机构需要缴纳企业所得税，还有流转税种，包括营业税和教育附加税等，这部分超过了5%，再加上企业所得税的25%左右，税费就占据了将近1/3。原因主要是：一是免税的税种对于服务机构来说过少，流转税对机构来说是不小的负担；二是企业所得税没有免除非营利组织在承担政府购买中获得的财政拨款。

2.服务工具困境

在B社区使用的服务政策工具主要是对服务机构的专职社工和志愿者进行培训，主要通过服务专项经费投入来完成。承接B社区养老服务的机构，开展的培训内容包括养老服务技能培训、护理技能培训、政策解读和宣传、社工督导、服务宣传、需求调研培训。目标是对服务机构进行培育，提升其服务质量和机构服务能力。这一培训情况也列入评估中的“机构能力建设”指标，为了使培训培育落实，在购买合约中也规定了对社工、服务人员和志愿者的培训分别达到的学时和活动次数。

而对B社区的服务机构来说，每天的大部分时间和精力都用在服务实施和事务性工作上，培训活动的时间和内容被压缩，无法有效完成培训工具的政策目标，关键在于培训的提供和量化指标的设置，与服务机构的实际运作安排脱钩，时间安排和量化管理存在矛盾，内容和形式僵化，无法落实。

3.评估工具困境

社区养老服务的满意度要素，有学者认为可以归结为“服务质量、服务效率、服务公平，以及服务的行政成本”[14]。为了提升服务对象的满意度，监控项目实施的效果，B社区所在的市区级民政、财政部门多次调整项目评估的实施，从评估的主体、形式到指标体系，近几年来几番变更。主体从政府部门到购买第三方评估机构，形式从单一的效果评估到多元的全过程现场评估，指标体系更是细化到十大类别共一百多项。

较之五年前，评估的形式和指标体系的科学性、公平性和操作性有了巨大的进步，但是从实践来看，多元主体对评估均有不满意。养老服务在社会服务类别中较为特殊，它面对的是老年人群体，服务效果有延时性，并不能短时间内见效，该如何把主观体验性的服务进行量化是正在探索的问题，因而评估的标准总是在各方主体的互动和意见中不断改变。评估工具的这一困境带来双重影响，对服务机构来说，对标的标准不一，服务方案的设计和实施存在不稳定性，影响服务的提供和新一轮招投标的参与；对政府部门来说，通过评估来监控项目绩效和进行下一轮政府购买决策的目标也受到冲击。

(二)社区居委的资源整合困境

社区资源整合是社区养老服务顺利开展的重要基础，对当地社区资源的了解与掌握十分必要。目前，B社区内建设有老年人活动中心、社区卫生服务站、老年人心理咨询中心、日托服务站等配套设施，也在服务项目推进的过程中整合了辖区范围内的既有养老服务资源，但是尚未能充分调动和有效地利用资源。

一方面是来自街道办的压力。在购买程序完成过后，社区居委承担着场地等硬件条件提供的责任，但是社区中的硬件资源动员和整合并不是居委能完成的，不具备相应的权力和动员手段，需要街道进行协调，但是街道没有办法照顾到辖区若干社区的需求，因而社区居委在养老服务提供中经常面临场地和设备紧缺的问题。B社区居委还需要动员志愿者资源，这项工作是艰巨的，养老志愿服务的开展需要有专业技术人员，但是志愿者服务队伍人员不足，专业技术人员更是难以有效动员和整合，因而街道要求的“志愿服务在政府购买中应该成为一种长期持续的服务”变得难以实现，志愿服务的偶然性、形式化问题较为突出。

另一方面是政府部门的支持不足。B社区居委工作人员共有13人签订劳动合同，财政拨款的行政经费仅发放人员工资就已经捉襟见肘，与此相对的是，“千根线一根针”的尴尬处境，13个人要负责党建、社保、治安、流动人口管理、计划生育等二十几项常规工作，不包括紧急布置的临时性工作。近几年社区居委工作人员流动性大与工资待遇低、工作压力大等问题密切相关，这使居委在社区养老服务工作中精力分散、整合能力不足。

(三)服务机构的专业化与信任困境

1.在与购买方的互动中产生专业化困境

政府购买“涉及项目的发包方、打包方和作为承包方的基层政府与社会组织之间的互动”[15]，有研究认为“政府与社会组织之间所建立的长期稳定的信任关系，通过释放善意、保持声誉、互惠互助和有效工作， 委托人与管家形成的是共赢的战略合作关系”[16]。但是在B社区养老社工机构与购买方的互动中，陷入专业化困境。服务机构的专业化指的是专业服务的话语权，有学者用“专业主义”来描述，意味着“具备处理相关问题的知识和技术，了解如何从技术层面和行为层面上做好工作，同时恪守同一套职业道德标准”[17]。B社区的服务机构受到专业化的冲击，其表现和原因在于：

第一，服务的质量受到服务项目周期性的负面影响。政府购买的服务项目，一般以一到两年为周期，B社区近几年来的项目均为一年，短的周期性不利于养老服务的延续。养老服务具有特殊性，需要服务者与服务对象之间建立信任和合作关系，服务的顺利开展和质量效率与人本服务关系的建立息息相关，而这并不是一蹴而就的事。机构社工认为“刚刚(对老人)比较了解，关系处得不错的时候，我们也要接受评估结束项目了”“一年的时间，没有办法在服务上做到深入”。有些社区，甚至拆分社区养老服务内容外包，项目时间只有3到5个月，社工机构专业的服务理念和项目设想无法贯彻到实际服务中，或是将原本规范的服务流程和内容进行压缩。虽然有过合作经历在下一次招投标中胜出的概率会较高，但也不是百分百的概率，服务机构的更迭，人员的频繁变更，服务的延续性不足，使得专业性大打折扣，机构的经验积累和专业化发展受限。

第二，事务性工作挤占专业性工作时间。B社区的养老服务机构在与社区居委的互动过程中，机构工作人员经常需要协助居委工作人员完成行政性工作和部分公共事务。另外，政府购买的服务项目注重过程的记录、总结等书面材料的形成和整理，机构社工每天需要大量时间进行材料完善和记录文本。特别是临近项目评估，撰写文字材料成为社工的主要工作，专业服务被搁置，这些均对专业化造成冲击。

第三，服务机构在第三方评估中被忽视。当前的项目评估，为了便于全面掌握和监控服务效果，非常强调量化的服务指标和文书资料的标准化，服务指标更多地倾向于各类完成情况，比如，老年人口覆盖率、服务参与率、社工专业活动的场次数量、上门服务的户数等，将效果与量化指标挂钩，忽视作为专业服务提供者的机构的能动作用，服务方案的科学性和专业性被置于次要位置，造成服务机构片面地追求参与人数和服务提供的数量，服务的专业化受损。

2.在与服务对象的互动中产生信任困境

良性服务关系的建立依赖服务提供者与对象的信任和合作关系，养老服务深入到服务对象的私人生活中，更需要建立双方的信任，“没有良好的信任关系，必然会影响社工服务效果”[18]。对B社区的服务机构来说，制约服务效率的最大因素在于信任困境。该机构第一次承接B社区的养老服务，进驻后对社区居民来说是陌生团体。虽然社区居委选派工作人员在服务过程中作了介绍，机构也通过几种“破冰”宣传活动走近居民，但是取得服务对象的信任和认同并不容易，集中表现在：当看到陌生面孔时，老年人本能地抗拒，拒绝服务的情况时有发生，社区养老服务的参与受到影响；当老人和家庭在得知服务免费时，对服务的动机和目的持有怀疑态度，配合度较低；当面对低偿服务时，将机构等同于街道、居委，认为收费是不合理的，或是认为“便宜无好货”，拒绝选择服务。

(四)服务对象的参与表达不足困境

1.服务需求表达滞后

购买养老服务的目标之一就是有效满足特定老年人的社区服务需求，因而政策制定的出发点和依据也必然是服务对象的需求。B社区的前置性需求评估经过摸底和调查进行，每年进行需求填报，在民政部门给出的十项购买服务内容中间进行调整。摸底和集中填报在一定程度上克服了以往“一刀切”带来的项目与需求不匹配的问题，但是也出现了需求表达滞后的问题。表现在：

第一，老年人和家属的需求表达只能在统一的时间段进行，窗口时间结束以后，需求表达就很难进入制度化的收集渠道，零散的需求反馈不会被重视。

第二，社区的需求层层上报到市一级，由市一级进行统计和统筹安排，社区的一些需求和特别情况被忽略。按照购买程序的推进，第二年购买的项目是根据前一年到半年报送的需求制定，项目的实施滞后于实际需求，B社区曾经出现过在公办养老机构中养老的居民同时获得社区照顾，重复获得养老服务，另外还经常出现消费理念和水平不匹配的状况。

第三，对服务内容开展过程和形式的需求和要求被忽略。B社区目前开展的摸底和调查只针对服务的内容，但是如何实施，以什么方式开展服务等方法和过程并没有涉及，在实际服务开展过程中有些内容的服务形式接受度不高，难以取得老年人的信任，突出表现在心理健康服务方面。服务对象对心理健康的观念有偏颇，认为这是“精神病”，有咨询需求的老年人也不敢踏足服务中心内设的心理咨询室，害怕被熟人看到，因而设立定点咨询的心理健康服务方式并不受欢迎。

2.服务评估参与不足

在政府购买社区养老服务中，老年人及其家属作为参与主体之一，是服务的直接对象和消费者，应该对服务递送和购买管理的质量和效率最有话语权，但是在B社区的服务项目评估中，老年人的参与是不足的。表现在以下两个方面：

一是服务评估规定的参与内容不够丰富。目前遵照的是2018年X市民政局印发的《X市社区居家养老服务评估指引(试行)》。指引中明确服务项目评估的十项一级指标，对应十项服务内容，指标包括场地选址、场地设施、场地安全、服务要求、服务内容、服务人员、服务开展、服务管理等内容。通过服务现场及过程观察、文档查阅、访谈、服务对象满意度调查等方式开展，其中老年人和家属能够参与的是访谈和满意度调查。根据B社区开展的项目评估，评估员与老年人和家属进行谈话，访谈包括服务的内容、特殊个案的处理、服务过程的态度和质量、需要改进的地方等等，这一项的评分作为评估员对项目开展情况的部分佐证，占比较小。占比较大的是满意度调查，专用调查表以李克特量表形式出现，当中仅包含10项内容，另外10个一级评估指标包含的100多个二级指标中，也涉及满意度调查，测评达到满意的服务对象人数与参与测评的服务对象总人数的百分比，老年人及家属在评估中的参与简化为一个满意比例，在总分中的占比较小，具体的意见反馈更是缺失，如果评估员不够重视的话，有流于形式的可能。

二是老年人及家属的评估参与动力不足。在B社区，对大部分老年人来说，不清楚政府购买运作模式，也就无从理解承担服务的社工机构与社区居委的关系，很多人甚至也无从知晓居委和街道的关系，对他们来说，“来帮我的都是政府的人”。因而，“政府的人”囊括了除自己以外的所有参与主体，当进行满意度调查和意见反馈的时候，老年人们会认为不能说不满意，不能说有意见。对家属来说，有多数的服务是针对特定老年人免费提供的，他们认为既然是免费的，那就不用有太多的要求。这两种认识都造成服务对象参与评估的动力不足，影响了评估的科学性。

四、搭建政府购买社区养老服务的整体治理框架

“社区空间范围小，相比于宏观社会更接近于‘熟人社会’， ‘共同在场’和面对面互动的机会大大增加，对行动后果的感受和预见能力也相对较高”[19]，化解多元主体在政府购买社区养老服务中的治理困境，需要在强化主体职责的基础上，搭建整体性的治理框架，使各治理力量在这种供给模式中归位，使主体间关系良性互动和运转起来。

(一)平衡政府部门的主导性和服务性

我国的政府购买公共服务实践，最大的特点是政府的主导作用强大，应该发挥这种优势，尤其在资源的供给和制度的安排方面，这是构建多元主体良性互动的关键。对服务机构，一方面分类登记，优化管理机制，科学规范以社区养老服务机构的准入门槛，有效进行政府购买服务的监管和绩效评估，构建规范严格的服务机构评价标准，对标评价，清除不合格服务机构，取消其参与政府购买的资格；另一方面是引导养老服务供给参与，培育机构发展能力，壮大规模，在法律层面确认其性质和地位，为服务提供主体的参与和能力的提升创造良好的政策环境，包括在资金和税收等方面的政策工具运用，免征社会组织所得税、增值税、营业税等，给予优惠措施，激活其服务的能力。

对基层政府部门和社区居委，合理划分权责，明确其购买社区养老服务中的角色、地位和责任，下沉治理资源到基层，多种渠道拓宽基层和社区的购买和管理资金来源，比如，创新公益创投形式、拓宽社会资金捐赠渠道、设立专项基金等方式。协助社区和服务机构整合服务硬件资源，盘活空置的社区活动中心、文化活动场所、厂房校舍等国有资产，免费或低价出租或是土地划拨，为养老服务实施提供活动场所，在水、电、气等使用方面给予优惠政策。

(二)赋予社区居委资源整合和回应能力

社区居委在大部分服务对象的认识中等同于政府，老年人的意见、情绪首先的触点就在社区，对于服务机构来说，实施服务的前端接触者也是社区居委，因其掌握辖区内老年人的个人和家庭信息，对社区中的各项情况非常熟悉，服务机构在项目开展过程中离不开社区居委支持，当需要对接政府进行资源整合的时候，也需要社区的链接，“基层组织(社区)作为行政体系的末梢，与社会组织互惠共赢是回应压力型体制和改善回应能力的有效方式”[7]。因而，社区需要增强资源整合能力、作为桥梁的沟通和回应能力。社区养老项目与其他社会服务项目不同，失去政府和社区的资源，服务机构难以独立实施，因而从项目实施伊始，社区与服务机构就应该作为行动共同体，通过正式的宣传方式加强对服务机构的介绍力度，社区工作人员的参与度和工作状况作为绩效考核的一部分，以专兼职相结合的身份介入到服务实施的过程中。在政府购买协议中，将社区作为一方主体，规定其在项目实施中的角色和职责，在项目评估中将对社区的评估列为指标之一，在管理费的划拨中向社区倾斜一部分，由此鼓励社区做好桥梁沟通作用，积极回应服务机构和服务对象的需求，在减负的前提下将承担的项目管理和协调等具体工作运作起来。

(三)拓展服务机构的专业性行动空间

专业的事交给专业的机构来做，引导服务机构参与居家养老服务供给，除了在立法、资金、政策等方面给予社会组织鼓励和支持以外，还应该拓展服务机构在养老服务领域内的话语权和行动空间。首先在政府购买的前置需求评估中，征求服务机构对购买内容和服务形式的意见应作为常规手段，让专业机构的专业意见在购买启动前进入议程，甚至能开启政策窗口，使得购买目录和服务清单更加完善。其次是在项目实施的过程中，减少行政对专业领域的嵌入，改变“处于弱势地位的社工往往要听命于居委会，帮助行政事务缠身的居委会分担部分行政工作”[12]的状况，划分职责分工，保证每日服务工作时长，使其服务方案能切实落地，能运用专业方法实施服务。最后是在项目的评估中，采用参与式评估的方式，量化指标与现场渗透式参与观察相结合，在评估中运用访谈、焦点小组、同行评价等方式，让服务机构参与进来，立体化评估其服务方案设计和服务提供方式，将效果与指标直接挂钩转变为服务实效的质性和量化衡量，不仅监控项目实施效果，也为下一轮的政府购买服务提供决策参考和依据。

(四)增加服务对象的参与度和对服务机构的信任

老年人及其家属作为服务对象，其参与需求表达和意见反馈对政府购买的政策目标达成有积极作用，对科学确定政府购买社区养老服务的内容和标准、评估购买绩效和服务机构实施质量有正面效应。除了正式的参与和沟通渠道以外，还需要有非正式的便捷高效的渠道进行参与，增进信任。在互联网和智慧养老平台发展迅速的今天，通过移动终端和建设互动平台，可以随时随地实现沟通和反馈。比如，利用“互联网+”搭建智慧养老平台，老人和家属可以通过电话呼叫、平台呼叫设备、手机和其他终端的APP、微信公众号、城市生活小程序、电脑终端等方式，直接进行诉求表达和意见反馈，投诉机制的反应也相对快速，街道和社区还可以借助平台定期对服务对象随访，采集并记录信息，使零散的信息汇聚起来。服务机构也可以通过平台与服务对象实现互动，比如，实时对话、反馈意见、参与投票、紧急状况报告等，信息实现双向流动，有利于双方快速熟悉和建立信任，及时回应服务对象需求，提高服务的质量和效率。