山西省未成林地经营中存在的问题与对策探讨

贾向前 徐茂宏 杨 炜

（1.山西省管涔山国有林管理局，山西 宁武 036700； 2.山西省林业发展研究中心，山西 太原 030002）

据调查，截止2017 年底，山西省有未成林地67.88 万hm2，其中人工造林地63.38 万hm2、封山育林4.51 万hm2。这些林地集中分布在大同、忻州、临汾、吕梁4 市，处于风沙危害最严重、生态环境最脆弱的地区，如果得到有效的抚育管理，将对增加太行山区、吕梁山区森林植被，加强黄河流域生态保护修复，促进山西经济转型发展，具有十分重要的作用。

1 未成林地抚育经营现状

1.1 管护责任体系基本建立

山西各地在建立健全管护责任制度体系上，都逐级签订了目标责任书，明确了年度管护任务、目标、奖惩等内容。在集体林区建立了县、乡、管护员三级管护责任制度体系；在国有林区建立了局领导分片包场、场级领导与公安干警分块包站、管护人员分区包山的管护责任制度体系。特别是天然林保护二期工程实施以来，全省各地大力推进建站管护，新建改建森林管护站507 个，为搞好森林及新造林地管护工作奠定了扎实的基础。

1.2 鼠（兔）害防治成效明显

全省各地通过建立防治示范治理区，将鼠（兔）害防治贯穿到营造林工程建设的全过程，在鼠害严重的地区采取鼢鼠灵等药剂制成的毒饵进行防治，在杨树林局和吉县等地，开展了接洞式捕鼠器捕鼠、人工投放莪术醇不育剂进行防治；在管涔山林区，采取了旧报纸缠树干保护措施防治地面鼠（兔）为害，为全省开展鼠（兔）害防治提供了样板。近3 年来，全省累计实施鼠（兔）害防治面积3.33 多万hm2，苗木受害致死率均低于8.0%。

1.3 管护措施不断得到加强

全省各地积极实施以补植补造为主的未成林抚育管护项目, 每年安排6.67 万hm2的未成林抚育管护。因地制宜封山禁牧，创新管护措施，有的推行未成林地“一张图”管理，列出清单，分解责任；有的聘用责任心强的群众管护；有的改变管护工资兑现方式，实行一季一兑现或者一月一兑现的办法；有的采取“拉网封禁+护林员”相结合的办法，将新造林地纳入公益林管护范围由护林员进行挂牌管护。

2 未成林地经营中存在的问题

2.1 缺乏连续稳定的管护措施

人工造林完成之后，对未成林需连续抚育管护10a～15a，才能最终郁闭成林。目前，全省各地对未成林抚育一般以3 年时间为限，造林后第二年、第三年分别在7 月、9 月各抚育1 次，第4 年抚育1 次。3 年工程建设期结束后，未成林地在抚育管理上除了补植，不再采取其他措施，处于既不抚育也不管护状态。据调查，2010 年-2014 年相当一部分幼树生长环境较差，发育不良，苗木死亡再萌蘖，针叶树种呈丛状，阔叶树种多呈灌木状生长，成林预期转化率低。

2.2 缺乏科学合理的规划布局

科学规划设计，是提高造林成效的重要举措。目前，全省各地虽然坚持适地适树、合理营造混交林，但项目之间缺乏有机衔接，缺乏对牛羊为害、造林立地、人为活动等因素的综合考虑，未成林管护工作各自为阵，成效不平衡。如天然林资源保护、国家级公益林管护、国家生态护林员管护以及未成林抚育管护专项等方面，存在多头管理、面积重叠等现象，管护责任落实不够到位，效果参差不齐。

2.3 缺乏有效的封禁政策

封山禁牧，是为了彻底解决林牧矛盾，提高造林成效。目前，虽然省级层面出台了封山禁牧政策，但各地落实不到位，封禁成效较差，越是生态脆弱的地方林牧矛盾越是突出。特别是太行山和吕梁山生态脆弱区的大部分县（市、区）脱贫任务重，存在“一手抓造林、一手抓养羊”的现象，对彻底解决林牧矛盾缺乏办法。2010 年-2014 年人工造林失败面积中，有50%以上属于牛羊为害造成，高居各类因素首位。

2.4 缺乏科学技术的有力支撑

科技研究和推广，往往在育苗、栽植环节下的功夫较大，在管护环节下的功夫较少。目前，全省各地造林后幼树的成活成林主要依靠自然生长，缺乏有效的科技支撑。据调查，全省80%的树木生长不良，树形较差；未成林地野兔分布的平均密度每公顷22.95 只，高于国家确定的野兔分布阈值3.60 只。

2.5 缺乏地方政府的高度重视

未成林地经营管理，不仅需要林业部门重视，更需要地方政府重视。各地普遍存在重造轻管思想，对新造林地管护仅靠林业部门，广大群众对新造林地管护不了解，普遍反映很少进行宣传，甚至有的护林员很少到未成林地附近进行巡护，存在着交差应付现象，缺乏高度重视新造林管护的良好氛围。

2.6 缺乏长期稳定的资金投入

充足的资金投入，是保障未成林地的经营管理能否顺利进行的关键。各地的未成林只有在造林工程期间有抚育管护费，从工程验收到成林没有后续的抚育管护资金。全省90%造林项目中仅安排苗木费，缺乏后期抚育管护资金。

3 加强未成林地经营的对策

3.1 强化政府责任落实

要进一步明确各级政府的主体责任，强化对未成林地经营管理工作的考核。要鼓励市、县政府积极探索建立“林长制”，压实各级政府领导责任，彻底解决管护碎片化问题，形成部门联动、齐抓共管的造林护林合力。要提高林区群众认识，形成全社会共同参与未成林地经营管理的良好氛围。

3.2 建立健全长效机制

建议在编制作业设计时就明确造林后未成林地管护责任单位，以及必须采取的各种抚育措施，特别是要明确管护费用，并根据需要及时进行调整。同时，要加强制度建设，严格落实未成林地管护和抚育责任，对管护不力造成损林事件的，进行责任追究。

3.3 积极化解林牧矛盾

建议制定出台严格的封山禁牧条例，细化和完善封山禁牧方面的有关法规政策，对造林工程区实行严格封禁，从立法层面加大对新造林地的保护力度。同时，从作业设计开始，科学划分造林和放牧区域，减少牛羊对未成林地的危害。加大对违法放牧行为的执法问责力度，以依法严厉的执法问责推进封山禁牧政策的落实。

3.4 提高造林投资标准

建议加大造林投资标准，将现行的每公顷投资由7 500 元增加到1.20 万元，将管护经费纳入造林投资，把造林工程管护期限由3 年延长至8 年。要及时将未成林地纳入全省公益林补偿范围，争取做到造一片成一片，全面提高未成林的成林率。

3.5 统筹抓好谋篇布局

建议跳出林业抓林业，注重林业与其他工作之间的相互协调。要践行山水林田湖草系统治理的理念，立足自身资源禀赋，各有侧重做好林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草的统筹文章，特别是要把林业工作与全域旅游、脱贫攻坚、乡村振兴结合起来，同谋划、同推进、同落实，促进自然生态系统的全面改善，整体提升林业工作质量和水平。

3.6 强化科技支撑力量

建议加强林业科技支撑与推广，要针对自然灾害、鼠（兔）害加强技术研究；坚持造林选择良种壮苗，并用根宝蘸根，采用覆盖技术，特别是阔叶树栽植后要及时采取抹芽定杆措施，以增加未成林对自然灾害的抗性。同时，进一步研究树干涂抹防啃剂、对阔叶树采用套杆等防护措施，着力提高未成林地预防鼠（兔）害的科技含量，确保未成林得到管护。