中国社会治理十大原理

刘建军

党的十九届四中全会指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”以上论断勾勒出了中国社会治理的基本原则、基本框架和基本体系。以此为指导，我们从理论和实践两个方面，总结出了中国社会治理的十大原理。

一、区域化党建与党建引领

伴随着市场化带动的社会转型，中国社会治理最为重要的经验就是依靠区域化党建重新串联起不断涌现的各种社会主体，重新覆盖和填补新生的社会空间。区域化党建体现出了横向党建和网络化党建的特点，即在横向扩展的社会空间中重新缔造引领社会治理的核心，重新塑造在横向上联结不同主体和组织的整合者和联结者。这是中国共产党的政治优势沿着横向逐渐扩展的重要体现，是通过党组织将一定地域空间中的组织整合在一起。区域化党建跨系统、跨地域的融合党建，有效抑制了市场等多种力量与社会治理的“脱嵌”，防止了社会的撕裂和分化。

横向党建的成功得益于中国独有的政党与社会的关系模式。这就是中国社会治理的政治生命线：党建引领。我们知道，政党与社会的关系是现代政治学的一个基本议题。一方面，政党的生命力来自社会的认同与支持，另一方面，社会也处于政党的引领与重塑之中。两者在价值、制度、组织和行动四个要素上相互影响、相互促进。对于中国的政党和社会关系而言，中国共产党通过将自己的思想、制度、组织和党员的行动力纳入社会治理的各方面，实现对社会治理的引领，满足人民日益增长的美好生活需求。

在中国，社区治理是整个国家治理、城市治理极为重要的一个部件，这与西方特别是美国把社区理解为对抗国家暴力的空间有着根本不同。中国社区有强有力的政党引领，这是中国的制度优势，也是历史和人民的选择。党的基层组织在社区治理中作为政治力量居于核心地位，并且带动社会力量参与其中，在社区治理实践中构筑坚实的群众基础，实现与民心的息息相通。因此，依靠党建引领规定基层治理和居民自治的政治方向是第一位的，党建引领就是中国城市基层治理的政治生命线。党建引领强，则社会治理质量和治理水平高；党建引领弱，则社会治理质量和治理水平低。这已经成为无数实践所证明的真理，更是新时代社会治理领域所达成的最大的政治共识。党建引领规定基层社会治理的方向，基层民主提供基层自治和居民自治的动力，政社互动和社会联动提供基层自治和居民自治的资源。

二、家国关联

家，是中国文明的根基，中国社会最为基本的单元不是个人，而是家庭。家庭与个人的张力，是审视中西文明差异的重要视角。家国关联缔造了中国社会治理的原点与基础。在当代中国，家与国的关系尽管不是古代的机械同构，但也不是绝对的相互隔离。家国关联追求的是将小我与大我联结在一起的整体主义的制度安排，讲究的是个人—组织—国家这一链条对多种要素和多重领域的串联与整合。

20世纪90年代以来，在日益兴起的社区治理中，从家的视角来看，社区是家的放大版，是国家的缩小版。社区中的行动单元往往不是一个个孤零零的个体或原子化的个人，而是家庭。故凡是与家庭联结在一起的社区公共活动都能激发出较为宏大的参与景观。与家庭相关的项目也就顺理成章地成为撬动社区治理的重要支点。所以，中国治理哲学信奉的家国一体、家国情怀、小我大我等，是中国文化基因塑造出来的一种治理范式，为中国社会治理提供了坚实的精神基础。在家国关联下生长出来的调解制度成为中国社会特征中独特的一种治理手段。在中国基层治理体系之中，社区中的国家与国家中的社区是相互型构的，社区不是西方意义上扩大了的个体，而是扩大了的家庭。而传统大家长随着差序格局的转变，也历经乡绅的形态，逐渐在社区中被社区精英所取代。“社区是我家，建设靠大家”这一口号不是一种宣传，而是一种基于中国家国关联文化基因上的精神关怀和治理机制。总之，在中国文化中，“国家”与“家国”是可以互换的，甚至是可以通用的。这在崇尚个人主义的西方文明中是绝对没有的。

三、民主协商

习近平总书记指出，社会治理必须要落实到城乡社区。社会治理的原点就在社区，社区治理的质量是社会治理质量最为直观的测试。社区作为一种非科层化的生活空间，它对现代社会所缔造的大多数强制性的管理机制有天然的排斥。因此，社区治理的体系、结构、机制和过程必须服从于社区非科层化、扁平化这一基本属性。现代国家治理的秘诀可能就在于：把居民力所能及的事情交给居民共同体，把居民力所不及的事情交给他们的代表。这是现代国家基层民主与代议民主相互耦合的一种治理结构。显然，生活政治逻辑塑造的参与性、平等性协商共治就是社区治理的基本形态。塑造这样的治理形态有时候比营造巨大宏伟的政治场景更为艰难，因为它是对所有普通人的人性、公德、能力等各种民主禀赋的直接检验。只有走出社区政治冷漠过度、共识短缺、协商贫困的治理困境，才能从根本上为现代化国家治理体系营造成熟稳健的心理基石、人格基石和人文基石。

社区的基本属性决定了基层社会治理必然是通过基层民主达到一种协商之治。在这一方面，中国基层社会治理的实践与探索已经取得了丰硕的机制成果和制度成果。例如发端于上海黄浦区五里桥街道的“三会制度”（听证会、协调会、评议会），就成为中国基层民主协商的经典范例。如果说发端于美国的罗伯特议事规则确立了私有制和个人主义之上的协商机制，那么发端于上海黄浦区五里桥街道的“三会制度”就确立了中国基层民主协商的“五里桥议事规则”。党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。民主协商在基层社会治理中的实践，体现了一种全过程民主、全方位民主、全包容民主。这是与中国文化基因和制度基因相匹配的一种治理方式。

四、良性互动

良性互动主要体现为国家-社会之间的良性互动、政府-社区之间的良性互动。也就是说，良性互动的核心是“上下”之间的良性互动。中国的社会治理和社区治理既不是国家中心主义的，也不是社会中心主义的，而是互动主义的：即通过政府与社会自我调节、居民自治的良性互动来推动国家与社会的双重发展。从这个角度来说，我们在评价中国社会治理和社区治理的时候，关键是要看这一良性互动格局是否被塑造出来。良性互动有两重含义：一是要良性的，即有助于社区善治的达成，有助于积极公民的培育，有助于社区的可持续发展；二是互动的，即没有泾渭分明的结构性分化。党和政府是不抛弃任何一个社区的，但是，社区建设不是党和政府的单方行动，而是在一种互动格局中得以实现的。

良性互动可以推动社区治理走向善治。在我们的调查中也发现，缺乏良性互动的社区治理，往往会把党和政府拖入无限性资源供给的漩涡之中，从而抑制了居民自治之积极能量的发挥，阻碍了积极公民的成长，甚至还会滋生无休止的集体抗争行动。尤其是居民难以实现从破坏者、观望者、消极者向积极行动者的转变。社区作为生活共同体有赖于其成员成为积极行动者。缺乏积极行动者的社区，宛如丧失精神和灵魂的僵尸，其共同体的魅力是难释放出来的。

五、网格化与网络化

网格化管理是我国城市精细化管理的重要手段。具体来讲，网格化管理是通过现代大数据技术，将社会治理管辖地域划分为若干网格状的单元，并通过实时运用地理信息系统、无线通信技术等信息技术将网格中实时发生的各种情况传输到相关部门和人员，达到一个“天上有云（云计算中心）、地上有格（社会治理网格）、中间有网（互联网）”的新型社会治理网络，实现“纵向到底，横向到边”“网格化管理，组团式服务”的社会治理格局。在网格化管理中，现代信息技术是其构建基础，提供及时有效的公共服务反馈是其首要目标。总体上讲，网格化实现了社会治理精细化的要求，在以往传统的“区-街道-社区”的管理结构之下，增加了“网格”这一治理层级，通过敏锐地发现机制和分层级解决问题的能力，实现对社会治理的全覆盖和城市治理重心的下移，解决了社会治理中基层管理与服务的主体缺位和管理真空问题。

然而，网格化精细化管理的同时，易造成各网格之间的分立，无法达成网格与网格之间的合力。2019年进博会期间，习近平总书记在视察上海时提出的一网通办与一网统管，已经突破了网格化的分立状态，展示了社会网络化治理的思想。所谓网络化治理，就是要以智能化为突破口，把分散式信息系统和分散式的治理队伍整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。下沉的资源如果不能充分用好，就是浪费。在网络化治理体系中，所有治理对象都纳入到智能网络上，从而彻底告别基层治理资源的分立状态。中国社会治理从“点”到“块”再到“网”的转变，对安全环境塑造、良好投资环境塑造、社会秩序巩固、治理水平提升具有重要意义，是中国社会治理升级并走向现代化的决定性一步。

六、关联物权、相邻物权与共有物权

从最广义的角度来说，每个人与生活的城市、社会和国家都是关联的。绝对的个人主义是不存在的。个人跟他所处的这个社会不是绝缘的，而是关联在一起的。社会治理应该强化一种关联化思维方式。中国有很多大城市在20世纪90年代之后发生了令人叹为观止的巨变，但是这种发展的宏大语境如果不能和人与人的交融相联结，那么这个城市的发展只能释放出冰冷的气息。现代化社会治理体系就是使居住在这座城市中的每一个人都成为与城市治理、城市未来息息相关的关联者。同样，城市中的每一条道路、每一寸草地，都是与每一个城市人不可分离的关联物权。现代化社会治理体系的奥秘就是将每一个城市人塑造为一个与城市命运不可分离的关联者。而社区正是塑造人与城市相关联的关键场所。

在社区中，几乎所有物权并不是截然分为“公共物权”和“私人物权”两种，而是在其两者之间有一种极为重要的物权形态，即“关联物权”。“关联物权”的产生，可以弥补社区中原本“公共物权”和“私人物权”两极分化的不足。因为“关联物权”的存在，才使得社区中的居民自治拥有了其物权基础。社区中的各种物权都具有极强的关联性。社区中的一草一木、一砖一瓦，社区中的楼道空间与公用水管，都是与每一个居民密不可分、息息相关的“关联物权”。举例来说，没有三楼就没有四楼，家中的承重墙就是典型的关联物权，它既属于特定某人，又不属于该人。社区中的楼道、草坪、水管、煤气管道等等，都是典型的关联物权。恰恰是关联物权，将一个个原子化的社区中的居民串联在一起，联结在一起。可以说，关联物权是居民自治能够得以孕生、推进和不断升级的最为重要的现实基础和内在动力。而关联物权的关联密度是影响社区物业治理绩效更为根本的因素。这种关联物权使得基层社区治理中，决策的产生需要所有人的参与和表决，需要人与人之间通过妥协达成共识，促进公共事务的治理之道。

七、三治融合与以法入礼

中国社会治理的基本路径是自治、德治、法治三者相互融合。“三治融合”可以实现社会治理的良性运行，三治割裂则导致社会治理的运行陷入困境。“三治融合”与“以法入礼”的原则，源自于中国传统儒家“以礼入法”的思想。儒家所强调“伦”的思想，将家族带入了民间事务调处纠纷解决的领域中。家族成为承载道德化司法理念的主体，成为众多司法活动的发生场域。家族是最初级的司法机构，家族团体以内的纠纷及冲突应先由族长仲裁，不能调解处理，才由国家司法机构处理。得到国家和官府认可后，家族规矩取得了与国家法律不相上下的地位，族长与司法官吏共同组成了国家的法律执行人员。在“家天下”的理念下，各家族治理秩序共同构成了国家治理秩序这一合集。这样一来国家可垂拱而治，更维护了政治制度的受信任度，使得合法性得到进一步维持。

在家族场域中通过家长族长基于双方合意实现社会事务管理的模式，逐渐引出了调处这一制度，并进一步演化为当前中国司法制度中重要的调解制度。家族中的调处，在很大程度上将矛盾纠纷免于诉讼，实现无讼和息讼。这一点显然是中国区别于西方社会法律文化的显著标志。调解以其非压制性与非极权性，在司法意义上消弭了国家与社会的藩篱，使国家与社会融为一体。调解制度体现了国家对于社会的认可与支持，同时，也将社会与国家相互契合。家族成为社会中重要的自组织，绝大多数的民间纠纷都可以实现在家族内部由家长族长等权威介入的“在地化解决”，在社会层面达到无讼和息讼的目标。在此基础上，传统家族式调处模式为中国现代奠定了调解这一非诉讼纠纷解决制度，也培养了调解员这一角色，并进一步演化为社会治理中的地方精英等治理力量，为国家治国理政提供源源不断的新鲜血液。以“以礼入法”为核心的传统中国儒家化的法律观，塑造了中国特色鲜明的传统礼治社区。礼治社区的核心就是在法律公约化、以法入礼的轨道上，实现了自治、德治与法治的有机融合。

八、社会联动

所谓关联主义或联动主义的范式，是区别于经典社会理论的冲突论和功能论的新范式，是指整个社会难以划分为泾渭分明的私人领域与公共领域、社会领域与国家领域、生产领域和生活领域的情况下，不同领域运行逻辑的不同不能遮蔽不同领域之间的内在关联。联动的基本要素包含联系机制的塑造和行动者的涌现。

根据著名学者梁鹤年先生的看法，西方文明的文化基因主要是由两组基因构成的，一是“唯一”与“真”的组合，二是“人”与“个人”的组合。这两组基因是相互勾连在一起，在追求私利和自由竞争的同时，导致了社会治理中共同体的终结。不同于西方文明，中国的国家治理体系和基层治理体系尽管以开放的态度和胸怀吸收了很多外来优秀因素，但从骨子里来说，它是中国的“文化基因”孕育出来的，因此并未脱离社群主义、家国一体主义和关联主义的文化基因。习近平总书记对中国的“文化基因”有着非常深刻的理解。他提出“使中华民族最基本的文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调，以人们喜闻乐见、具有广泛参与性的方式推广开来”。如果说，西方的文化基因在于唯一-真、泛人-个人，中国社会治理的基因则在于合一-义、家-国。中国治理哲学信奉的家国一体、家国情怀为关联主义治理范式提供了坚实的精神基础：社区不是西方意义上的扩大的个体，而是扩大了的家庭。在中国基层治理体系之中，社区中的国家与国家中的社区是相互形构的。

仅产生关联还不足以使社区实现善治，社区的良善治理需要积极行动者的涌现。在基层治理体系中，政党是维系中国社会治理和社区治理的最为重要的行动者。中国社会治理的成败就取决于政党这一组织能量的发挥程度，所以联动式治理的灵魂在于政党。政党所具有的政治优势、价值优势、组织优势、制度优势和能力优势是联动式治理得以展开和推行的终极前提；中国城市基层治理推行的区域化党建、社区党建、基层党建、街区党建、网格党建、楼宇党建、楼组党建、网络党建等多种探索与实践，均依赖于党的优势地位；组织化权力、组织化资本、组织化能量、组织化网络等重要概念就成为解读中国城市治理的知识资源。新时代中国城市基层治理的成功就是得益于此。这是政党基层组织作为最重要的行动者的根由所在。有了党组织这道政治保障和政治推力，一系列的积极行动者也就应运而生了。政府、企业、社会组织、社区自组织、楼组、志愿者、居民个体等等，正在经历一个从消极状态向积极状态、从观望到参与、从疏离到整合的转变。

九、情感治理

中国社区讲求情感的积累与人际的联结。所以，在基层社会治理中存在着“情-理-法”逐级递进的治理策略。情感治理就成为维系社区共同体的重要策略，是以情绪安抚和心灵慰藉为目标的制度化的或非制度化的情感回应，属于社区治理中的“软治理”，更多的是“采取说服、教育、讲道理、沟通交流感情等较为温和的方式”对社会公共事务进行治理的过程。治理的方式由制度化的手段转变为改变制度背后人的思想、情感、意志等，达到“不战而屈人之兵”的作用。俗话说，冬天送温暖，夏日送清凉。这就是典型的情感治理。如果说社会治理精细化的制度建设、机制建设是“理”的层面的表达，那么情感性议题的思考则体现了社会治理的“情”的兼顾。

情感治理是中国的历史与现状共同要求的结果。历史上，中国的国家建设与社会发展与西方就不同。中国人更多是情本位的，费孝通先生所讲的“无讼”状态就是中国传统社会基于家族之间调解而非西方法律诉讼程序的治理方式。中国人与西方人看待国家的态度是不同的，中国的老百姓更多地将国家看作是“情感与道德维系的对象，而非西方意义上立足于契约的国家想象”。这种超乎利益与制度的对公民生活的情感关怀，也被“使命型”的中国共产党所继承。不同于西方选举型政党对选票的关注，中国共产党具有对中国社会和中国老百姓有超乎政权的存在使命，那就是追求民族复兴与人民幸福，在这其中，蕴涵了浓厚的情感因素。在中国共产党的发展史上，党就“充分利用了情感的模式”，因为它是感召普通群众参与革命行动的重要策略，由此意识形态、组织形式、符号体系都具有强烈的情感特征。党号召群众参与革命，关心群众利益，在乎群众看法的“群众路线”就是情感治理的重要体现，也是中国革命能够成功的关键法宝之一。

时至今日，中国共产党也一直告诫党员在工作和生活中不能脱离群众，这是情感治理在党的建设中的继续运用。中国治理有多个面向，除了基于理性的法律与制度设计，还有例如“送温暖”“对口支援”等“民心工程”，这些民心工程的设计凸显了政府与民众、地区与地区之间的情感联结，体现的是儒家所言的“仁爱”，因此老百姓对国家与政府的想象并不只是基于权利与利益，对于很多人来说，国家是道德化的、情感维系的对象。在城市社区治理过程中应引入更多的情感因素，充分考虑社区居民的心理与情感要求，通过情感的连接重构社区中居民之间的各种联系，构建守望相助的、有温度的社区。情感治理要求我们在追求社区建设和社区发展的过程中，要关注到人，关注到人的情感，强调软治理与硬治理的结合。

十、共建共治共享

习近平总书记在党的十九大报告中提出，打造共建共治共享的社会治理格局，这是新时代引领中国社会治理和社区治理的基本理念和基本目标。作为加强和创新社会治理的七大战略施策之一，突出强调了社会治理的基本格局在于共建共治共享。共建强调合力合资，共治强调合智合作，共享强调共益共赢，重心在于一个“共”字，凸显了社会治理的整个过程及其系统具有共生共在的一体性和不可分割性，荣辱与共，兴衰一体，使得围绕社会治理，最终必然达成多元主体之间深度协商、合作与融合的共建共治共享格局。

共建共治共享是传承自中国的社会主义精神和天下为公的政治传统，这样一种格局，与建立在私有物权、私有制和个人主义上的社会治理格局是完全不同的。共建共治共享是中国共产党作为执政党的治理理念不断提升和治理实践不断拓展的结果，体现了我们党对社会治理理念的吸纳认同、上层建筑对经济基础的积极调整、国家治理对社会主要矛盾变化的正确回应。既是新时代社会治理现代化格局的建设方向，也为社会组织参与社会治理的功能定位提供了依据。加强社会治理创新，构建共建共治共享的社会治理新格局，归根结底是为了不断满足人民日益增长的美好生活需求，让全体人民共同投入社会建设、共同参与社会治理、共享社会治理成果。

具体来讲，打造共建共治共享的社会治理新格局，是社会主义本质及尊重人民群众主体地位在新时代的重要体现。它意味着新时代下的社会发展和社会治理从过去过于强调经济增长转向了重视人的全面发展。在治理过程中，共建共治共享新格局坚持多元共治的理念，将社会治理的参与主体从政府主导转向党委领导、政府主导、社会参与的社会多元主体共同治理，治理方式从自上而下的管理转向自上而下与自下而上良性互动相结合，治理目标从维护社会发展和稳定转向满足人民对美好生活的向往，努力形成共建共治共享“一盘棋”的整体布局。

作为国家治理重要组成部分的社会治理，在任何时代、任何国家都扮演着支撑政治秩序和社会秩序的基础性角色。从这个角度来说，中国社会治理直接关系到国家治理现代化的底盘是否稳固这一重大问题。我们从中国的历史、文化、政治以及社会自身构成的结构与要素中抽取出了社会治理的十大原理。这十大原理不仅是制度性的，也是过程性的；不仅是结构性的，也是机制性的。十大原理包含价值与工具、过程与目标等多重维度，揭示了中国社会治理得以展开的整体图景。