美国残疾人教育法律保障体系建设的经验及启示——基于全纳教育的视角

□黄 晖

随着残疾人教育需求的日渐增加，如何为这一特殊群体提供更好的教育服务成为各国政府高度关注的问题。众所周知，法律是维护国家稳定的一种强大的“武器”，也是人民捍卫自身人权和利益的好工具，在残疾人教育保障方面起着至关重要的作用。全纳教育作为一种教育思潮，兴起于20世纪90年代，倡导社会改变以拒绝或区别对待的态度对待残疾人，转为以尊重人格的态度接纳并包容这一特殊群体。在残疾人教育发展过程中引入全纳教育的理念，不仅有助于残疾人教育的发展，而且能够实现对普通教育的再构，使教育能对学生多样化的需求做出及时应对。美国的残疾人教育事业发展至今已有200多年的历史，在全纳教育理念的引领下，美国政府制订了一系列具体的法律法规来保障残疾人的受教育权利，通过法律的约束力来减少教育系统内外排斥及歧视现象的发生，并在实施的过程中不断地修改，满足所有学习者的多样化需求，从而不断地完善与残疾人教育相关的法律保障体系，具有较好的借鉴意义。

一、美国残疾人教育法律保障体系建设的经验做法

美国的残疾人教育自18世纪末19世纪初产生，发展早期以“隔离式”教育为主，关注残疾学生与非残疾学生的差异，并根据不同类型残疾的特殊需求而提供相关满足其需求的教育服务。“隔离式”残疾人教育模式产生的弊端使得“全纳教育”这一特殊教育理念应运而生，美国全纳教育改革运动于20世纪80年代末开始。历经二百多年的发展，美国残疾人教育现处于世界领先水平，拥有较为丰富的经验和健全的教育法律保障体系，所体现的全纳理念和具体保障措施的尝试具有典型性和代表性。

根据最新的统计资料显示，美国各类残疾人总数为4278万人，占总人口的13.2%。2010年至2017年期间，美国的残疾人口占人口总数比例有显著增长，由2015年的12.5%上升至2017年的13.2%。在2016年美国的残疾人这一弱势群体中，依据《美国残疾人教育法》接受特殊教育的学生约有668万人，其中3—5岁的占11.1%，6—11岁的占 42.1%，12—17岁的占41.7%，18—21岁的占5%。[1]

（一）残疾人教育起点的法律保障

为了从教育起点对残疾人的受教育权利进行保障，保证残疾人拥有平等的入学机会，美国政府颁布和实施了一系列法律。《美国残疾人法案》（Americans with Disabilities Act，ADA）颁布于1990年，并于2008年进行修订，是一部有关残疾人民权的法律，旨在保障残疾人拥有与非残疾人享有平等的权利和机会，积极、全面地参与到美国社会生活中，标志着美国的残疾人事业真正进入了“无障碍的时代”。2008年，修订后的《美国残疾人法案》对“残疾人”的概念进行重新定义，为处理教育问题中的残疾鉴定提供参考。1973年颁布的《康复法案》（Rehabilitation Act）是一部联邦法案，该法案的第504项条款为残疾人创造和拓展了更多的公民权利，在教育、就业和其他领域中为残疾儿童和成人提供了更多的参与机会（U.S.Department of Justice,A Guide to Disability Rights Laws）。对于残疾人的教育问题，该法规定：凡接受联邦政府经费的所有教育计划，不能由于身体的缺陷而排斥残疾儿童，剥夺他们参加各项活动的权利，同时，不能使他们各项活动中受到歧视。[2]2001年，时任美国总统布什签署了《“不让一个孩子掉队”法案》（No Child Left Behind Act of 2001，NCLB），被称为是美国21世纪第一部对残疾人教育有重大影响的法律，该法案旨在缩小所有在校学生之间的成绩差距，特别是残疾学生与非残疾学生之间的差距，从而确保“没有一个孩子掉队”。《残疾人教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）是美国的一部专门针对残疾人公共教育的法案，于1990年由美国国会通过，该法案为各州政府和各公共机构在如何为超过650万符合条件的婴儿、儿童和残障人士提供早期干预、特殊教育和其他相关服务方提供重要的参考。2004年，针对该法案在实施过程中遇到的实际问题，由布什总统签署颁布修改后的法案并正式更名为《残疾人教育促进法》（Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004），旨在保障残疾人能与非残疾人一样，享有平等接受教育的机会和权利。根据美国教育部的IDEA的官网数据显示，从2013年秋季到2014年秋季，受益于该法案B部分的适龄学生（6—21岁）的比例由8.4%上升至8.7%。2014年秋季受益于该法案B部分的学生中，2267532人患有特殊的学习障碍，1018504人患有言语障碍，408519人患有智力障碍，345936人患有心理障碍，124179人患有多重残疾，67080人患有听力障碍，45865患有骨骼损伤，839329人患有其他身体残疾，24921人患有视力残疾，509820人患有自闭症，1218人为聋人或盲人，25334人患有外伤脑损伤，141294人为发育迟缓。[3]数据表明，在《残疾人教育促进法》的保障下，患有不同类型、不同程度残疾的学生均拥有接受教育的平等机会。

美国政府以平等的受教育权为核心，从“减少排斥、反对歧视”的全纳教育理念出发，制定一系列的法律法规,从教育起点上保障残疾人能够享有公平的受教育机会。美国俄克拉荷马州北埃德蒙公立高中负责人在接受访谈时说到：“当有残疾儿童及其家长向我们提出入学申请时，我们必须根据联邦政府和州政府相关法律政策对学生资料进行审核，再通过学校正常的招生流程对学生的入学资格进行复审，我们若以其身患残疾为由而拒绝接收其入学申请，残疾儿童的家长有权向有关部门进行投诉或向法院起诉，学校也将会面临法律诉讼和巨额赔偿。”

美国中俄克拉荷马大学（简称UCO）残疾支持服务办公室的负责人在接受访谈时也提及：“UCO专门针对非法歧视或骚扰颁布了一项校园申诉政策，公开了详细的申诉流程，旨在为所有具备入学资格和就职资格的师生提供一个全纳的、平等的受教育或就业的机会和环境。如果有身患残疾的学生在入学申请过程中认为自己因身患残疾而受到不公平的对待，可以直接向我们部门提出申诉，我们会严格按照学校的申诉政策和流程，针对申诉内容展开公平公开的调查取证，对各方权利进行有效保障。”

（二）残疾人教育过程的法律保障

残疾人由于身患残疾，在日常生活中可能会遇到一些不便，在学校接受教育时也是如此。教育过程的保障意味着确保残疾人享有平等地享受教育资源或教育服务的机会和权利。美国《残疾人教育促进法》有一项要求为“最少受限制的环境（Least Restrictive Environment，LRE）”。作为提供特殊教育的一个概念框架，“最少受限制的环境”出现于20世纪60年代，当时特殊教育领域的领导者开始倡导为残疾学生提供一系列接受教育的机会。[4]“最少受限制的环境”旨在为残疾人提供更多的机会和机遇，方便这一弱势群体能与非残疾人一起接受教育，保证他们能够接触到普通的教育课程或者任何其他的非残疾同龄人所能接触到的学习项目。[5]在美国，一份名为“个性化教育计划（Individualized Education Program，IEP）”的个性化文件是为每个在公立学校接受特殊教育和相关教育服务的残疾学生设计的（U.S.Department of Education，2007），每一名残疾学生的“个性教育计划”都必须得到及时的更新，一直保持至其高中毕业或达到21/22岁。在高中毕业后，如果残疾学生选择进入大学继续深造，其“个性教育计划”将会由大学内的相关部门或组织接管。

在美国的许多高校里，也有设立一些专门的部门或组织机构主要负责提供残疾支持和辅助服务，旨在减少残疾学生在校期间的不便，确保所有的残疾学生都能充分地参与和享受大学生活。例如，在中俄克拉荷马大学（简称UCO），残疾支持服务办公室（the Office of Disability Support Services，DSS）是专门为残疾学生而设立的部门，主要负责为残疾学生提供和协调所需的支持服务、辅助设施和住宿等服务，旨在让残疾学生获得平等的受教育机会和帮助他们更好地融入校园生活。该部门同时制订并实施了一些与残疾学生相关的政策，包括校园活动的参与政策、课程的替换和特殊情况处理政策、申诉或投诉程序、相关服务或辅助读物的提供政策和环境设施政策。当发生校园突发情况时，对残疾学生的安置工作也会被列入优先考虑。UCO残疾支持服务办公室的负责人举例说到，“当校园发生突发的停电事故，电梯无法正常使用，残疾学生无法到达授课楼层上课，此时该办公室就会启用应急安置措施，将有残疾学生或残疾教师参与上课的班级优先安排到教学楼的一层进行开课。若停电时间持续较长，学校相关部门也会在一层设置办公点，方便残疾教师或残疾学生办理相关事宜。”

（三）残疾人教育结果的法律保障

尽管残疾学生因其不同类型的残疾而与非残疾学生在学业成就方面有一定的差距，但这一特殊群体在教育结果中应得到公平的对待，这不仅使得残疾人获得实现自我价值的认同，也获得社会中其他人的认同。为残疾人提供教育结果的保障包括两个重要的方面，一是学业成就评估方面的平等对待，二是升学或就业的机会平等。

2007年，美国教育部颁布了一系列的规定，允许各州在残疾学生的学业成就评估方面掌握更大的灵活性。这一系列的规定是依据《有教无类法》（No Child Left Behind，NCLB）和《残疾人教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）而颁布的，允许各州政府为身患残疾的或有特殊教育需求的学生制订或修改学业成就的评估标准。修改后的学业成就标准旨在为残疾学生提供适当的学业成就衡量标准，使这类学生无需参与到学业等级级别的评估，各州政府也可根据修改后的标准对残疾学生的学业成就作出适当的、客观的评估。各州的个性化教育计划小组负责决定学生是否符合适用修改后的学业成就评估标准。与“隔离式教育”相比，全纳教育为改善残疾人的社会包容性和社会融入度提供更多的机会。这一系列的法律规定不仅更好地保护了残疾人的受教育权利，体现了全纳教育的意义，而且鼓励了残疾学生继续升学深造。对于那些毕业后选择就业的残疾学生，美国政府也颁布相关法律法规，保障残疾人在工作领域享有公平的就业机会。例如，《美国的残疾人法案》（Americans with Disabilities Act，ADA）是一项联邦法律，其明令禁止在包括就业在内的社会生活各个方面对残疾人存在歧视和不公平待遇。此外，美国教育部还为残疾学生提供职业指导和咨询项目（Career Guidance and Counseling Programs），即在升学或就业选择方面为残疾学生提供必要的帮助和支持。

二、全纳视角下中国残疾人教育法律保障体系建设的现状

据中国残疾人联合会官方网站上公开的最新统计数据显示，我国约有8500万残疾人，约占总人口数的6.21%。在我国残疾人的年龄结构中，14岁以下的人数占总人数的4.66%，15-59岁的占42.10%，而超过60岁的占53.24%。[6]由此可见，学龄残疾人口所占的比例将近一半，这一弱势群体的教育保障成为一个重要的社会问题。近年来，随着全纳教育理念的深入影响，我国政府注重增强社会对残疾人的接纳和包容，在残疾人教育法律保障方面取得一定成效，通过相关措施切实保障残疾人的受教育权利，减少教育系统内外的排斥。

（一）残疾人教育法律保障体系建设已取得一定成效

残疾人受教育机会的保障是基础和前提，中国政府制订和颁布了一系列的法律来保护残疾人拥有平等的接受教育的机会和受教育的权利。《中华人民共和国教育法》作为我国教育工作的根本大法，明确要求国家、社会、学校和其他教育机构为残疾人提供教育服务，满足残疾人特殊的教育需求。《中华人民共和国义务教育法》的一些条款体现了对适龄残疾儿童的教育保障，要求国家和地方政府合理分配教育资源，改善和平衡我国不同地区义务教育的发展，保证残疾儿童拥有公平的接受教育的机会，并能与非残疾儿童一样接受正常的教育。对于提供普通教育的普通学校，《义务教育法》要求此类学校要接收有能力接受普通教育的残疾学生，并严惩以各种不正当理由拒收残疾学生的学校。2008年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》为“残疾人”做出详细的定义，该法的第三章则对残疾人教育的相关内容进行规定。《中华人民共和国残疾人教育条例》是我国第一部有关残疾人教育的专项法规，该条例共有九章内容，涵盖了不同层次的残疾人教育，包括义务教育、职业教育、学前教育、中等教育和继续教育等。关于保障残疾人拥有公平的受教育机会，该条例禁止任何学校或教育机构拒绝残疾人的教育申请，并要求适龄残疾儿童的监护人确保其孩子接受并完成义务阶段的教育。经过政府多年的不懈努力，我国的特殊教育事业取得了一定的成就，各项相关法律政策的实施也取得一定的成效，各类特殊学校和特殊班级的数量不断增加，越来越多的残疾人有机会获得更好的教育。根据中国残联发布的《2018年残疾人事业发展统计公报》，2018年全国共有特殊教育普通高中班（部）102个，在校生7666人，其中聋生5554人，盲生2056人，其他56人。残疾人中等职业学校（班）133个，在校生19475人，毕业生4837人，毕业生中1199人获得职业资格证书。全国有11154名残疾人被普通高等院校录取，1873名残疾人进入高等特殊教育学院学习。

为了在教育过程方面为残疾人提供保障，我国政府致力于为这一弱势群体提供更好的教育环境和更为丰富的教育资源。《中华人民共和国残疾人教育条例》的第七章对残疾人教育的物质条件保障做出了相关规定，要求省、自治区、直辖市人民政府应当根据残疾人教育的特殊情况，依据国务院有关行政主管部门的指导性标准，制定本行政区域内残疾人学校的建设标准、经费开支标准、教学仪器设备配备标准等；残疾人教育经费由各级人民政府负责筹措，予以保证，并随着教育事业费的增加而逐步增加；规定学校及相关教育机构应为参加入学考试、职业资格考试的残疾人提供必要的设施和服务，例如，教育考试机构应为患有视觉障碍的人提供盲文试卷或者粗体大字号的试卷，并为患有听力障碍的残疾人取消听力考试。《无障碍环境建设条例》旨在保障残疾人平等地参与社会生活，并重点推进在残疾人教育和康复领域的无障碍设施建设。例如，该条例规定国家举办的升学考试、职业资格考试和任职考试，有视力残疾人参加的，应当为视力残疾人提供盲文试卷、电子试卷，或者由工作人员予以协助；公共服务机构和公共场所应当创造条件为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务，并对工作人员进行无障碍服务技能培训。

（二）残疾人教育法律保障体系建设仍面临不少问题

残疾人的受教育权利想要得以实现，立法保障是残疾人教育保障体系的基础。我国的残疾人教育事业经过几十年的发展，已经初步形成了法律保障体系，但相关立法仍旧不够完善，体系不够健全。

除了《中华人民共和国残疾人教育条例》外，其余的与残疾人教育相关的法律法规均是嵌套在普通的教育法律法规中，通过具体的章节或条款进行规定，较为松散，相互衔接和整合度较差，未形成统一的法律体系。在我国的几部与教育事业相关的重要法律中，对于保障残疾人这一弱势群体的受教育权利均有做出明确规定，体现我国政府对残疾人教育事业发展的重视。然而，我国教育事业的这几部核心大法，并未针对残疾人教育进行详尽的规定，仅从宏观方面进行笼统性的规定，对具体实施细节未作具体说明或指示，而且相关条款多采用倡导性、鼓励性用词，过于空泛、可执行性不强。

作为我国第一部及现有的唯一一部有关残疾人教育的专项法规，《中华人民共和国残疾人教育条例》仅为行政法规，由国务院颁布实施，立法层次较低，并未上升到国家法律层面，能够发挥的效应较为有限，难以得到相关部门及工作人员的重视。该条例除总则和附则外，虽然从学前教育、义务教育、职业教育、普通高级中等以上教育及成人教育、教师、物质条件保障、奖励与处罚七大方面对残疾人教育相关方面进行规定，但对于条款如何实施的阐述仍不够详尽，仅做宏观上的规定，缺乏可操作性和约束力。

我国现有的相关教育法律法规在完善、发展的过程中，虽更加侧重对残疾人教育的相关保障，但仅停留在相应条款上的宏观规定，并未进行详细阐述。在法律法规的实施过程中，虽有相应配套的行政法规、部门规章或地方性法规辅助，但在某些具体方面仍过于空乏、缺乏可操作性，缺少具体的惩罚机制，未能体现足够的法律约束力。例如，在残疾人的教育资源方面，法律法规仅要求学校应为有特殊需求的学生提供必要的教育辅助设施，但对于如何提供并未做出详细阐述，对于校园无障碍环境的基本建设的关注度不够，使得现实中部分有能力接受普通教育的学生因担心校园生活不便利而放弃普通学校，转而选择进入特殊学校进行学习。

三、全纳视角下美国残疾人教育法律保障体系建设对我国的启示

对比美国残疾人教育法律保障体系建设的经验，亟需从以下几个方面，加强我国残疾人教育法律保障体系建设。

（一）树立“平等融合”的残疾人观念

作为社会的弱势群体之一，残疾人应该得到尊重和公平对待，而整个社会对于残疾人也应该有客观的认识和正确的态度。纵观美国残疾人教育的发展历程，随着人权思想的普及和教育观念的转变，经历了从隔离式教育到全纳教育的模式转变，这也体现了美国社会公众对残疾人的认识和态度的转变。有学者通过研究美国特殊教育政策的发展历程，认为美国联邦政府在残疾人教育相关法律法规的修订过程也体现了美国社会公众对残疾人观念的改变。1990年美国联邦政府重新修订了《所有残障儿童教育法》，最为重要的变化就是将法案名称改为《残疾人教育法》，将“残障（Handicapped）”修改为“残疾（Disability）”，表明美国社会对残疾人教育观念的改变，不再关注残疾学生的障碍表现，转而将他们是为有特殊教育需求的个体，注重满足不同的特殊教育需求。[7]

扶贫、济弱、助残是我国的传统美德，自古以来，我国社会就注重对残疾人这一社会弱势群体的救助。然而，基于传统观念下的残疾人救助体现了社会公众对残疾人的同情、怜悯态度，将残疾人当成施舍或者救济的对象，从而忽略了对残疾人自尊心、权利的保护和残疾人自身真正的需求。因此，完善我国残疾人教育起点的保障，首先应在全社会树立平等融合的残疾人观念，维护残疾人的尊严和合法权益，给予残疾人真正参与社会生活的机会，保障残疾人拥有平等的受教育机会。此外，对残疾人的社会救助也可引入社会工作者在工作中坚持的“助人自助”理念，除了帮助残疾人及其家庭解决“燃眉之急”，更要注重残疾人未来自我生存能力的培养。残疾人因残疾而造成部分不便，是社会中的“弱势群体”，但并不是“弱者”。

（二）建立“一主多辅”的残疾人教育法律保障体系

一个国家教育事业的发展离不开法律的有效保障，既能保证人民享有公平的受教育权利，又能保障受教育者在教育领域得到平等的对待和教育需求的满足。残疾人作为社会成员之一，其受教育权想要得以实现，也是需要相关法律进行保障。特殊教育的法律保障是否完善，已经成为衡量一个国家残疾人特殊教育需要是否得到满足、参与机会是否平等、是否享受平等人权的基本尺度。[8]

通过分析美国的教育行政管理体制可知，联邦政府从宏观层面对教育事业进行调控，各州政府直接掌控教育事业的发展，而地方一级的政府则因地制宜地对本地区的教育事业进行管理。[7]在残疾人教育事业方面也是如此，美国联邦政府的相关教育部门通过立法、制定教育政策等手段对残疾人教育事业进行宏观层面的调控，各州和地方政府依照联邦法律，根据本地区实际情况发展残疾人教育，切实保障残疾人受教育权利，满足残疾人特殊的教育需求。在美国的残疾人教育保障体系中，完善的法律保障体系起了至关重要的作用，也是其成为世界上残疾人教育事业发展较为领先的国家的原因之一。美国先以拥有最高法律效力的联邦宪法规定了受教育权是人类的基本权利之一，是神圣不可侵犯的，从而保证了残疾人与非残疾人一样，享有接受教育的权利。除此之外，美国联邦政府、州政府和地方政府还根据实际情况制定颁布一些法规来说明实施细则，为一般性法律的实施提供了有效的支持，如对残疾学生的学业评估标准、对特殊教育教师资格水平等做出相应的规定，为一般性法律提供补充和完善。

根据我国幅员辽阔、地区差异大的实际情况，未来我国政府在残疾人教育方面的相关立法可趋向于建立“一主多辅”的残疾人教育法律保障体系，提升残疾人教育立法的立法层次，制定颁布处于主要地位的具有国家法律效力的《残疾人教育法》。一方面，依据这一“主法”制定残疾人教育相关方面的辅助性法律，供地方政府进行参考，再由各地方政府依据《宪法》《残疾人教育法》等国家法律，根据本地区实际情况，制定颁布相应的实施细则，支持和补充相关法律规定的具体实施。另一方面，以《残疾人教育法》这一“主法”为中心，形成全方位的残疾人教育法律保障体系，对各层次的残疾人教育进行具体规范，保障残疾人教育在我国各教育层次阶段得以有序进行。“一主多辅”的残疾人教育法律保障体系能够使得我国的残疾人教育得到有效、具体的完善，形成更为完整的保障体系。