新发展阶段如何加强涉外领域立法

文_ 张 可

（作者单位：华东政法大学）

（责任编辑 胡秀荣）

党的十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，“加强涉外法治体系建设，加强国际法运用，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，共同应对全球性挑战”。当前，面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，作为负责任的发展中大国，如何在进入新发展阶段后应对发展环境面临的深刻复杂变化，构建新发展格局，实行高水平对外开放，进一步加强涉外领域立法具有深刻的政治意义和现实意义。

一、深刻理解新发展阶段加强涉外领域立法的紧迫性重要性

加强涉外领域立法是实行高水平对外开放的必然要求。涉外领域的法律是国家法律体系的重要组成部分，直接规范涉外领域相关活动，在协调中国对外关系方面发挥重要作用。特别是涉外法律具有维护本国公民、法人等利益不受外国侵犯、以公平合理规范的方式对待外国主体、维护中国的主权安全和发展利益等功能，是维护国际社会和谐稳定、推进国家治理体系和治理能力现代化、深度参与全球治理和国际规则制定的前提和基础。当前我国发展环境面临深刻复杂变化，国际形势波谲云诡，国际问题复杂多变，矛盾风险明显增加。与此同时中国愈发走近世界舞台的中央，开放的大门将越开越大，“建设更高水平开放型经济新体制”“推动共建‘一带一路’高质量发展”“积极参与全球经济治理体系改革”等将进一步成为未来国际交往中的关键词。在这一背景下，亟须加强涉外领域立法，推动我国涉外法律体系与时俱进，填补相关法律空白，修改完善相关法律制度，为进一步“走出去”和“引进来”保驾护航。

加强涉外领域立法是积极营造良好外部环境的切实举措。当前全球治理体系变革正处于历史转折点，新兴力量昭示新的希望，全球治理的中国方案获得世界瞩目。一方面，国家间日益强调法治作用，须以法治方式进行沟通交往，推进良性互动和发展；另一方面，参与全球治理，营造良好外部环境须以健全合理的国内法律体系特别是涉外法律体系为前提。要积极营造良好外部环境，参与全球治理和国际规则制定，中国必须以法治语言进行表达，以遵守法治的方式加强与国际社会的良性互动。习近平总书记专门指出，加强全球治理、推进全球治理体系变革“不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向；不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用”。涉外领域法律是国际话语体系的重要组成部分，其背后所蕴含的制度逻辑是各国立场的法律表达，是各国于无形中沟通交流、达成共识的所在。因此务必加强涉外领域立法，健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系，助推建设更高水平开放型经济新体制，进一步维护中国企业海外合法权益。

加强涉外领域立法是构建新发展格局的应有之义。今年以来，习近平总书记多次强调，要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略判断。新发展格局一个重要方面是构建新型对外经济贸易关系，在这一过程中，涉外经济活动也将出现新情况、面对新问题，维护国家安全也上升到前所未有的高度。亟须就涉外法律关系加强立法，进一步推动依法处理涉外经济、社会事务，为新发展格局下顺畅开展涉外活动、维护我国利益提供坚实保障。

二、新发展阶段加强涉外领域立法的主要内容

改革开放以来特别是加入世界贸易组织后，中国加速融入经济全球化进程，经济社会蓬勃发展，成为世界经济不可或缺的重要组成部分。我国立法机关依据宪法，坚持从中国实际出发，积极借鉴国际法和外国法中的有益经验，在涉外领域立法上有了长足进展。在进入新发展阶段后，加强涉外领域立法要重点做好以下几个方面。

重点完善我国民商事涉外法律体系。近年来，我国在完善民商事涉外法律方面步伐稳健，比如出台外商投资法、民法典、涉外民事法律关系适用法、电子商务法、出口管制法等。特别是，2019年出台外商投资法作为外商投资领域的基础性法律，坚持中国特色和国际规则相衔接，对外商投资的准入、促进、保护、管理等作出重要规定，对于新时代推动形成中国新一轮高水平对外开放新格局具有重要促进和保障作用。2020年出台民法典，完善了相关涉外规定。接下来，完善我国民商事涉外法律体系，要根据新形势新要求修改完善对外贸易法等相关法律法规，实施好民法典、外商投资法、出口管制法等，进一步推进贸易和投资自由化便利化，优化营商环境、加强知识产权保护、增强透明度，促进对外开放水平不断提升。

积极推动自贸区自贸港相关立法。近年来，我国多地推进自由贸易试验区、自由贸易港建设，自贸区自贸港已成为中国对外开放的重要抓手和鲜明标志。要充分发挥自由贸易试验区、自由贸易港等的先行先试作用，在规则对接、规则创新、规则开放方面形成可复制可推广的经验。当前，部分自贸区已经出台相关地方性法规，接下来要进一步总结立法经验，强化法律执行，使涉外领域法律发挥积极作用。另外，尽快推动海南自由贸易港法等法律出台，填补其他自贸区自贸港立法空白，为自贸区自贸港立法奠定坚实法律基础。

探索推进共建“一带一路”制度保障体系建设。共建“一带一路”需要良好法治营商环境，特别是需要坚持开放包容、互利共赢的态度积极开展国际法治合作，为建设开放型经济、促进世界经济复苏提供法治支撑。对此，要加强建设海外投资的保护机制，加大法律服务提供力度，加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全，保护我国海外金融、石油、矿产、海运和其他利益。要加强“一带一路”安全保障总体规划和统一部署，与沿线国家探索共建“一带一路”境外安全风险识别、防控和应急体系架构，并探索进行相关法治合作，坚决维护主权、安全、发展利益。要加强“一带一路”合作项目争端解决机制研究，在友好磋商解决的基础上，尽可能化解沿线国家产生的冲突，合理维护双方权益。

注意加强有关国家安全方面的涉外法律法规。今年以来，全国人大审议通过了关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定、关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定等，加快审议数据安全法草案、个人信息保护法草案等，为加强我国国家安全奠定了重要基础。面对深刻复杂的发展环境，还应进一步加快相关立法修法工作，加快修订国防法，修改国境卫生检疫法，出台海上交通安全法、陆地国界法等国家安全方面法律；进一步深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面；加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益。

三、新发展阶段加强涉外领域立法的实现路径

切实坚持系统观念。涉外领域法律相关条款散落于不同法律法规中，涉及经济社会活动方方面面，这是其鲜明特点。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，把制度建设摆在更加突出的位置。党的十九大报告明确指出，要着力增强改革系统性、整体性、协同性。规划《建议》更是将“坚持系统观念”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的五条原则之一，提出要加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事。因此，加强涉外法律体系建设要坚持系统观念，树立整体思维，从宪法、民商法、行政法、经济法、社会法领域中涉外法律的分类入手统筹谋划、放眼长远，着眼于涉外法律体系的整体功效，切实增强法律的及时性、针对性、有效性。

着眼防范化解重大风险。面对复杂多变的国际形势和周边环境以及艰巨繁重的改革发展稳定任务，做好涉外法律相关工作，着眼防范化解重大风险是新发展阶段下的重要使命。加强涉外领域立法必须树立底线思维，始终保持高度警惕。要提高运用法治识别风险、预防风险、化解风险的能力；遇到敏感复杂问题，要透过复杂现象把握本质，抓住要害；既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。立法机关与相关工作人员要进一步加强理论修养，深入学习马克思主义基本理论，学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，善于从纷繁复杂的矛盾中把握规律，积累经验。

保持问题意识问题导向。涉外领域法律要求在立法过程中保持问题意识问题导向，找准立法需求，不断增强涉外立法的针对性、时效性和可操作性。这不仅是基于涉外立法本身的性质特点开展立法工作的切实需要，更是有效加强涉外立法工作，让立法修法工作能够为法律适用者提供可操作性的重要方法论。特别是，要切实针对现有法律条款未能涵盖到的情形以及涉外活动相关实践中可能存在的法律无法适用的情况，进行专门性立法修法，切实保护本国个人、组织等的合法利益。

注意与现有国际规则的协调衔接。当前，中国比以往任何时候都更接近世界舞台的中央，更加深入地参与国际事务，更加主动且有能力承担维护世界和平与发展的重要责任，同时也面临愈加深刻复杂的发展环境。应当加快推进相关涉外领域的立法节奏，注意与现有国际规则的协调衔接，积极参与多双边区域投资贸易合作，推动新兴领域经济治理规则制定，推动完善更加公正合理的全球治理体系。