新《食品安全法实施条例》评述

何 晖，郭富朝*，郭泽颖

（1.华北电力大学人文与社会科学学院，北京 102206；2.北京科技大学文法学院，北京 100083；3.山西农业大学动物科技学院，山西 太谷 030801）

社会治理是实现公共利益的活动，其目的是在特定的政策目标下，处理好政府、市场和社会的关系[1]，完善治理体系和提高治理能力是实现社会治理现代化的基础[2]。食品安全治理现代化是社会治理现代化的重要组成部分，一方面，完善食品安全治理的制度体系，明确政府、企业、消费者等参与主体的角色地位和权利义务；另一方面，食品安全是全社会的“最大公约数”，通过制度激励、引导和约束食品安全治理参与主体的行为，让政府、市场、社会相互补充、高效运作，提高食品安全治理能力[3]，最终保障实现食品安全治理现代化[4]。

新《食品安全法实施条例》是在新的历史条件下对《食品安全法》原则和制度的落实和细化，是我国食品安全法治建设的重大成果。

1 新《食品安全法实施条例》的修订背景

1.1 党中央国务院对食品安全高度重视

中国特色社会主义进入了新的时代，人民生活水平极大提高，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和平衡不充分的发展之间的矛盾[5]。在新的历史条件下，让人民吃得安全尤为重要，食品安全工作的重要性凸显。

习近平总书记强调，食品安全是民生工程、民心工程，是重大的政治问题、经济问题和公共安全问题，要按照“四个最严要求”，建立科学完善的食品安全治理体系[6]；党的十九大报告明确提出实施食品安全战略；党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标[7]，无疑对食品安全工作提出了更高的要求；为落实食品安全党政同责要求，强化食品安全属地管理责任，健全食品安全工作责任制，2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《地方党政领导干部食品安全责任制规定》[8]，这是第一部关于地方党政领导干部食品安全责任的党内法规，无疑会对提高食品安全现代化治理体系和治理能力水平产生重大的作用；同年5月又发布《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》[9]，要求坚决贯彻以人民为中心的发展思想，严格落实“四个最严要求”，确保人民群众“舌尖上的安全”。要坚持问题导向，集中力量回应人民关切，建立食品安全风险防控协作机制。各级党组织要切实提高政治担当，将食品安全工作作为改善民生的重要内容，严格落实党政同责和属地管理责任。要求到2020年，初步建立基于风险分析和供应链管理的食品安全监管体系，到2035年，基本实现食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。

1.2 我国食品安全法制度体系日趋完善

目前，我国已经形成以《食品安全法》为核心，由法律、行政法规、部门规章、地方性法律、地方性政府规章以及其他规范性文件构成的食品安全制度体系。在法律层面，作为食品安全法律体系核心内容的《食品安全法》2009年就已经颁布并于2015年又做了重要修改，其他法律，如《产品质量法》、《刑法》、《侵权责任法》等中都有大量与食品安全相关的法律规范。与此同时，和食品安全相关的司法解释相继出台，如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013年）、《最高人民法院关于审理食品、药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（2014年）、《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（征求意见稿）业已发布，相信不久就会正式出台，食品安全法律规范体系业已形成；在行政法规政府规章方面，在《中华人民共和国食品安全法实施条例》（2009年）、《国务院关于加强食品安全工作的决定》（2014年）等行政法规的基础上[10]，近年来食品安全监管部门先后出台了15 部规章和多项制度规范，包括产品召回、食品安全标准、生产经营许可、产品注册备案、抽样检验等各个方面，覆盖食品安全监管全过程的行政法规及规章体系基本建立。总之，我国已经形成相对完善的保证食品安全的制度体系。

1.3 食品安全形势依然严峻

在制度建设方面，食品安全标准体系建设与“四个最严要求”尚有差距，风险控制的基础性工作机制不健全。有的食品领域由于制度建设不完善、行业门槛低，再加上有些经营者唯利是图、主体责任意识不强，导致违法成本低，而消费者维权成本高[11]。在监管工作中，基层监管力量和技术手段薄弱、制售假等问题依然存在，没有足够重视新业态、新资源潜在的风险，国际贸易带来的食品安全问题加深。一些地方对食品安全工作定位不高，责任落实不到位，安全与发展的矛盾仍然突出。从食品安全问题的源头上讲，农药兽药残留问题、微生物和重金属污染问题、添加剂使用问题等依然没有得到有效根治[12]，环境污染对食品安全的影响逐渐显现。上述一系列问题如果得不到有效解决，人民群众的生命健康就得不到保障，会影响社会的安全稳定，成为新时代社会与国家发展的明显短板。

在上述背景下，原《食品安全法实施条例》[13]的部分规定已经滞后，党和政府新的决策部署需要从行政法规层面予以落实，食品安全法的一些原则和制度需要细化落实，实践中新的突出问题和矛盾需要解决，为此，出台了新《食品安全法实施条例》（以下称《条例》）。

2 新《食品安全法实施条例》的主要亮点

《条例》在保持原有的章节框架不变的情况下，条文数量从原来的64 条增加到86 条，条文内容进行了大幅修改，在坚持和落实《食品安全法》原则[14]的基础上，补短板、强弱项。充分体现了坚持以人民为中心保障食品安全，坚持改革创新，贯彻“四个最严要求”，坚持问题导向，回应人民关切的理念和原则。

2.1 落实“四个最严要求”

2.1.1 建立最严谨的食品安全标准

食品安全标准在食品安全中具有基础性地位，在促进食品技术发展、提高产业竞争力、提高监管水平、促进国际贸易等方面发挥着重要作用[15]。我国以食品安全风险评估制度为基础[16]，已建立了以国家标准为主体，以行业标准、地方标准、企业标准为补充的四级食品标准体系[17]，目前我国已经制定颁布食品安全标准1 200余项，涉及安全指标2万余项[18]，这些食品安全标准都是强制性标准，而非推荐性标准[19]。《条例》按照建立最严谨食品安全标准的要求，针对我国食品安全标准制度存在的问题[20]，出台了一些新的具有操作性的制度。

2.1.1.1 完善并推动实施国家标准规划

《条例》要求食品安全监督管理部门会同国务院卫生行政、农业行政等部门制定食品安全国家标准规划及其年度实施计划，并要求将草案在网上公开征求意见。

2.1.1.2 完善地方标准管理制度

食品安全法规定，对地方特色食品，没有国家标准的可以制定地方标准，且一旦国家标准出台，地方标准即废止。《条例》进一步要求，制定食品安全地方标准，应当公开征求意见，并报国务院备案。如果发现该标准违反禁止性规定或国家标准的，应当予以纠正。此外特殊食品（包括保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品）不属于地方特色食品，不得对其制定食品安全地方标准。

2.1.1.3 完善企业标准管理

《条例》要求企业标准应高于食品安全国家标准或者地方标准或与之一致。企业标准高于食品安全国家标准或者地方标准的，应当报省级人民政府卫生行政部门备案[21]。

2.1.1.4 强化食品原料、食品添加剂新品种和食品相关产品新品种管理

《条例》要求国务院主管部门及时公布新的食品原料、食品添加剂新品种和食品相关产品新品种目录和相关国家标准。对既是食品又是中药材的物质目录，主管部门应当及时更新。

2.1.2 实施最严格的监管

2.1.2.1 建立食品安全检查员制度

食品链条的各个环节都有可能出现食品安全风险，食品安全监管涉及大量复杂的跨学科的自然科学和社会科学知识。食品安全监管领域需要建立一支专业化的队伍以完成专业化的监管[22]。2016年，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出建立食品药品检查员职业化的目标。同年，《“健康中国2030”规划纲要》提出建立职业化检查员队伍。2017年，国务院印发“十三五”国家食品安全规划，提出加快建立职业化检查员队伍。2019年，《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确要求建设职业化检查队伍。此次《条例》明确要求建立食品安全检查员制度，强化检查员考核培训提高专业化水平。

2.1.2.2 建立严重违法生产经营者黑名单制度

信用是市场主体安身立命之本。为强化信用监管，《条例》要求国务院食品安全主管部门会同有关部门建立守信联合激励机制和失信联合惩戒机制，建立严重违法生产经营者黑名单制度，将食品安全信用与行业准入、融资、信贷、征信等相衔接。从而使守信者获益，失信者受罚[23]。

2.1.2.3 完善食品安全监管行刑衔接机制

《条例》使食品安全监管行刑衔接机制[24]更具体，操作性更强，《条例》要求公安机关对食品安全违法行为进行调查时，如没有犯罪事实或者立案侦查后认为只需要予以行政拘留的，应当作出行政拘留的处罚决定；如认为不需要行政拘留但应追究其他行政责任的，应当及时将案件移送同级食品安全监督管理等部门。

2.1.2.4 强化上级监管部门对下级的监督

此次对《条例》的修改加强了食品安全监管上级对下级的监督[25]。《条例》规定，地级市级以上食品安全监管部门，可以对由下级人民政府食品安全监管部门管辖的食品生产经营者实施随机监督检查，也可组织下级食品安全监管部门实施异地监督检查；必要时，可以直接调查处理由下级管辖的食品安全违法案件，也可直接指定其他下级食品安全监管部门调查处理。这样既可以提高整个食品安全监管体系的运行效率，有利于合理配置监管力量，也可以破除地方保护对食品安全的影响，强化政府体系的内部监督。

2.1.2.5 明确行政处罚权限划分要求

为实施最严格的监管，落实最严厉的处罚要求，增强法律责任适用的统一性、严肃性、权威性，《条例》规定，食品安全监督管理部门依法对违法者处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监管部门决定。罚款具体处罚权限由国务院食品安全监管部门决定。

2.1.3 实施最严厉的处罚

2.1.3.1 细化列举“情节严重”的情形

《条例》对《食品安全法》多个条文中规定的“情节严重”的情形进行了细化，列举规定了属于情节严重的6 种具体情形。包括违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3 个月以上；故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况；造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30 人以上食源性疾病但未出现死亡病例等。在情节严重的情况下，对食品违法行为处以罚款时，应当依法从重从严，这增强了《食品安全法》的可操作性和食品安全监管的规范性。

2.1.3.2 落实“处罚到人”要求

企业违法实际上存在两个违法主体，即企业和责任成员，企业成员的个人违法导致企业陷入违法境地，该企业成员也具有可归责性。故出现了同时惩罚企业和企业成员的“双罚制”的制度设计。“罚款到人”的目的在于[26]，在企业负责人对企业食品安全违法行为负有责任的情况下，对企业负责人进行一定力度的罚款，一方面是个人承担法律责任的表现；另一方面可达到惩戒的效果，使其能够真正履行自己的法律职责。如果仅仅对企业进行处罚还不能真正惩治违法行为的源头，为此，党中央国务院要求对于食品安全违法行为要处罚到人。《条例》规定，如果出现食品生产经营企业有食品安全法规定的违法情形，除依法对食品生产经营企业等单位给予处罚外，还可对单位的法定代表人、主要负责人等个人处以其上一年度从本单位取得收入的1 倍以上10 倍以下罚款，但其应用仅限制于可能会存在故意实施违法行为、违法行为性质恶劣，或者违法行为造成严重后果3 种情形中。

2.1.4 加强最严肃的问责

习近平总书记指出，食品安全既是“产”出来的，也是“管”出来的，归根到底是“产”出来的。所以，《食品安全法》确立了食品生产经营者承担食品安全主体责任的原则，《条例》细化和强化了企业主体责任。

2.1.4.1 细化食品生产经营企业主要负责人的食品安全责任

企业主要负责人负责企业经营管理的重大决策，因此落实企业主体责任，必须抓住企业主要负责人这个“牛鼻子”，夯实其应当承担的责任，这也是落实“处罚到人”要求的应有之义。《条例》要求企业主要负责人建立本企业的食品安全责任制，其责任主要包括：加强供货者管理、进货查验和出厂检验、生产经营过程管理、食品安全自查等。

2.1.4.2 明确食品安全管理人员的具体责任

《条例》要求企业的食品安全管理人员应当协助企业主要负责人做好食品安全管理工作。食品安全管理人员应具备相应的食品安全法律、法规、标准和专业知识，具备食品安全管理能力。食品安全管理人员考核指南由国务院食品安全监督管理部门制定、公布。

2.1.4.3 明确食品委托生产过程中委托和受托双方的法律责任

针对近年来委托生产双方法律义务责任不清晰、食品安全责任落实不到位的问题，《条例》要求如果委托第三方生产食品，应当委托取得食品生产许可的生产者生产，并对其生产行为进行监督，由委托企业对食品的安全负责。受托方有义务接受委托方的监督，并对生产行为负责。

2.1.4.4 强化集中用餐单位食堂的食品安全责任

为防控集中用餐单位食品安全风险，《条例》规定学校等集中用餐单位的食堂要执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并依法定期开展食堂食品安全自查。承包经营集中用餐单位食堂，应取得食品经营许可，并对食堂的食品安全负责。集中用餐单位应当督促承包方落实食品安全管理制度并承担管理责任。

2.1.4.5 强化辐照食品加工者的主体责任

针对辐照食品加工过程存在的风险，《条例》要求应按照食品安全国家标准的要求对食品进行辐照加工，并对辐照加工食品进行检验和标注。

2.1.4.6 加强餐具饮具集中消毒服务单位的责任

《条例》要求餐饮企业委托餐具饮具集中消毒服务单位提供清洗消毒服务的，要查验和留存集中消毒服务单位的营业执照复印件和消毒合格证明，并对其保存期限作出明确规定。集中消毒服务单位要建立餐具饮具出厂检验记录制度，如实记录出厂餐具饮具的消毒日期和批号、使用期限以及委托方名称等内容，并对出厂检验记录保存期限作出明确规定。消毒后的餐具饮具应当在独立包装上标注单位名称、联系方式、消毒日期和批号等内容。

2.1.4.7 强化网络交易第三方平台食品安全义务

为与《电子商务法》第25条衔接，条例强化了网络交易平台提供者的食品安全义务[27]，《条例》规定，网络食品交易第三方平台应当妥善保存入网食品经营者的登记信息和交易信息。县级以上食品安全监管部可以要求网络食品交易第三方平台提供这些信息，网络食品交易第三方平台有义务按要求提供。食品安全监管部门及其工作人员对这些信息负有保密义务[28]。

2.1.4.8 明确食品集中交易市场开办者、食品展销会举办者的报告义务

目前食品集中交易市场、食品展销会不实行许可制。所以，为强化监管、防控食品安全风险，《条例》规定了食品集中交易市场的开办者、食品展销会的举办者向县级以上食品安全监管部门的报告义务。

为强化食品安全的属地管理责任。党中央国务院在《地方党政领导干部食品安全责任制规定》、《关于深化改革加强食品安全工作的意见》等文件中强调，地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责，要把食品安全作为一项重大政治任务来抓。各地主要负责人是本地区食品安全工作第一责任人，要求承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。《条例》进一步强化了地方政府属地管理责任。

2.1.4.9 要求县级以上人民政府加强食品安全监管体制建设和能力建设

明确和强化了各级食品安全委员会的职责，国务院食品安全委员会负责分析全国食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作，提出食品安全监管的重大政策措施，督促落实监管责任。县级以上地方人民政府食品安全委员会按照本级人民政府规定的职责开展工作。

2.1.4.10 强化地方政府食品安全事故应急管理责任

《食品安全法》规定，县级以上地方人民政府依照规定和上级人民政府食品安全事故应急预案以及本行政区域的实际，制定本行政区域食品安全事故应急预案，并报上一级人民政府备案。为细化落实食品安全法的规定，《条例》要求县级以上人民政府完善食品安全事故应急机制，改善应急装备，搞好应急物资储备和应急队伍建设并加强应急培训和演练。

2.1.4.11 强化地方政府的食品安全无害化处理基础设施建设责任

为妥善处置不安全食品，并防止回流市场，《条例》要求县级以上人民政府根据需要建设食品无害化处理和销毁设施。食品生产经营者可以按照规定使用这些设施对食品进行无害化处理或者予以销毁。

2.1.4.12 明确乡镇政府食品安全责任定位

为明晰乡镇人民政府和街道办事处的食品安全责任，《条例》明确了乡镇人民政府和街道办事处对食品安全监管部门的监管工作应支持、协助的责任定位。

2.2 强化食品安全风险防控基础

2.2.1 完善农业投入品的风险评估制度

《条例》完善了农业投入品风险评估制度[29]，明晰了各方的职责。《条例》规定，国务院卫生行政、食品安全监督管理等部门发现需要对农药等农业投入品进行安全性评估的，应当向国务院农业行政部门提出建议。国务院农业行政部门应当及时组织评估，并向国务院相关部门通报评估结果。

2.2.2 健全食品安全风险监测会商制度和风险监测结果处置制度

关于风险监测会商制度，《条例》要求县级以上人民政府组织食品安全监管等部门建立食品安全风险监测会商机制，收集分析检测数据，研判风险，出具食品安全风险监测分析报告，报本级人民政府；县级以上卫生行政部门还应将该报告同时报上一级人民政府卫生行政部门。

关于风险监测结果处置制度，《条例》要求如检测报告表明存在食品安全风险，食品安全监管等部门应进一步调查，确认有必要通知相关食品生产经营者的，应当及时通知。接到通知的食品生产经营者应当立即进行自查，发现食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当依照食品安全法的规定停止生产、经营，实施食品召回，并报告相关情况。

2.2.3 明确要求建立食品安全风险信息交流机制

《食品安全法》第二十三条规定了食品安全风险信息交流制度[30]，《条例》对此进行了细化，规定国务院食品安全监管部门和其他有关部门之间建立食品安全风险信息交流机制，明确了食品安全风险信息交流的内容、程序和要求。

2.2.4 建立食品安全事故分析制度

为总结食品安全事故发生教训，总结事故处理经验，预防和控制食品安全事故的危害，《条例》要求国务院食品安全监管部门会同国务院卫生行政等部门定期对全国食品安全事故情况进行分析，完善监管措施，以预防和减少事故的发生。

2.3 进一步落实全程控制原则

2.3.1 细化食品全程追溯要求

《条例》要求食品生产经营者建立食品安全追溯体系，如实记录并保存进货查验、出厂检验等信息，保证食品可追溯。同时要求国务院食品安全监管部门会同有关部门明确食品安全全程追溯的基本要求，指导食品生产经营者通过信息化手段建立和完善食品安全追溯体系。食品安全监管等部门应当将针对特定人群的特殊食品以及其他食品安全风险较高或者销售量大的食品的追溯体系建设作为其监督检查的重点。

2.3.2 建立冷藏冷冻食品贮存备案制度

针对实践中冷冻肉品管理中存在贮存环节责任落实不到位、追溯链条不完整等问题，《条例》要求贮存、运输对温度、湿度等有特殊要求的食品，要具备保温、冷藏或者冷冻等设备设施，并保持有效运行。非食品生产经营者从事该项食品贮存业务的，应当在取得营业执照后及时向所在地县级人民政府食品安全监管部门备案。

2.3.3 强化贮存运输环节食品安全管理

针对贮存、运输环节管理薄弱的问题，《条例》要求食品生产经营者委托贮存、运输食品，要对受托方的业务能力进行审核，监督受托方按照食品安全的要求贮存、运输食品。受托方应加强食品贮存、运输过程管理，保证符合食品安全的要求。受托方要如实记录委托方和收货方的名称、联系方式等内容。规定了记录保存的法定期限。

2.4 完善和落实食品安全社会共治原则

在食品安全治理现代化的趋势背景下，政府单一治理的模式显然已经落伍[31]，多元主体参与的社会共治模式成为必然选择[32]。我国已将食品安全社会共治作为一项基本的原则写入《食品安全法》，但缺乏操作性制度设计[33]，此次《条例》初步规定了食品安全社会共治的制度框架。

2.4.1 提高全体国民食品安全素质

食品安全关乎每个人的生命健康，所以，《条例》要求将食品安全知识纳入国民的素质教育之中，提高全民的食品安全意识。

2.4.2 完善举报奖励制度，建立内部举报人制度

内部举报人制度，又称公益告发制度[34]，是企业内部知情人将企业违法犯罪信息告诉政府监管部门，由政府依法进行查处的行为。不少国家都设立了公益告发制度[35]。英国的《公益披露法》、美国的《萨班斯法》和《多德弗兰克法》、日本的《公益告发者保护法》均有类似的规定。公益告发可以督促公司的负责人合法经营，避免因公司不法经营而带来的损失，又能提升员工通过监控公司管理阶层来参与公司治理积极性，进而使之成为维护公司、员工、投资者、消费者等利益相关者利益的有效途径，故此堪谓公司社会责任的具体表现之一。从实证资料来看，公益告发在公司治理中的角色和价值确实越来越凸显[36]。

实践中很多严重违法行为都是由消费者或者内部举报人举报，故《条例》规定，国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对举报人予以奖励。对举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人加强保护[37]。应制定食品安全违法行为举报奖励办法，对举报奖励资金应纳入各级人民政府预算。

2.4.3 实施信用联合惩戒

信用是市场主体安身立命之本，为使失信者受到严厉处罚。《条例》要求国务院食品安全主管部门会同有关部门建立失信联合惩戒机制，结合食品生产经营者的失信记录，制定严重违法生产经营者黑名单，并与行业准入、融资、信贷、征信等相衔接[38]。

2.4.4 强化对编造散布虚假食品安全信息的惩戒

《条例》要求县级以上食品安全监管及相关部门发现单位或者个人违反《食品安全法》规定，编造、散布虚假食品安全信息，涉嫌构成违反治安管理行为的，应当将相关情况通报同级公安机关。

2.5 坚持问题导向，着力解决食品安全领域的突出问题

2.5.1 建立食品安全非法添加物质“黑名单”制度

非法添加一直是食品安全的突出问题。近年来，各部门陆续公布了多批禁止添加物质名单，比如工业酒精、吊白块、三聚氰胺、苏丹红等，但这些规定还散见于各个时期的不同类型文件中，系统性、统筹性也不足。为此，《条例》明确要求建立非法添加“黑名单”制度。要求国务院食品安全监管部门会同有关部门根据食源性疾病信息、食品安全风险监测信息等，对添加的或可能添加的非食品用化学物质等，制定名录及检测方法并予以公布。《条例》还细化制度规定，要求上述黑名单物质不仅不能使用，还不得在食品生产、加工场所贮存这些物质，以进一步消除隐患，体现“四个最严要求”。

2.5.2 确立补充检验项目和检验方法制度

随着技术的进步，食品安全违法行为花样翻新，现有的检验项目和检验方法难以适应监管需求。对此，《条例》规定国务院食品安全监管部门可以制定补充检验项目和检验方法，以应对在食品的抽样检验、食品安全案件调查处理和食品安全事故处置中，以弥补新的情况下，食品安全标准和相关规定的缺失。

2.5.3 明确不得发布没有资质的食品检验机构出具的检验信息

我国实行食品安全信息统一公布制度。但实践中，一些主体随意发布不具备法定检验资质机构的检验检测信息，破坏了食品安全管理、认证认可管理秩序，损害食品行业企业的合法权益，也容易误导消费者对食品安全问题的判断。对此，《条例》规定，不得发布没有资质的食品检验机构出具的食品检验信息，不得利用上述信息进行相关等级评定，欺骗、误导消费者。在法律责任部分，《条例》规定，如违反上述规定，由县级以上食品安全监管部门处以责令改正、没收违法所得、高额罚款，直至由公安机关依法给予治安管理处罚。

2.5.4 完善食品安全复检制度

《食品安全法》确立了食品安全复检制度。目前，国务院认证认可监督管理、食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门分别于2011年和2013年共同公布了第一批104 家、第二批32 家、第三批56 家食品复检机构名录。鉴于复检机构检验任务较重、复检数量少且带来的利润较低，而且存在法律争端的风险，有些复检机构不愿意承担复检任务，这给食品生产经营者合法权益的维护、监督抽检和执法监管都带来不利后果。为此，《条例》规定复检机构无正当理由不得拒绝承担复检任务，并设定了法律责任，承担法律责任的前提是复检机构无正当理由拒绝承担复检任务的，由县级以上食品安全监管部门给予警告的处罚。无正当理由1 年2 次拒绝承担复检任务的，撤销其复检机构资质并向社会公布。

2.6 在食品安全治理中贯彻法治原则

《食品安全法》要求构建科学严格的监管制度，《条例》继续贯彻这一要求，并运用法治的逻辑和方式来破解食品安全难题，提升食品安全治理能力。

2.6.1 依法设立从轻减轻处罚条款，鼓励企业主动消除或者减轻违法行为危害后果

法律的目的在于惩恶扬善。行政法治的重要目的是惩罚存在故意或者过失的具有社会危害性的违法行为。行政处罚法规定了过罚相当的基本原则，要求设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当[39]。在依法严厉惩处故意违法和严重违法的背景下，《条例》依据过罚相当和惩罚与教育相结合的原则，规定如果食品生产经营者依照食品安全法的规定停止生产、经营，实施食品召回，或者采取其他有效措施减消了食品安全风险，未造成危害后果的，可以从轻或者减轻处罚。

2.6.2 合理确定符合食品安全标准但不符合企业标准的法律责任

企业生产的食品符合国家标准和地方标准，但不符合企业标准的法律责任问题[40]，实践中争议比较大。从实践上看，企业标准中还包括一些非食品安全指标和企业自我管理要求，这些都不是食品安全标准的要求；从立法目的上讲，国家鼓励企业制定严于国家标准和地方标准的企业标准，如果对企业生产的符合食品安全国家标准和地方标准但不符合企业标准食品的行为予以处罚，在逻辑上讲不通；从风险分析的角度讲[41]，国家没有将相关内容纳入国家标准，意味着政府还没有将相关风险控制要求作为强制性义务，不具有食品安全危害性，就不应当予以严厉行政处罚，但并不免除企业履行主体责任的义务，企业可以召回相关产品，也应当按照消费者权益保护法的要求，履行相关消费者权益保护义务，如退货、赔偿等。对此，《条例》规定由县级以上食品安全监管部门给予警告，并责令停止经营该食品，或责令食品生产企业改正。否则，没收不符合企业食品安全标准的食品，并处以严厉罚款。

2.6.3 将“处罚到人”适用的情形予以限定

除依法处罚违法单位外，《条例》将“处罚到人”限定在故意实施违法行为、违法行为性质恶劣、违法行为造成严重后果3 种情形上，防止“处罚到人”制度被滥用，进而与民法的代理制度和公司法法人财产独立制度相冲突，破坏整个法律体系的协调。

3 食品安全治理现代化的新发展

3.1 食品安全治理的制度化

《条例》坚持以人民为中心，按照“四个最严要求”，以问题为导向，对食品安全法的相关原则和制度经行了实化细化，把一些在食品安全监管实践中行之有效的措施上升为法律制度，使食品安全法律体系更加完善，提高了食品安全治理的制度化水准，在很多方面打通了食品安全法有效性的最后一公里，使食品安全的有效性真正落到实处，使党的主张和人民意志在食品安全领域得以实现。

3.2 责任治理和风险治理并重

《条例》严格贯彻“四个最严要求”，用最严肃的问责强化责任治理，不仅严格经营主体的食品安全责任，同时强调食品安全属地管理责任，这种立体多维的责任配置，构建了新时代食品安全治理体系的坚实架构，体现了党领导立法的强大政治优势。同时，加强食品安全风险防控基础的一系列制度建设。这种责任治理和风险治理相并重的治理思路，既强调食品安全监管制度的科学性又强调其政治性，在风险治理的基础上强调管理者的政治责任，有利于风险治理责任的具体落实，能最大限度地防止食品安全风险变成对民众对社会的实际伤害。

3.3 食品安全治理法治化

依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。同样，食品安全治理，法治是根本。《条例》贯彻食品安全法构建科学严格的监管制度的要求，注重运用法治的思维和方式来解决食品安全中的难题，加强了食品安全治理的法治化。《条例》的出台是食品安全法治建设的最新成果，是食品安全治理现代化的新发展，无疑会给整个社会的治理体系和治理能力现代化提供经验和模板。

4 结 语

法律的生命在于实施，法律的权威也在实施。在新的时代，《条例》的实施必将在食品安全治理中显示其制度意义、实践意义和时代意义。它不仅能满足食品安全监管改革的需要，更能促进食品行业的高质量发展，满足人民日益增长的生活需要。在我国，党的领导和社会制度的优越性必将使食品安全治理迈向现代化。