将水环境纳入网格化治理的成效、问题及对策研究——基于广州市“河长3号令”的实施调研

□ 王 芬 平思情

一、引言

广东省是水域发达、河流密布的大省，作为省会的广州是珠三角流域的核心城市，河道河涌网络密布，有着天然的水力资源优势，素有“岭南水乡”之称。全市河流主要河道1368 条，总长5597 千米。水域面积747 平方公里，水面率约10.15%。广州自2016 年5 月市政府印发《广州市“河长制”实施方案》就全面启动河长制工作。2019年以来，相继出台四个总河长令，全市就落实河长制工作会议先后批示218 次，市河长办积极牵头协调重点难点问题，压实治理责任，取得了显著成效。截止2019 年12 月底，全市197 条黑臭河涌已基本消除黑臭，成功退出了水环境达标滞后地区行列。

广州市水环境治理成效与2019 年3 月起推行的“第3 号总河长令”（以下简称“3 号令”）的行动方案密不可分。该文件以全局性常态化治水的理念为指导，提出全市依托19660个标准基础网格，在河（湖）长制工作中推行网格化治水。这种以网格单元为基础的社会治理模式是面对复杂多元的治理需求应运而生的社会治理模式，它强调责任、服务、共享、协调等，具有权责明确、信息畅通、灵活高效、精细化服务管理等特征和优势。河长“3 号令”将治水纳入网格单元中，标志着广州市的治水工作已经迈向纵深化与常态化的治水模式，充分体现了广州将水环境整治与产业转型升级、社会治理等结合起来实施“源头治理、系统治理、整体治理”的全局性部署和长远的城市治理思路。这对深入贯彻习近平总书记生态文明思想，积极实践“绣花针功夫”的精细化城市治理理念，打造平安整洁干净有序的现代广州，全面提升城市宜居品质，具有重要的现实价值和长远意义。

一、推行“网格化治水”的成效

（一）全覆盖的网格体系压实了治水任务，畅通了治理的责任链条

广州市河涌治理在原来3030 名四级河长基础上，创新设置了9 大流域河长，由市委及市四套班子成员担任。在“3号令”出台之前，虽然各级河长有着巡河要求，但难以就岸上的污染源头进行细致的跟进了解。通过推行“3 号令”的网格化治水，全市一张标准网格中设置了网格长和网格员，明确网格长的组织、指导、监督网格员履职以及协调上报问题、推动整改等职责，在河涌治理中转变了政令不畅和难以深入发现污染源的问题，整体形成了总河长—流域河长—市级河长—区级河长—镇街级河长—村居级河长—网格长—网格员的责任链条。

为使网格员更好地履职，2019 年4 月10 日印发了《广州市河长制办公室关于印发各区网格员培训方案的通知》（穗河长办〔2019〕85号），截至2019 年10 月9 日，广州市河长办已对全市11 区的网格员及相关工作人员，组织开展了23次工作培训，培训会议对网格化源头减污挂图作战工作流程和要求、网格员工作内容及职责等进行了详细讲解。2019年6月6日印发了《关于进一步压实各级河长、网格长、网格员网格化污染源治理责任的通知》（穗河长办函〔2019〕95号），进一步明确了各级人员的治理职责及考核办法。

通过明确责任和业务培训，使网格员具备了基本履职能力，及时发现并初步判断问题，在河长统一指挥部署下，敦促属地各部门重视问题，使得横向到边、纵向到底的治理责任得到全面压实。据统计，自“3 号令”颁布实施以来，全市网格员发现问题有效上报污染源26001个，已分期分批落入网格，开展整治工作，结办销号率达98%以上。

（二）依靠网格员深入巡查，使“散乱污”难题得以从源头破解

城市黑臭水体的治理“点多线长面广”，往往“污染在面上，源头在岸上”，若是仅仅就水治水，很容易出现反弹且事倍功半，对于良好水质保持和河涌长治久清极为不利。一方面，为了短期利益，业主与租客可能形成“共谋”，出现整顿停业后又恢复生产的现象，这些小作坊小企业废污水直排河涌，影响污水处理厂运行；另一方面，部分河涌违法建设侵占河道管理范围问题仍然存在，巡河通道未完全打通，尤其是历史遗留及部分有产权的建筑清拆难，影响截污管网铺设。而此类“散乱污”问题往往与城市更新、产业升级、出租屋消防安全、外来人口管理等工作一脉相承、密不可分。因此，治水与基层社会治理具有高度相关性和同源性，二者相辅相成，互利互补。

将治水纳入网格化，网格员在日常工作中与其他社会治理基本事项结合起来，有利于发现“散乱污”等顽固隐蔽问题，共同攻克治理难题，达到“标本兼治”，一举两得的良效。例如网格员基于对网格内人口、房屋的熟悉了解，能掌握“散乱污”企业的生产动态，对于排放不达标、污染水环境的企业可立刻协调相关执法部门予以关闭封停，倒逼企业进行产业升级，达到社会治理与治水良好效果；此外通过网格员对网格内的房屋进行动态监控，实时了解房屋内生产状况，既有保障消防安全等社会治理的作用，又能有效防止“散乱污”、“涉嫌违建”、“垃圾黑点”等地方在整治之后死灰复燃，实现治水中对污染源头长效治理。实施“3 号令”仅三个月，“散乱污”场所在网员重点排查复查的配合下以及各种大数据信息监测下，整治工作得以顺利推行，全市提早完成2019 年初制定上半年工作目标，已清理整治完成15343个，整治完成率为99.9%。

（三）通过及时上报问题，倒逼部门联动挂图作战，提升解决效率

首先，网格划分界限分明，网格员发现问题及时上报，网格长协调督促，能向上倒逼职能部门重视回应问题。它突破了源头信息采集难、基层安全隐患发现难、部门协同作战难、基层办事效率低等困境。其次，河长制与网格化结合，有利于发挥领导优势与基层优势，促使各部门联系沟通，制定方案，挂图作战，联合一致行动，提升交办问题的解决效率。

例如网格员在现场发现问题采集信息后通过河长APP 上报，可实现将问题迅速交办到水务、工信、生态环境、城管、农业、住建等部门。根据基层网格员上报的问题，再结合实施的“河长吹哨，部门报到”的机制，能有效依托全市已基本建立起的市、区县相关城市管理、执法、监督、作业、服务等部门共同参与的网格化基层治理体系，找出污染症结及时根治。据统计，自“3号令”实施后，全市2019 年有效上报污染源任务总数为54504 个（数据截至9 月24 日），其中“散乱”污染源21769 个，临河违建3566 个，垃圾黑点 29169 个，截至 11 月 12 日，已整治销号53128 个，整治率为 97.48%。2019 年 5 月 14 日至10 月30 日，市河长办专项检查小组分别对全市11 区的挂图作战污染源整治销号成果开展现场抽查，共完成了4222 个已整治销号污染源的现场复核，其中3716 个污染源已完成整治，占检查总数的88.02%。

（四）有利于基层宣传动员，营造民众参与治水护水的良好氛围

在基层工作中，网格员承担着政策宣传、发现问题的职责。一方面，网格员经常深入住户，与当地居民接触联系机会多，对周围住户情况较为熟悉，可以从中了解民情，收集民意，不仅有助于发现问题，也能发现热心能干的志愿者，促使群众参与到河涌与环境治理的监督防范工作中，有利于营造民众爱水护水的氛围，增进居民守护家园的责任感、参与感与荣誉感。例如荔湾区有的当地群众热心向网格员提供排污线索，在配合网格员工作中成为“民间志愿者”，参与到巡河护河、垃圾分类等环境治理工作中。另一方面，网格员在当地群众中宣传环保理念和政府决策，将工作中遇到的典型案例现身说法等，可及时解释、回应公众关心的热点问题，承担起上情下达、畅通民意的桥梁，使治水工作得到居民的理解与支持，避免问题积累与矛盾激化。例如一些社区的网格员与志愿者、社工长期保持信任合作，在截污纳管、垃圾分类舆论宣传中取得居民的支持，有效推进了进程。

二、基层实现网格化治水存在的问题

网格化治水意味着治水工作纳入网格单元中，成为社会治理的一项常态化工作，它是社会治理迈向综合化、全要素化的一个重要发展趋势，但如何在既有的网格化框架下将治水工作与社会治理有机衔接起来实现良性互动，这对现有网格单元体系提出了新要求。就目前来看，网格化治水纳入基层治理体系还存在一些需要补齐的短板和尚需完善的环节，主要体现在以下几方面：

（一）网格员专职队伍存在缺口，人员不稳定，与工作需求不匹配

当前网格员队伍大多数是兼职或临时招募人员，人员流动性大，人员缺口大，工作持续性得不到保障。关于网格员的人员队伍问题，基层的反映都有趋同性，据调查，网格员大多数是本地年长的家庭妇女、外地务工人员家属和短暂作为过渡性工作的大学毕业生组成。“事多钱少地位低，临时兼职流动快”是当前网格员队伍的真实写照。例如海珠区和南沙区的缺口最大，海珠区2769 个网格单元，只有1602 名网格员；南沙区956 个网格，只有553 个网格员。大部分网格员由出租屋管理员、综合治安管理人员、村居河长、社区工作人员等担任，在治水纳入网格后，很多治水网格长与网格员都是由一名雇员兼任，例如据河长办截止2019年11月12日的统计，全市共19660 个网格，各区上报19583 个网格数，网格员18416 名（含网格长18411），这个数据表明，还有1200多个网格没有配置网格员，大多数网格是一人一格，99%的网格员同时兼任网格长。

由于队伍不稳定，能力素质也因此参差不齐，履职能力也因此受限，需要在业务培训上反复投入，增加了行政成本。例如河长办、各区综治中心需要多次举办关于网格管理知识、平台操作技能、信息流转处置、应急能力提升、文明城市创建等方面的专题业务培训，仍然有基层反映网格员操作不熟练，需要业务培训指导等问题。

（二）治水与环境整治存在交叉重合，网格事项有待优化整合

目前治水与网格的其他工作有不同的上报平台，有各自的工作体系，但二者在环境整治方面尤其是“散乱污”的源头整治存在交叉性，其工作的程序高度重合，例如在“拆违”“河岸环境整治”、“污染源排查”等方面，网格员的巡查处理步骤内容几乎是相同的，治水信息平台与社会治理的信息平台中上报的内容有很多的重合性，同一问题可能不同系统中都要求上报。据一名有一定工作经验的网格员反映，仅仅是河岸边的垃圾堆放问题，就需要向“广州河长APP”、“巡河企业微信群、“广东政法综治E通”、“广州排水户”、“城市管理服务网络系统平台”、“广东政务服务网”上报信息，这些信息条目都是过后工作考核的主要参考依据，如果未能上报而被监督工作人员抽查发现，则面临通报批评、纪委约谈等后果。据调查，一位身兼数职的网格员的工作入格事项清单加上非常规工作可高达259 项，未经整合的各自为政的治水与环境综合治理等工作使网格员工作碎片化、工作量大，疲于应付。这种状况还加大了各部门操作反馈的工作量和筛查信息的难度，使考核事项难以体现工作实效，对后续的工作量认定与问责评价带来不良影响。

此外，在没有做好任务的优化整合、信息共享与考核体系科学量化的前提下，依靠短期强监督与运动式治理，对“散乱污”的排查可以带来显著成效，但在繁重的事务下，后续的常态化网格巡河可能会流于形式化，这将会背离3 号令网格治水长效化的初衷。例如发现问题后需要自行解决或上报并跟进整改，意味着一些交由属地管理的事项，发现问题越多自身揽责就越多，因为上报APP 后通过流转交办问题又回流到基层中，而问题的结办率有影响到基层河长的履职考核，这导致网格员有选择性的上报、有意漏报瞒报、或发现问题仅限于内部流转信息等现象存在。

（三）网格单元划分标准不一，精细化管理的网格体系尚需完善

现行网格单元是参照公安系统“四标四实”基础上划分得来的，自2014 年广州市政府常务会议审议通过了《广州市推进城市社区网格化服务管理工作总体方案》，提出了原则上按照每个网格200 户左右统一标准划分基础网格，每个网格配备一名专职网格员的举措至今，广州已初步建成具有创新性、统筹性、实用性的城市社区网格化治理体系。这种划分较为客观标准化，但没有考虑到网格单元内工作量存在差异性，即未能兼顾到治理工作中网格空间内的历史现状条件、环境治理难易程度、居住人口特点、各区域的治水进程等综合因素，因此，网格员分配与分工难以做到精细化管理与精准资源配置。例如有的网格城中村较多、流动人口集中，扫黑除恶任务重，拆违历史欠债多，就需要更加细致梳理网格空间，分解任务并侧重搭配有一定经验的网格员；有的街区内面临产业转型升级或黑臭水体整治体攻坚阶段，需要在重点治理的网格单元内增强有专业能力的网格员力量并针对性展开专题培训；有的网格面临老旧小区无专门物业管理、本地老人居住较多等情况，则需要安排有耐心亲和力并会讲粤语的网格员；有的社区经济文化水平较高、河涌治理的基础与成效较好，可适度扩大网格管理辖区，同时辅助性拓展多元治理渠道，重视引入党建引领居民参与日常监督管理，培育树立社区特色治理典型等等。但当下这种在网格单元内实施精耕细作式的综合治理体系还未能搭建，随着治理数字化信息化的推进需要加大网格精细化治理方面的创新实践。

（四）激励手段单一，网格员的工作积极性主动性没有充分调动

一直以来基层对网格员工作激励方式单一，往往仅限于在“口头奖励”，不利于发挥网格员工作积极性与创造性。据调查，网格员在工资水平较低的情况下，其他业务性的增值奖励也不多。各区网格员多为临时雇用的合同工，整体平均基本收入大概每月3000 元，天河区待遇较高，但也在4000 元左右。一名在荔湾区工作16 年的老网格员，身兼社区党委书记、社区主任、社区工作站站长、网格员、居级河长、扫黄打非工作站长、人大代表联络站副站长、妇联主席、垃圾分类工作组组长、社区监察员等多项职务，每月平均工资不超过4100元。

外在激励效应不足加之内在身份认同弱化，往往造成网格员对工作只求“面上过得去”，仅完成硬性指标任务和应对上级检查，例如在网格员中不同程度存在消极应付状态，基础信息采集中真实性核查不认真、发现问题上报不积极、选择性瞒报漏报等现象，使网格质量大打折扣。

三、将治水纳入网格化实现常态长效综合治理的对策建议

（一）配齐配强网格员力量，优化人员结构，强化专项培训

网格化治水纳入网格单元是社会治理综合发展的趋势，它对网格员队伍的稳定性与专业素质提出了更高的要求，需要打造一支“信息收集全、职能作用发挥全、综合业务能力全”的全科网格员队伍，以保证网格管理服务的水平，一支职业化或稳定性强的网格员队伍是完成此项工作的基本保障。

网格员在这样一个综合社会治理体系中具有多重身份，需要基本的职业素质相匹配：作为信息上报者，网格员要具有一定的信息处理技能与经验积累，才能全面摸清网格内的商家住户基本情况，充分利用熟悉掌握网格内住户信息、排水情况、疑似污染源、消防安全隐患等数据的优势，发现问题并上传APP 平台；作为现场执行者，网格员需要具有一定的专业与应急能力，联系实际对问题作出判断，如根据平时掌握的住户情况对河涌污水排入、各类安全事件等有初步筛查定位，给职能部门提供参考等；作为反馈协调者，网格员需要良好的沟通协调能力，要与河长做好配合，与相关执法部门建立好联系，例如拆违、管网铺设等都需要网格员给予反馈与支持；此外，作为政策宣传者，网格员要具有组织动员与自我学习能力，如在日常工作中向网格居民做好政策解读与宣传等，例如居民垃圾分类、消防安全与健康防疫知识普及等。因此，未来对网格员能力与专业要求将会越来越高，应出台对该队伍招聘、任职、培训、晋升、绩效奖惩等相应举措机制，使网格工作留得住人，留得住心。

（二）设立河涌与社区环境整治的专项奖励基金，推行政策奖励，进一步激发网格员的主动性和创造性

网格员在基层治理这一“神经末梢”中将承担起疏通传导应急等功能，使基层治理发挥减压阀作用，形成“小事不出网，大事不出街，矛盾不上交，服务零距离”的良好管理服务态势，除了配齐全科网格人员、健全机制体制等硬性设置外，营造软环境实施柔性举措以调动网格员在工作中的主观能动性也非常重要。

课题组在调研座谈中，各区反馈，面对繁重的工作要求，希望市级层面给予政策或专项经费，以增加网格员报酬或物质性奖励。在当今所提倡的“将问题发现在基层、问题解决在基层”的基层治理目标下，迫切需要重视调动网格员工作积极性，激活网格员发现问题与解决问题的能动性。因此，建议探索物质与精神奖励相结合的激励机制，如设立环境整治的专项激励基金，推行切实增效的奖励政策等，使网格员激发工作主动性积极性，推动工作做细做实。

（三）推进整合资源与数据共享，用好科技手段，提升治理科学化智慧化社会化水平，努力打造全要素网格治理平台

在网格化治水还存在专业人员不足、部门协调性未能充分调动，网格治水与人居环境治理未形成整合的诸多问题下，首先，需要先打通各部门的信息孤岛，推进数据共享，畅通信息来源渠道，整合信息平台，优化APP 上报事项，避免一事多报或事事重报的现象。其次，应推进巡查中的科技手段和大数据的分析运用，利用监控摄像头、无人机巡查等手段，进行远程监控分析，减少人工巡查次数，使先进的智能科技成为迈向现代化治理的有效手段。再次，需要发掘社会化资源，宣传动员全民力量参与到日常巡查监督工作中来。现代治理精神也积极提倡民众的自觉性自主性，只有让民众真正参与其中，才能发挥他们的各类资源优势与社会资本效能，真正实现社会治理的长效化与和谐化。

推进资源整合与数据共享，发掘科技与社会参与资源，最终是要为打造共建共治共享的全要素网格平台做基础。将“全要素”引入网格是基层社会治理迈向智能化、综合一体化的创新发展趋势。目前这一理念已在江苏、浙江等地率先实践并取得成效。全要素网格以社会治理网为基础，其他网在上面叠加，整合组织、综治、公安、安全、信访、民政、司法、残联、计生、环保、水务、电力、燃气、人事、劳保等各项基础民生和社会保障工作，实施无缝对接，一网采集、资源共享、联动处理。随着现代化治理理念不断发展与信息化手段的更新发达，通过对社区网格的细分，再加上运用高效的综合信息服务平台，使得社区的事情能够高效、快捷地解决，社区居民得到更多更方便的服务。在具体运作中，需要根据各街区参照一定标准，利用好信息化与大数据手段依据实际情况科学合理划分网格单元，并及时调整分配在网格的人力物力等资源，基础网格要做到全方位覆盖但又不交叉重叠，便于网格员能够力所能及、因地制宜，发挥特长专长，深入细致开展服务管理工作，以保证每一片区内的“人、地、物、情、事、组织”全部纳入网格进行管理服务。

未来的基层社会治理必将是紧扣国家“五位一体”的工作布局，围绕人民需求，以精细化治理理念下所打造的全要素扁平化的“一张网”为平台，形成以网格为基础、信息为支撑、联动为纽带的现代化治理体系。因此，广州应在治水纳入网格化的同时积极推动事项整合、信息共享，协同共治，努力打造“小切口，大治理”在全要素网格化的现代治理平台，共同破解社会治理难题。

（四）提高部门站位，发挥各区优势，将治水融入社区人居环境治理中，制定长远发展规划

广州下一阶段治水任务将从“打赢黑臭水体攻坚战”过渡到建立巩固“长治久清”长效机制、水体日常维护与整个生态环境的修复上来。2019 年，“万里碧道”工程已经写入政府工作报告，可以预见在今后的工作中，围绕不断整治达标的河涌路线，碧道建设将是一个不断扩大延伸的长期工程。而基层社会治理的任务也会随着各种“散乱污”、“脏乱差”现象的消除发展到营造干净整洁平安有序的体现广州宜居城市品质的行动上来。这意味着网格单元中，需要根据自身特色发掘优势，将绿色、生态、休闲娱乐、生活便利等方面充分考虑进来，使社区网格成为和谐宜居城市的有机组成。

网格化的综合治理，为整体提升社区环境与居民生活品质方面提供了可运作的平台。因此，各部门与各级治理主体在贯彻上级的思路部署中需要提高站位，将沿岸水环境与居住环境的综合治理紧密结合起来致力于网格坐标中，因地制宜的制定规划，形成精细化又全局性的治理方案。这方面浙江省也进行了积极的探索，例如绍兴市发掘历史文化及名人故里的优势，在河湖岸边和各社区单元打造富有特色的公共文化空间，形成了集诗词、书画、文学等具有历史人文韵味的水环境，大大提升了江南水乡的文化内涵与居住品质。

水文化是广州岭南民俗的底蕴与精髓所在，正是团结奋进的龙舟文化传统与海纳百川有容乃大的包容开放的人文氛围，成为吸引人才与外来建设者的重要优势。可以预见，未来广州城市与基层社会发展，必然是依托水文化，发挥岭南水网资源优势，在网格单元聚焦“亲水”与“亲民”两个主线，努力实现“河畅、水清、岸绿、景美”的综合治理目标，打造碧道环绕的独具岭南特色的生态宜居城市。