国家政策调整与城乡关系演进

□ 薛亚玲

城市和乡村是社会最主要的有机组成部分，两者密不可分。城乡之间在政治、经济、社会、人口以及文化等诸多方面相互作用、相互影响、相互制约的互动关系被称为城乡关系。城乡关系是国家经济社会发展最重要的影响因素，马克思认为“城乡关系的面貌改变，整个社会的面貌也会跟着改变”[1]。当城乡之间相互协调、相互促进，则国家经济社会健康发展；反之，当城市和乡村相互隔绝，彼此对立，则国家的经济社会发展缓慢，甚至停滞。

中国自古以来就是典型的农业社会，“城”与“乡”浑然难分。中国近代城乡发展极不平衡，城乡差距逐步拉大，城乡关系由融合转向分割，“文明的城市”与“落后的乡村”成为中国近代社会的主要特征。

城乡关系受历史条件、生产力水平、制度安排等多种因素影响，政府的政策偏好在城乡关系演进中起着决定性作用。新中国成立以后，随着城乡关系的演进，政府对城乡关系的认识也在不断深化，并给予了高度关注，在政策上不断进行调整，为推动良性互动的城乡关系做出了巨大努力。新中国成立70 多年来，我国的城乡关系经历了城乡兼顾、城乡对立、城乡协调、城乡失衡、城乡调整、城乡融合等发展阶段。系统考察新中国成立以来城乡关系的演进历程，有助于总结经验、探索规律，从而为促进新时代我国城乡融合发展提供有益借鉴。本文拟就相关问题作一探讨。

一、改革开放前城乡关系政策的确立及城乡关系的演进

国家政策是影响城乡关系的首要因素。从1949年新中国成立至1978年改革开放，近30年时间里，我国的城乡关系政策发生了根本性转变，从最初短暂的城乡兼顾到长时期的城市偏好。城乡兼顾政策使新中国的城乡经济得到了一定程度的恢复和发展；城市偏好政策则成为新中国成立至改革开放前处理城乡关系的政策基调。这一政策取向使城乡发展越来越不平衡，城乡之间长期处在分割对立状态，由此城乡二元结构逐步形成并固化。

（一）短暂的城乡兼顾阶段（1949—1952年）

新中国建立后的前三年，在国家城乡兼顾政策下，城乡关系出现了短暂的和谐局面，城乡均得到了一定程度的发展，国民经济也得到了恢复。

旧中国工业落后、城市化低下，1949 年3 月新中国成立前夕，党的七届二中全会做出了党的工作重心由乡村转向城市的决定，同时强调要城乡兼顾，要将城市工作和农村工作、工人和农民、工业和农业紧密结合起来。

在城乡兼顾政策指导下，从1950 年至1953年农村实行了土地改革。1950 年6 月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，基本上实现了耕者有其田，农民的生产积极性得到了极大调动。

同时，在城乡兼顾政策指导下，城乡之间开放互动，城乡相互依存、相互支持，农业生产得到了一定的恢复和发展；城市也相应有所发展，城镇人口显著增加，1950—1952年，城镇人口由5765 万增加到 7163 万，增加 1398 万人，城镇化率由10.64%上升到12.46%[2]。这一时期城乡之间互通有无，土地、资本、劳动力、物资等生产要素自由流动。农业为城市工商业发展提供支持，满足其对粮食、原料、资金和市场的需要，工业为农业提供生产工具和生活日用品。在旧中国千疮百孔的废墟上，新中国国民经济得到了一定程度的恢复和发展。

从1953 年开始，随着国家以农养城、以农养工等城市偏好政策的制定和执行，我国的城乡关系逐渐由和谐向对立转变。

（二）城乡二元结构的形成与巩固阶段（1953—1978年）

这一时期国家围绕计划经济这条主线，制定和实施了统购统销、户籍、人民公社等一系列城市偏好政策，导致城乡之间经济、社会和文化差距逐步拉大，城市和农村逐渐走上了不平衡的发展道路，城乡关系逐渐由和谐向分割转变，城乡二元结构亦逐步形成并走向固化。

新中国初期国民经济得到了短暂的恢复。为了积累工业资本，新中国从1953 年至1957 年实行国民经济第一个五年计划，学习苏联社会主义工业化模式，优先发展重工业，工业生产水平在短期内得到了快速提高。随着城市工厂数量的增加，吸引了大量农民进入城市，一定程度上促进了城市化，但短时期内农村人口大量涌入城市，城市人口逐渐超过农村粮食供应能力，低下的农业生产力不足以养活过多的城市人口，国家为解决城市粮食及主要农副产品供应短缺问题，决定采取措施严格控制城乡之间生产要素的自由流动。

1953 年至1958 年，国家制定了粮食统购统销制度、限制农村人口向城市流动的户籍制度和人民公社制度，这些制度在一定程度上促进了工业和城市的发展，但同时也产生了很多弊端。实行统购统销制度，目的是要维持较低的工业原料成本，但农产品价格被压得过低，由此产生的工农产品价格剪刀差，使城乡之间的交换不再平等，于是切断了农村和市场的联系，农业生产因此受到制约。户籍制度以法律的形式把城乡户籍严格区分开来，目的是确保农村以农业生产为主，城市以工业生产为主，一定程度上保证了充足的劳动力从事农业生产，供应城市的物资需求，但从此城乡之间人口不再自由流动，城乡不同户籍人民的生活水平亦相差悬殊；实行人民公社制度，目的是获得农业的规模效益，但将农民牢牢捆在土地上，打击了农民的生产积极性。这一系列城市偏好政策成为一道藩篱，把城乡分割开来。

计划经济体制下的城市偏好政策执行了二十多年，工业依靠自身的明显优势不断汲取乡村资源，使乡村承担了太多的义务。乡村因完全处于不利地位而发展迟缓，农业因此成为国民经济最薄弱的部门，1978 年中国的工业和农业总产值分别是1952 年的12.14 倍和3.03倍[3]，农业发展基本处于停滞状态。

工农业发展不平衡，使城乡差距不断拉大，农民享受的权利少之又少，城乡二元结构逐渐形成并固化。城乡关系亟需调整，改革已势在必行。

二、改革开放以来城乡关系政策的调整及城乡关系的演进

改革开放以来为城乡二元结构逐步瓦解时期，这一时期的城乡关系主要经历了协调、失衡、调整、融合四个发展阶段。1978年改革开放极大地解放了农村生产力，使乡村经济得到了较快发展，城乡关系由此出现了协调发展的良好局面；19 世纪80 年代中后期至21 世纪初的20年时间里，改革的重心由农村转向了城市，农村发展受到制约，城乡不协调问题凸显；十六大后党对城乡关系政策进行调整，先后制定了统筹城乡和城乡一体化发展的方针政策，城乡关系逐渐向好的方向转变。为了彻底解决城乡之间发展不平衡、不充分的问题，党的十九大进一步对城乡关系政策进行调整，提出了“城乡融合发展”新理论，新时代相互促进、相互依存、相互融合的新型城乡关系正在逐步构建。

（一）城乡协调发展阶段（1979—1984年）

1978 年12 月，党的十一届三中全会决定实行改革开放的政策，其中改革从农村开始。农民自发改革与国家的改革高度契合，共同揭开了中国农村经济体制改革的大幕。改革使农村生产力得到极大解放，农业生产得到了恢复和发展，农民生活得到改善，城乡差距逐渐缩小，城乡关系进入了协调发展阶段。

1979 年9 月，党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，1980 年9 月，中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，两个文件的出台使农村改革进一步深入。1982—1984 年，中央连续发布一号文件，旨在把农民首创的家庭联产承包责任制局部性改革经验推广到全国各地。时至1984 年，全国有99%的农村地区进行了以“家庭联产承包责任制”为主要形式的土地改革[4]。家庭联产承包责任制极大地促进了农业生产效率的提高，使粮食产量激增。1978年至1984 年，我国粮食、棉花、油料总产量分别增长 33.6%、188.8%、128.2%，农业总产值增长118%[5]。同时国家提高了粮食收购价格，农民人均年收入迅速增长，从1978 年至1984 年，农村居民人均纯收入从133.6 元上升至355.3 元，平均增幅高达16.17%[6]。

农业剩余产品与乡村剩余劳动力都在快速增加，“吃大锅饭”集体经济的结束，解放了农村生产力。与土地制度改革同时，人民公社制度和户籍制度也实行了改革。从1983 年开始人民公社逐步由乡镇人民政府所取代；国家还实行了户籍制度改革，逐渐放开了对农村人口流动的限制，大量农村剩余劳动力流向乡镇企业，工业发展所需劳动力得到补充。城乡生产要素的自由流动，使乡村经济得到了发展。

农村的发展对工业形成了推力，乡镇企业也随之迅速发展起来，1984 年全国乡镇企业有606 万个，总产值达1709 亿元，乡镇企业总收入1537 亿元，从业人员5206 万人，占农村总劳动力的14%[7]。乡镇企业的快速发展又反过来拉动了农业的发展；随着乡村居民收入的增加，对城镇工业品的需求也逐渐增加，从而促进了城镇工商业的发展，工业与农业形成了良性互动的关系。

农村的发展促进了城市发展，城市化率从1978 年的 17.92%提高到 1984 年的 23.01%[8]；城乡居民收入差距从1978 年的2.57:1 缩小到1984 年的1.7:1[9]，城乡关系呈现出协调发展的态势。

然而，20 世纪80 年代中期以后，随着国家城市偏好政策的实施，城乡关系逐渐由协调向失衡转变。

（二）城乡发展再度失衡阶段（1985—2002年）

从20 世纪80 年代中后期开始，国家将改革重心转向城市，实施对工业和城市发展的偏好政策，虽然同时也对农村农业进行了一些改革，但相对而言力度不大。城市的迅速发展挤压了农业的发展空间，农民增收缓慢，负担加重，“三农”问题逐渐严峻，城乡差距逐步拉大，城乡关系再度失衡。

1984 年10 月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定在继续深入搞好农村改革的同时，加快以城市为重点的经济体制改革步伐。党的经济体制改革重心因此由农村转向了城市，重点则放在了国有企业。国家在政策上给予城市特别的支持，使城市获得了更多资金，城市经济由此得到迅速发展，城市劳动者收入水平亦不断提高，城市规模随之迅速扩大，城市面貌得到迅速改观。

对于农村改革而言，1985 年中央1 号文件废除了统购统销制度，逐渐放开农村市场，延长农民承包土地时间，疏通粮食流通渠道，将农产品的收购价格适当提高，对农村劳动力的流动放宽限制，这些措施在一定程度上促进了农村发展。

从1992 年开始，国家实行宏观经济改革，提出建立社会主义市场经济体制，资金来源锁定在农村，对农村采取“多取、少予”的政策，从1994—2000 年，农民人均承担的税费从112 元上升至168.4 元，增加了50.4%[10]，资源配置也向城市倾斜，同时工农业价格剪刀差依然存在，这一系列城市偏好政策的实施使农业和农村发展受到了制约，城乡发展不对等、不均衡问题凸显。城乡在基础设施、医疗、教育、社会保障等各方面的差距均在逐步拉大，城乡居民收入差距亦随之扩大，城乡居民收入之比从1985年的1.86：1 扩大到 1990 年的 2.2：1，1994 年达到 2.86：1，1997 年虽然一度回落到2.47：1，但此后又不断扩大，2001 年上升到2.90∶1，2002 年达3.11∶1，2003年则高达3.23:1[3]，呈逐年扩大之势。

这种“重城轻乡”现象使农村发展受到制约，城乡不协调状况凸显，城乡再度分离。巨大的城乡差距对社会稳定与国家长远发展都产生了不利影响，因此国家必须采取措施，对城乡关系进行调整。

（三）城乡关系调整阶段（2003—2017年）

2002 年11 月，党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的新理论，在此基础上，2012年11 月，党的十八大决定将“推动城乡发展一体化”作为解决“三农”问题的根本途径，又把对城乡关系的认识推向了一个新高度。随着国家各项政策措施的不断出台，城乡关系逐渐从相互对立、相互分割进入“统筹城乡发展”和“城乡一体化发展”转变的阶段。

1.统筹城乡发展阶段（2003—2011年）

党的十六大将“统筹城乡经济社会发展”作为指导城乡发展的理论，将“以工补农、以城带乡”作为政策取向，以推进社会主义新农村建设为抓手，实行工业反哺农业、城市支持农村的政策，城乡关系再次向好的方向转变。

党的十六大提出“建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”，从而全面建设小康社会。党的十六届三中全会进一步把“统筹城乡发展”放在“五个统筹”突出位置。党的十六届五中全会提出“工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设”的方针政策，并对农村义务教育、医疗，乡村公路和基础设施建设加大了投入力度。2007 年10 月，党的十七大决定“建立以工促农、以城带乡长效机制”，通过“统筹城乡发展”促进“城乡经济社会发展一体化”，并把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。

在统筹城乡发展方针指导下，国家为调整城乡关系采取了一系列措施。

第一，加大对农业、农村的投入和支持。党和国家致力于减轻农民负担，党的十六大决定继续推进农村税费改革，党的十六届三中全会又继续深化农村税费改革。党的十六届五中全会进一步实行工业反哺农业、城市支持农村政策。党的十七大进一步加大支农惠农政策力度，决定增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，严格保护耕地。

第二，对农村土地制度作出调整。党的十六大决定有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转。党的十七大进一步提出健全土地承包经营权流转市场，稳定和完善土地承包关系。

第三，积极探索农村集体经济体制创新。党的十六大强调尊重农户市场主体地位，推动农村经营体制创新，增强集体经济实力。党的十七大要求探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。

第四，完善农村公共产品供给体系。党的十六大决定加快农业科技进步和农村基础设施建设，改善农村金融服务。党的十七大重申加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系，深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新。

第五，加大对农村的财政投入。2006年农业税全面废止，减轻了农民的负担。从2008 年开始，国家对农业和农村的投入逐年增加，2010年达到8183.4亿元，比2009年增加12.8%[11]。

第六，加大对农村教育、医疗、卫生等公共服务的支持。2005 年底国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。2003 年1 月，国务院《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》要求各级政府对农村医疗卫生事业承担更大的责任。

这一阶段，国家通过实行统筹城乡政策，使劳动力、土地、科技、资本等要素由单纯服务于城市和工业向自由、平等良性循环转变，促进了农业发展，农民收入逐年增加，城乡居民收入差距开始缩小，城乡居民收入比由2009 年峰值的3.33：1下降至2011年的3.13：1，扭转了自1984年以来不断扩大的趋势[6]。农村面貌由此得到改观，城乡关系逐步得到改善。

当然，应该看到执行了近十年的统筹城乡政策，虽然取得了成效，但城乡差距依然不小。为进一步促进城乡协调发展，党和政府及时创新城乡发展理论，城乡发展又进入了新的阶段。

2.城乡一体化发展阶段（2012—2017年）

2012 年11 月，党的十八大把“推动城乡发展一体化”作为推动农业农村工作的总方针。“城乡一体化发展”是将城市与农村作为一个整体进行统筹、综合、平衡，从而实现城乡共同发展，“城乡一体化发展”是“统筹城乡发展”的递进与深化。

为“推动城乡发展一体化”，党的十八大决定加快完善城乡发展一体化体制机制，深入推进新农村建设。为此采取了三个方面的措施：一是着力推进城乡规划、基础设施、公共服务一体化；二是采取工业反哺农业、城市支持农村和多予少取的放活方针，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；三是加快发展现代农业，增强农村发展活力，全面改善农村生产生活条件，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

2014 年发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》，进一步明确实行“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”，并为实现城乡一体化发展做出了具体规划。

随着城乡一体化战略措施的实施，乡村得到发展，乡村居民收入增加，城乡收入差距呈现出缩小的趋势，从2013 年开始实施的精准扶贫战略，更进一步促进了城乡收入差距的缩小。从2012 年至2017 年，我国的城乡居民收入之比逐年下降，2017 年为 2.71∶1，比 2012 年下降了0.39，比 2013 年 下 降 0.32，比 2014 年 下 降0.21，为进入新世纪以来最低值[12]。城乡关系呈现出协调发展的趋势。

不过，虽然城乡关系总体上呈现协调发展态势，但城乡居民收入依然有1.7 倍多的差距，城乡之间发展不平衡不充分、乡村处于被动地位的局面还没有实现根本性改变，究其原因主要有三个：一是无论“统筹城乡发展”还是“城乡一体化发展”，政策着力点均是以城带乡，农村作为各种政策和补贴的接受者，依然处于从属地位，因此缺乏发展的平等性、自主性和内生性[13]；二是由于城市对各种资源具有天然集聚效应，因此资本的主要流向仍是由城市向乡村单向流动，城乡公共资源配置不合理等问题依然突出；三是一些有利于农村发展的新规定落地难，落后的社会管理理念和管理方式制约了乡村发展。

因此，我国要全面实现现代化，就必须下决心彻底解决城乡之间发展不平衡、农村发展不充分的问题，因此城乡关系政策需要进一步做出调整。

（四）城乡融合发展阶段（2017 年10 月至今）

从城乡发展的规律来看，融合是一种必然趋势。恩格斯在《反杜林论》中指出，城乡之间融合发展是城、乡发展的内在需求[14]。我们党通过长期探索，在对乡村发展规律有了准确把握的基础上，把马克思、恩格斯的城乡关系理论与我国的具体实际相结合，认识到只有实现城乡融合发展，乡村才能真正振兴。

党的十九大对城乡关系作出了重大战略性调整，提出了“城乡融合发展”新理论。城乡融合发展是对统筹城乡发展和城乡一体化发展的深化与完善，在对城乡通盘考虑的基础上，使城乡成为一个有机体，在城乡之间全面深度融合，从而构建出一个共同繁荣、共同发展、共同富裕的新型城乡关系。同时，党的十九大将“实施乡村振兴战略”作为推动城乡融合发展的战略措施，将农业农村农民优先发展作为“三个优先”，指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为党长期的重要战略任务，体现了党对“三农”问题重要性的认识比以往任何时刻都更加深刻。

为实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展，党中央将城乡融合发展的目标确定为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，并为此做出了战略部署：一是加快推进农业农村现代化，促进农业农村优先发展；二是深化农村土地制度改革；三是深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济；四是制定构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，以及完善农业支持保护制度等一系列发展农村经济的政策。

2018 年党中央连续发布《实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》等文件，确定了乡村振兴战略的目标任务是：到2020 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035 年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，实现经济社会一体化发展，促进城乡融合。2019 年5 月发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，在制度上对城乡融合发展做出具体安排，决定建立有利于城乡基本公共服务普惠共享、有利于城乡基础设施一体化发展、有利于乡村经济多元化发展，以及有利于农民收入持续增长的体制机制；确定循序渐进的三个阶段目标，即城乡融合发展体制机制2022年初步建立，2035年更加完善，到本世纪中叶成熟定型。国家对城乡经济、城乡生态空间、城乡基础设施、城乡公共服务等进行了全方位的政策调整，目的是通过全面深化改革，彻底革除城乡二元体制，促进城乡融合发展体制机制逐步健全和完善。2019 年12 月召开的中央农村工作会议，提出一定要打赢脱贫攻坚战、补齐全面小康“三农”短板、促进农民持续增收、保障重要农产品有效供给。2019年12月27日，国家发展改革委、中央农村工作领导小组办公室、农业农村部等18 个部门联合印发了《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，确定了11 个国家城乡融合发展试验区。这是城乡融合理论在实践中的应用，目的在于率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，为全国提供可复制可推广的典型经验。

总之，随着乡村振兴战略的深入实施，城乡之间的要素将更加自由、公平地流动，城乡的基础设施与公共服务将更加均等，城乡之间的联系也将更加紧密，新时代相互促进、相互依存、相互融合的新型城乡关系将逐步构建。

三、新时代推进城乡融合发展的主要问题及对策

党的十九大提出要实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。经过多年持续不断努力，我国农村经济社会发展取得了重大成就，农村各项建设全面推进，城乡居民收入差距逐渐缩小。但也必须清楚认识到，要实现乡村振兴，推进城乡融合发展，仍面临不少问题和挑战。

（一）推进城乡融合发展面临的主要问题

1.大量耕地被占用，不利于农村发展和国家粮食安全。耕地资源是农村经济社会发展的基础，事关国家的粮食安全和社会的和谐发展。但当前我国耕地资源存在数量不断减少，质量日益下降，利用不合理等问题，尤其是耕地被占用的问题较为突出。早在2008 年，我国就将18亿亩耕地画为“红线”，但截至2018年2月，耕地面积仅为15.5 亿亩，十年间，我国法定保护耕地面积减少了2.5 亿亩[15]。是什么原因导致我国耕地“红线”不保？这是因为，城乡土地二元结构造成了城乡土地价格“剪刀差”，地方政府受巨大土地财政利益驱使，热衷于土地开发，致使城市不断蔓延和扩张，这也是我国土地城镇化速度远远快于人口城镇化速度的根本原因。大量耕地被占用，使一些失地农民生计无着落，加剧了城乡发展的不均衡，同时也给国家粮食安全带来隐患。

2.农村生态环境问题突出，影响农民生活质量。近年来，随着工业化和城镇化进程的加快，工业和城市污染向农村转移趋势加剧，加上农村居民的环保意识整体性还不高，农村产业结构和工业结构不够合理，农村环保资金仍较为缺乏等原因，导致农村环保设施投入不足，水环境恶化、土壤及大气污染严重等问题日益突出。尤其是农村工业化、农村生活污染、农业面源污染等造成的农村环境污染，不仅严重阻碍了农村经济社会的发展，也使得农村居民的利益受到损害，制约了他们生活质量的提高。

3.乡村法治建设亟需完善，乡村治理水平有待提高。我国法治建设的根基在底层、薄弱在乡村。当前，一些基层干部抓乡村法治建设意识不强，农村的执法机构也不健全，执法监督有的还处于真空地带，如涉农的法律法规，在立法数量和内容上存在缺失和空白，特别是对农民及其他弱势群体的权益保障的专项立法缺失。在一些乡村，因农民的知情权得不到有效保障，使得个别村干部利用手中权力谋私利而得不到有效监督。同时，一些乡村社会治理中群众的参与率相对较低，在一定程度上导致了乡村社会治理的实现难度不断增加。

4.城乡公共服务不均等，特别是乡村医疗卫生服务水平长期落后于城市。现阶段我国乡村医疗卫生条件相对落后，农民看病难问题依然存在。虽然国家为改善乡村医疗卫生条件做了很多努力，但乡村的医疗水平和医疗资源配置依然与城市具有较大差距，如乡级医院医疗手段落后、医疗水平较低、全科医生不足、基础设施不够完善；一些地区村级卫生室条件简陋，医生专业化水平较低；而且乡村医生普遍收入低、负担重，医疗队伍长期处在不稳定状态。这些问题能否有效解决，直接关系着亿万农民群众的身体健康能否得到有效保障。

5.文化教育落后是制约乡村发展的关键性因素。乡村文化教育落后是城乡二元结构长期存在的结果，反过来又阻碍了城乡二元结构的破解。乡村文化教育落后主要体现在基础教育阶段资源配置的落后，其中幼儿园和小学最为显著；而且随着城镇化进程的推进，中西部一些地区的乡村师资力量逐渐减少，乡村的教育水平亦随之逐渐下降；另外，大学阶段教育成为农村困难家庭的沉重负担。这些问题的存在是乡村长期落后于城市的根源之一，也使乡村未来发展缺乏动力。

（二）推进城乡融合发展的对策思考

新时代推进城乡融合发展，构建平等和谐城乡关系，既是城乡人民的期盼，也是国家发展的需要。

1.处理好城镇化与耕地保护的关系，确保城乡关系良性发展。粮食安全是城乡人民生存的头等大事，特别是当世界局势动荡多变、自然灾害（如蝗虫肆虐）及重大突发公共卫生事件（如新冠肺炎疫情）发生时，都给粮食安全带来了巨大风险，所以我们必须采取有力措施，严格控制对耕地的占用。新型城镇化一定要走土地集约之路，要注重发展中小城市和小城镇，构建起小城镇与中心城市相互独立、功能互补的城镇体系，从而减少特大城市、大城市的数量；还要为城市发展设定极限和边界，要严格限制开发区用地，减少新建住房对土地的占用，今后可通过改造老旧住宅小区的方式改善城市居民住房条件，从而限制特大城市和大城市的占地规模。通过采取以上措施，使新型城镇化建设与耕地保护并行不悖，使城、乡发展相得益彰。

2.发展高效生态农业，满足城乡人民对美好环境的需求。良好的生态环境是民族生存繁衍的保障，也是国家兴旺发达的基础。我们开展社会主义新农村建设要走绿色发展之路，发展高效生态农业。高效生态农业是农村生态文明建设的重要抓手，它有助于解决农业提质增效、产业扶贫、农业面源污染、农民健康工程建设等一系列关键问题。为发展高效生态农业，建设生态宜居的美丽乡村，一定要把传统农业向高效生态农业转化放在国家战略的高度，作出系统的科学规划。

3.完善乡村治理体系，提升乡村治理能力。法治乡村建设是基层治理中通过自治、法治、德治三治融合（简称“三治合一”），从而实现乡村治理有效的重要环节。“治理有效”是党的十九大对实现城乡融合发展提出的目标要求，因此要着力推进“三治合一”乡村治理体系建设，实现乡村科学化、法治化和精细化管理。乡村治理要科学规划，要在实践中总结经验，探索规律，制定出科学规范的乡村治理条例；乡村要加强法制化建设，要建立有效的监督制约机制，保障农民的知情权、监督权；乡村要实行精细化管理，因地制宜实施乡村分类管理并完善乡村治理体系。

4.提高乡村医疗卫生水平，缩小城乡医疗卫生服务差距。医疗卫生是民生大事，乡村医疗卫生条件的改善关乎亿万乡村民众的身体健康。为此，要提高乡村医生待遇，稳定乡村医疗队伍；要加强乡村医生职业培训，提高乡村医疗技术水平；要加强乡村医疗卫生基础设施建设，推动城市优质医疗资源向乡村延伸，建立县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络，完善乡村居民健康保障体系建设。

5.重视乡村文化教育，为乡村发展注入活力。乡村兴则城市兴，乡村强则国家强。若要使新农村常新不衰，就必须重视提升乡村发展的内生动力。一方面，中华文明的根基源于农耕文化，乡村是中华民族的精神家园，因此要深入挖掘乡村文化所蕴含的深厚人文精神和传统道德规范。另一方面，乡村振兴的根本则在教育，因此国家要加大对乡村基础教育投入，要特别重视幼小教育，同时要完善高校助贫体系。总之，乡村文化教育水平的提高，必将为城乡融合发展和中华民族伟大复兴发挥重要作用。