“互联网+医疗健康”中法律与政策保障现状分析与建议

周元元 陈大方

作者单位：510060 广州 1中山大学附属肿瘤医院纪委办公室（监察室）；100871 北京 2北京大学公共卫生学院流行病学与卫生统计学系

没有健康中国，就没有小康中国。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把“健康中国”提升为国家战略［1］。然而，当前我国医疗卫生事业发展仍面临着不平衡不充分的问题。一方面，人民群众对医疗健康服务的多层次多样化需求日益增长，并且提出医疗服务应当优质、实惠、高效、便捷的新要求［2］。另一方面，我国优质医疗资源在空间分布上尚不均衡，贫困或偏远地区医疗资源紧缺，因病致贫、因病返贫的现况不容乐观。因此，国家提出互联网医院及“云诊室”的政策导向，发展“互联网+医疗健康”的产业事业，旨在推动优质医疗资源合理分配，促进全民共享改革发展成果，最终助力达成全民健康的战略目标。特别是近两年随着5G互联网技术的逐步推广与应用，为加速“互联网+医疗健康”发展进程提供了硬件基础和技术条件。在此背景下，为了进一步规范互联网+医疗健康的有序发展，更好地保障线上就诊患者的权益，本文就目前互联网+医疗健康的法律与政策保障现状进行初步分析并提出政策建议。

1 我国“互联网+医疗健康”的应用现状

我国自20世纪80年代末开始进行研究性远程医疗试验探索，90年代中期开始进行实用性远程医疗系统建设与应用，形成“多点开花、专域应用”的发展局面。2010年和2011年，国家规划和组织实施了两期区域性远程医疗试点项目建设，范围覆盖了12家部属（管）综合医院、22个中西部省（区、市）和新疆建设兵团的500个县级综合医院和62个省级三级甲等综合医院，并依托省级大型医院建立远程医学中心。2018年4月25日，国务院办公厅印发《关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》［3］（以下简称“意见”），鼓励医疗机构运用“互联网+”优化现有医疗服务，丰富服务供给。自此“互联网+医疗健康”发展进入新时期。一方面，各个大型医疗机构陆续开展“互联网+”相关实践，其中北京大学第三医院、福建省立医院、中南大学湘雅医院、浙江大学医学院附属邵逸夫医院分别在“线上线下一体化诊疗服务”“一站式预约整合服务资源”“全病程闭环管理新模式”“全流程移动就医平台”等方面做出探索并取得显著成效。另一方面，“互联网+医疗健康”在区域健康信息平台、基层医疗机构和专科医院、公共卫生服务等“大健康”的不同层面和领域展开了探索。“把握互联网医疗发展的契机，实现诊药结合”“通过医保支付加速线上与线下医疗的实体融合”，推动实现“医疗、医药、医保”三医联动成为“互联网+医疗健康”的发展要求；普及化、专业化、以患者体验为中心、供应链整合型服务成为“互联网+医疗健康”的必然发展趋势［4］。

在新冠肺炎疫情期间，我国大力推广“互联网+医疗健康”服务和远程医疗服务体系。从近期国家卫生健康委员会遴选的100个全民健康信息化应用发展典型案例的具体情况来看［5］，一方面，“互联网+医疗健康”在突破“地域限制”等方面发挥了积极作用。疫情期间，广东支援荆州医疗队联合荆州市建设互联网医院，广东15家医疗机构、1 300多名医生自愿参加，上线18 d后总访问量突破10万人次，互联网成为医疗服务提供的“第二战场”。另一方面，“互联网+医疗健康”在强化基层服务能力、处理疑难杂症等方面发挥了独特优势。通过远程教育开展培训，提高基层医务人员医疗服务和个人防护能力；人工智能应用于新冠肺炎CT读片，大大提升了一线工作质量和效率［6］。此外，“互联网+医疗健康”在为海外留学生提供抗疫指南，进一步降低老百姓的用药负担方面的实践也卓有成效。疫情防控的需要推动了各级医疗卫生机构运用“互联网+”的手段，优化资源配置，创新服务模式，提高服务效率，降低服务成本。互联网与医疗健康深度融合发展将加速医疗服务精准化、一体化的转型发展，最终推进实施健康中国战略，满足人民群众日益增长的医疗卫生健康需求。

2 “互联网+医疗健康”的法律规范和政策保障现状与问题剖析

2.1 “互联网+医疗健康”的法律规范和政策保障现状

经过多年的发展，“互联网+医疗健康”已经进行了不少探索，建立了基本的政策保障体系。特别是2018年，国务院办公厅印发《意见》，这是关于“互联网+医疗健康”的一个重要指导性文件［7］。《意见》提出的一系列政策措施，明确了支持“互联网+医疗健康”发展的鲜明态度，突出了鼓励创新、包容审慎的政策导向，明确了融合发展的重点领域和支撑体系，也划出了监管和安全底线。基于此，2018年7月17日，国家卫生健康委员会和国家中医药管理局还组织制定了《互联网诊疗管理办法（试行）》《互联网医院管理办法（试行）》《远程医疗服务管理规范（试行）》，对“互联网+医疗健康”进行了较为全面的规范。新冠肺炎疫情发生以来，为进一步发挥互联网医疗服务在方便人民群众就医方面的积极作用，国家卫生健康委员会先后印发了系列文件，并联合国家医保局印发了《关于推进新冠肺炎疫情防控期间开展“互联网+”医保服务的指导意见》，及时满足人民群众的就医用药需求。“互联网+医疗健康”的作用进一步凸显，发展得到进一步规范。相应的配套性鼓励政策也在逐步出台当中，如2020年4月7日，国家发展改革委中央网信办印发《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》的通知（发改高技〔2020〕552号），首次提出“在卫生健康领域探索推进互联网医疗医保首诊制和预约分诊制，开展互联网医疗的医保结算、支付标准、药品网售、分级诊疗、远程会诊、多点执业、家庭医生、线上生态圈接诊等改革试点、实践探索和应用推广”［6］。

2.2 “互联网+医疗健康”的法律规范和政策保障问题剖析

2.2.1 政策保障体系的建立健全仍需加强 对人口体量巨大的中国而言，“互联网+健康医疗”仍属于新兴事物，尽管新冠肺炎的发生加速了其发展进程，但总体仍处于探索阶段。总的来说，有关“互联网+医疗健康”的法律和政策保障体系在系统性、完备性等方面仍需进一步探索，发展速度仍需进一步加快，支持力度仍需进一步加大，可操作性仍需进一步加强，主要体现在以下方面：⑴在考核评价上，尚未建立完备的评价考核体系，对医院、医疗人员参与建设“互联网+医疗健康”没有硬性要求，各地建设进度不一，亟需出台完备完善、可行性强的操作规范和标准。同时，对医院、医疗人员参与“互联网+医疗健康”，也缺乏必要的政策和制度机制保障来保障其合理合法的权益［8］。⑵在配套体系上，传统医疗医保结算仍未实现全国的互联互通，医疗、医保、医药改革均尚未向“互联网”深入延伸等。同时，医药分家将是发展方向，药物购买和其他一些药事服务职能将逐步从医院里剥离，流向社会化的专业药房。而药房在承接这些职能的过程中则需要逐步合规化、专业化和信息化，从而能够承担包括互联网医药业务在内的更多职能与服务。总之，以上这些内容仍需逐步探索和规范。⑶在立法监督上，国家对“互联网+医疗健康”更多局限于政策文件和有关部门的管理规定，尚未上升到更高位阶的立法。医疗机构在具体实践中，要么因无法可依而趋于保守，要么因缺乏监管而疏于规范［9］。而这些问题也在一定程度上制约了“互联网+医疗健康”的发展。

2.2.2 不平衡不充分发展引发的系列矛盾“鸿沟” 不平衡不充分发展引发的系列矛盾“鸿沟”主要有以下方面：⑴“技术鸿沟”。新冠肺炎疫情的发生，加速了人们使用新兴技术在网络空间活动、向网络空间移民的进程，网上购物、上网课、开网络会议及远程办公等较以往有大幅度增加，既为人们的生产和生活带来了便利，也引发了一系列新的问题［10］。如二维健康码，对防止疫情传染和疫情追溯有很好的作用，但疫情期间暴露出老年人等部分群体因不会使二维健康码，被拒绝坐公共汽车、无法前往超市和公园等公共场所；农民工因为不会用网络购买车票，只能千里骑行返回家乡等。因此，新兴技术造成了越来越凸显的“技术鸿沟”，而短时间仍无法改变［11］。⑵“发展鸿沟”。在信息化硬件设施投入方面，偏远、落后地区仍严重不足，在医疗资源配置、“互联网+医疗健康”服务可及性等方面均存在短板。⑶“意识鸿沟”。国民对“互联网+医疗健康”的接受度和信任度仍然有限，特别是偏远贫困地区，由于知识和技术的局限性，群众对“互联网+医疗健康”的认知度十分有限，限制了“互联网+医疗健康”在我国的加速发展。

2.3 加速发展引发传统法律问题与新情况新问题的叠加交汇

“互联网+医疗健康”本身兼具互联网与传统医疗双重法律风险。在医疗卫生领域，因为当前医疗条件、服务水平与群众日益增长的健康卫生需求不完全适应而导致涉法涉诉问题频出，而网络空间是以高新技术为代表的特定空间，高技术犯罪手段层出不穷，防不胜防，“互联网+医疗健康”的本质特征，导致医患双方的信任更加难以建立。因此两者结合，法律风险也进一步加大。同时，在新的医疗形式下，包括患者、医疗机构、执业医师、医疗服务提供平台机构和设备提供商等多方参与，各方应该履行何种义务、权益如何有效保障，也成为难以界定的业界难题［12］。同时，随着物联网、人工智能等技术应用越来越广泛，数据泄露和个人隐私被侵犯，以及其他的信息安全问题也亟待引起更高重视，如传统医疗活动所规定医疗机构在尊重患者人格尊严、保护患者隐私权所必须履行的“面诊义务”“告知说明义务”和“保密义务”等如何在互联网上实现的问题；个人和企业的数据，可能会被公司或他人所窃取和盗用，特别是医疗信息涉及公民隐私权保护问题，使之变得更加敏感和复杂，医疗消费者数据被滥用更加成为一个必须面对的严重信息安全问题和法律问题。

3 “互联网+医疗健康”的未来发展趋势及政策保障与立法建议

当前，移动5G、人工智能、大数据、量子信息、生物技术、区块链等新一轮科技革命和产业变革正在积聚力量，催生大量新产业、新业态、新模式。医疗健康领域作为人民群众最为关心的领域，以“互联网+”为依托，也将全面进入“新时代”，特别是新冠肺炎疫情让“互联网+医疗健康”的发展进一步加速，为“后疫情时代”新的健康医疗模式提供了高速崛起的契机，在21世纪20年代至30年代将迎来井喷式的发展。因此，国家必须在政策和法律层面全力保驾护航［13］。笔者认为，“互联网+医疗健康”领域要做到有法可依，而政府的职能主要是引导和规范，既应该在政策层面上进一步引导规范，更应出台更高位阶的法律法规加以有效规制。

3.1 从政策保障层面

3.1.1 要推动完备的体系建设 国家应坚持鼓励创新与防范风险相结合，在政策层面进行统一规划与部署，积极推动医疗、医保和医药“三医联动”改革全面向“互联网+健康医疗”延伸，逐步构建起与“健康中国2030”相配套的全民健康信息系统和全国性的“互联制定医疗健康”诊疗和服务体系。

3.1.2 要健全完备的配套制度 要积极引导各级公立医院和医疗机构向“互联网+”拓展业务，如全面加大投入和医疗资源配置，推进“云诊室”建设等。医疗机构内部应该制定相应的规章制度，合理调配线上、线下医疗力量，将医院以及医生对“云诊室”的参与度、成效进行量化考核，针对医生对“云诊室”投入的时间、接诊的患者数量和患者满意度等作为待遇增长、评先评优考核等依据。

3.1.3 要推进规范的管理机制 要强化基础工程建设，牵头建立全民“互联网+医疗健康”健康档案，包括电子病历、电子医疗记录等。同时，要突出抓好标准体系建设，形成规范有效的闭环流程、运营体系，加强信息公开，在阳光下开展“互联网+医疗健康”活动，在有公信力的权威官方网站定期公布合法合规的“云诊室”等“互联网+医疗健康”网点、网站及网上药店信息。国家要同步加强监管创新，加快“互联网+医疗健康”监督体系的建立。要特别注重强化对技术的监管，抑制“野蛮生长”，引导其健康发展。对于技术的监管绝不仅仅是政府或者立法机构的事情，需要建立国内政府、社会和企业的多方合作机制。各级政府和卫生健康机关对“互联网+医疗健康”进行日常的大数据监督和监管，畅通“云诊室”就诊投诉途径，医疗机构要强化自我革命，群众要树牢监督和维权意识，将政府行政监管、医疗机构自我监督与群众社会监督有机结合，推动“互联网+医疗健康”的健康有序发展。最后是加强国际社会通力合作，如最近我国发起的《全球数据安全倡议》就极具前瞻性。

3.1.4 要加大宣传推广力度 “互联网+医疗健康”在推广应用和宣传上要上升到国家政策层面，要持续加大工作力度，提升全体国民的普遍接受度。在推广应用上要坚持基于政府方向性引导基础上的市场主导。市场主体要加强“互联网+医疗健康”就医方法宣传教育，避免因信息不对称导致患者不会使用或者不信任“互联网+医疗健康”；同时通过建立网络防火墙等方式强化网络安全建设；持续加强医德医风建设，促进“互联网+医疗健康”保护患者就医信息的隐私权，建立医患双方的信任机制。

3.2 从法律保障层面

作为科学技术与社会发展的产物，“互联网+医疗健康”具有独特的优势，但其作为一项特殊的医疗活动形式，参与主体多、涉及领域广，隐私安全风险高，关系到人民的生命健康权益和我国医疗健康事业的发展。为此，必须上升到立法层面加以规范和规制，既要把握传统医疗领域和网络空间的法律问题，也要关注信息技术与医疗健康结合下引发的新情况、新问题。各市场主体也要在国家法律法规和政策要求范围内，创造性开展“互联网+医疗健康”服务［14］。

3.2.1 关于立法原则的建议 医疗健康领域是基础民生领域，必须始终坚持党的领导，政府必须保持关注，切实加强监管。同时，医疗健康服务也是一种基于需求和供给的市场行为，必须充分发挥市场的作用。基于此，必须坚持政府审慎包容监管、市场充分主导的基本原则［8］。

3.2.2 关于立法依据的建议 医疗健康领域，更多的是多方参与主体之间权利与责任的民事界定，应遵循基本的民法准则。在2021年正式施行的《民法典》中，将人格权独立成编，其中规定人格权的享有，应是包含医疗卫生服务提供者和患者双方在内的民事权利的保护。《民法典》也回应了互联网、高科技、大数据时代的新需求。如强化了对隐私、肖像等人格权的保护，规定人格利益的许可使用规则，应作为“互联网+医疗健康”立法的基本遵循［15］。同时，立法应该遵循传统医疗健康领域法律规范如《基本医疗卫生与健康促进法》等明确的基本原则，以及互联网领域安全和监管的整体法律框架，同时还应考虑市场主体的市场行为应合法合规等。

3.3 关于一些具体问题的建议

3.3.1 实名制认证 基于“生命至上”的基本理念，应该在立法层面，建立“互联网+医疗健康”的实名认证体系，包括医疗机构、患者信息、第三方服务提供者相关信息等都应实名化。政府有关部门还要指定专门机构，对该类信息进行全面监管。

3.3.2 权利与责任的明晰 医患纠纷往往产生于主体享有的权利过大、承担的责任过小，基于法律的局限性、滞后性与互联网空间的特殊性，如隐私权的保护，应对医患双方所享有的隐私权，通过明确的法律条文或司法解释予以界定，包括纳入保护的隐私权的保护范围、各主体的保护义务、侵权责任和追责方式的明晰等。

3.3.3 提高政策的法律位阶 对“互联网+医疗健康”有关的行政政策和政策法规，在立法当中应予以充分吸纳，将其纳入更高法律位阶的法律中予以明确和规范。

生命至上，健康无价。通过多种形式满足人民群众日益增长的医疗健康需求，既是党和政府的责任，更是全社会的共同责任，符合全体人民的共同利益。应积极强化国家政策保障和法律法规规范，推动医疗健康事业在有效监管中规范有序多样化发展，确保健康中国各项目标的早日实现。