完善“中国之制”，推进“中国之治”——新时代推进中国特色社会主义制度和国家治理体系建设的理路论析

马丽雅， 陈祥勤

(上海社会科学院 中国马克思主义研究所， 上海 200020)

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要“坚持和巩固”“完善和发展”中国特色社会主义制度(简称“中国之制”)，全面推进国家治理体系与治理能力(简称“中国之治”)现代化。同时，它还为新时代发展和完善中国特色社会主义制度和国家治理体系提出了总目标和总要求。完善“中国之制”、推进“中国之治”，是党和国家着眼于新时代中国特色社会主义、着眼于社会主义现代化建设后半程、推进当代中国国家制度和治理体系建设的题中之义。

本文拟在阐述新时代推进中国特色社会主义制度和国家治理体系建设的必然要求和根本原则的基础上，分析完善“中国之制”、推进“中国之治”的基本路径。综合而言，这一基本路径可以阐述为：在推进“中国之治”中完善和发展“中国之制”，在完善“中国之制”中推进和提升“中国之治”，努力将中国特色社会主义制度和国家治理体系建设成为能够实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的一整套成熟、完备、管用的制度和治理体系。

一、 新时代完善“中国之制”、推进“中国之治”的必然要求

完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系是推进中国政治、经济、社会、文化和生态全面发展的必然要求，是新时代中国特色社会主义建设进入后半程的现实要求，也是对百年未有之大变局的积极回应。完善“中国之制”、推进“中国之治”，是社会主义建设历程中符合时代要求、具有现实意义的重要事件，也是在吸收世界各国现代治理经验的基础上立足中国自身国情的重要探索。推进中国特色社会主义制度和国家治理体系建设的过程还是逐步彰显“中国之制”和“中国之治”优越性的过程，将影响现代世界治理体系变革，为解决当今全球发展问题贡献了中国智慧、中国理念和中国方案。

(一) 实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求

党的十九大报告明确提出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的发展战略。到那时，我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。完善和发展中国特色社会主义制度体系，为当代中国国家治理奠定了坚实的制度和体制基础，也为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了制度保障。

邓小平同志早在1992年的“南方谈话”中就讲道：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”(1)《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年，第372页。党的十四大报告分析了社会主义制度建设与建党百年目标的内在关系：“在九十年代，我们要初步建立起新的经济体制，实现达到小康水平的第二步发展目标。再经过二十年的努力，到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”(2)江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》，1992年10月20日。随后，党的历次代表大会都对社会主义制度建设提出了明确要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到了更加突出的位置。十八届三中全会首次提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，并将其确定为全面深化改革的总目标。十九届四中全会提出制度建设和治理能力建设的目标：到中国共产党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。(3)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2019年11月6日。

正如习近平总书记所指出的，从社会主义基本制度的形成、成熟和定型来看，“我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”(4)习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第94页。。因此，进一步彰显中国特色社会主义的优越性，全面推进中国特色社会主义制度和国家治理体系的完善和发展，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求。

(二) 应对百年未有之大变局的必然要求

当今世界正经历百年未有之大变局，“新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速变化，保护主义、单边主义上升，世界经济低迷，全球产业链供应链因非经济因素而面临冲击，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，世界进入动荡变革期”(5)《习近平在经济社会领域专家座谈会上的讲话》，载《人民日报》，2020年8月25日。。国际局势的复杂性、不确定性和不稳定性明显增强，政治、经济、科技和意识形态等方面的斗争将进一步加剧。基于此，全面推进国家治理体系与治理能力现代化是有效应对国际新变局的必然要求。

中国特色社会主义制度体系建设，需要统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业和伟大梦想，确保中国共产党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列。为此，需要在全面推进国家治理体系与治理能力现代化上下更大功夫。这就意味着，在新的历史关头，需要统筹国内国际两个大局，破除影响中国发展的体制机制性障碍，在百年未有之大变局中继续开拓发展新空间；意味着面对复杂的外部环境和风险挑战，需要加快建设更高层次的开放型经济新体制，“实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放”(6)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2019年11月6日。，为推动建设开放型世界经济体系贡献中国的智慧和力量，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，为中国在危机中育新机、于变局中开新局创造有利条件。

(三) 满足人民对美好生活向往的必然要求

发展为了谁，发展依靠谁，发展成果由谁享有，是关乎一个政权性质的根本问题。发展为了人民，把满足人民对美好生活的向往作为奋斗目标是中国共产党人新时代的奋斗目标。党的十九大报告对当前中国的社会主要矛盾作出了新判断，以“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”代替了之前的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。新时代社会主要矛盾的转化意味着：以前要解决的是“有没有”的问题，现在则要解决“好不好”的问题(7)《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2020年，第133页。，应着力提升发展质量和效益，更好地满足人民多方面日益增长的需要，更好地促进人的全面发展、全体人民的共同富裕。

当前，中国已进入高质量发展阶段，“治理效能提升，经济长期向好，物质基础雄厚，人力资源丰厚，市场空间广阔，发展韧性强大，社会大局稳定”(8)《习近平在经济社会领域专家座谈会上的讲话》，载《人民日报》，2020年8月25日。，具有多方面发展优势和条件，但发展不平衡不充分问题仍然突出。东部与西部、城市与乡村的制度和治理供给仍然存在较大差距，政治、经济、文化、社会和生态等领域以及各领域内部的制度运行绩效和治理效能仍然存在较大的不平衡。此外，中国特色社会主义制度和国家治理体系本身在发展程度、发展态势上也存在不充分不稳固等问题。

历史和现实已经证明：“只要紧紧依靠人民、一切为了人民，充分激发广大人民顽强不屈的意志和坚忍不拔的毅力，我们就一定能够使最广大人民紧密团结在一起，不断创造中华民族新的历史辉煌。”(9)《习近平在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，载《人民日报》，2020年9月9日。为了在应对国内外各种风险和考验的历史进程中克服发展不平衡不充分问题，深刻认识并适应中国社会主要矛盾发展变化所带来的新特征新要求，不断满足人民对美好生活的新期待，“更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”(10)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第11-12页。，需要全面推进国家治理体系与治理能力现代化，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展。

二、 新时代完善“中国之制”、推进“中国之治”的原则遵循

中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。新时代推进中国特色社会主义制度和国家治理体系建设，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一这一根本原则，体现科学社会主义的基本原则和社会主义的本质要求，体现社会主义现代化建设进入后半程的最新要求。

(一) 坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

党的领导、人民当家作主和依法治国既是中国特色社会主义制度和国家治理体系的根本优势，也是新时代完善和发展这一制度和国家治理体系的根本原则。在完善“中国之制”、推进“中国之治”的进程中，坚持和完善党的领导制度体系，将有助于提高党科学执政、民主执政和依法执政水平，“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”(11)习近平：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2019年11月6日。；坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，将有助于“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”(12)习近平：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2019年11月6日。；坚持和完善中国特色社会主义法治体系，将有助于提高党依法治国、依法执政能力，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设”(13)习近平：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2019年11月6日。。在完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的过程中，真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，是人民群众的内在组成部分，是中国人民真正实现当家作主的决定性力量。其特殊重要性在于：一方面，中国共产党的先进性，实质地决定着中国人民的人民性及其根本利益的内在演进方向；另一方面，中国共产党的领导地位，实际地担负着组织和引导分散性、多样性的人民群众以各种民主参与的方式实现其根本利益诉求的领导作用。

人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，包含着民本与民主两个基本原则。所谓民本，是以人民群众的根本利益为本，作为一种历史范畴，民本思想整体性地渗透于中国的现实制度与民族性格之中，滋养着“以人民为中心”思想的理论与实践。所谓民主，是分散性、多样性的人民群众基于各种具体的生存条件和主观意愿通过各种组织形式对现实政治生活过程的有序参与。

依法治国是中国共产党领导人民制定和不断完善社会主义国家制度的历史过程，是在既定国家制度的框架下以民主形式实现民本目标的过程。中华民族在长期实践中培育和形成了独特的思想理念和道德规范，这意味着中国特色社会主义的法治过程也是既重视发挥法律规范作用又重视发挥道德教化作用的过程。

遵循党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，就是要“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明”(14)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》(2012年12月4日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第88-89页。。实现三者在经济、政治、社会和文化生活等方面的有机联合，是新时代完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的根本原则和根本遵循。

(二) 体现科学社会主义的基本原则和社会主义的本质要求

中国特色社会主义是科学社会主义，而不是别的什么主义。因此，完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系，应当体现科学社会主义基本原则，体现社会主义本质要求。科学社会主义作为一门学说，本身并不是某种“原则”。但在运用这一学说去指导社会主义实践时，无产阶级政党或社会主义国家必须拥有自己的植根于科学社会主义学说的立场、态度和行为准则，这就是科学社会主义基本原则。

在中国特色社会主义的历史实践中，科学社会主义基本原则对应于四项基本原则，对应于中国共产党领导这一中国特色社会主义的最本质特征，对应于中国特色社会主义制度体系中的根本制度。因此，在推进中国特色社会主义制度和国家治理体系的完善和发展过程中，坚持科学社会主义基本原则的基本表现就是坚持中国特色社会主义根本制度，并将这一根本制度贯彻到基本制度、重要制度和具体制度之中，使之成为新时代完善“中国之制”、推进“中国之治”的根本主线。

社会主义的本质，是社会主义最基本的首要理论问题。在“南方谈话”中，邓小平同志强调社会主义的本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”(15)《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年，第373页。。为了实现共同富裕的目标，更好地实现社会主义的本质，其基本表现在于着力解决生产力落后问题和发展不平衡不充分问题。这就意味着，新时代完善“中国之制”、推进“中国之治”，一方面要建立健全适应生产力的解放和发展的制度体制和运行机制，以解决不发达问题即束缚生产力发展的问题；另一方面要建立健全实现社会公平公正分配的制度体制和政策体系，以解决发展不平衡不充分问题即发展成果公平公正分配问题。在某种意义上，前者是国家的发展问题，即如何让经济社会实现持续发展和普遍繁荣；后者是国家的治理问题，即如何通过公正的制度或政策安排实现发展成果让人民公平分享。因为，国家制度和治理体系建设的一个内在规律就是：在化解社会内在矛盾和冲突的基础上降低制度的执行和治理成本，推进公平公正的社会秩序的形成，继而推进国家制度和治理体系与社会公共秩序的无缝对接。

(三) 体现社会主义现代化建设进入后半程的最新要求

新时代完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的根本要求之一是建立适应现代社会要求的制度体系和运行机制。随着社会主义现代化建设进入后半程，完善“中国之制”、推进“中国之治”，还要体现当前经济社会发展趋势和国内国际形势所提出的一系列新要求。

其一，社会主要矛盾转化推动国家制度和社会治理要求的重心变化。随着当前中国社会主要矛盾的转化，国家治理的重心也应当作出相应调整，即在推进发展的基础上着重解决发展的不平衡不充分问题，使发展成果为人民所共享。在这一阶段，人民不仅拥有日益增长的物质文化生活需要，而且对民主、法治、公平、正义、安全和环境等方面提出了更高要求。因此，这一时期衡量中国国家制度和治理体系的有效程度和完备程度的一项重要标准就是，在结构性问题得以解决后，是否能在社会各领域实现更为平衡、充分的发展，以满足人民对“中国之制”和“中国之治”的新期待。

其二，数字时代推动国家制度和社会治理内容与形式的变革。随着大数据、云计算、万联网和智能化时代的到来，人类社会已经站在以数字化为标志的新一轮信息革命的门槛上。随着数字技术逐渐渗透到经济社会的各个方面，它将引领社会生产消费和生活模式变革，成为社会资源配置的新主场，推动形成新的社会秩序。对现代化的国家制度和治理体系而言，无论是用数字技术来规范和治理经济和社会，还是将数字技术本身及其所带来的新挑战和新问题也纳入制度和治理的范畴之中，都将引起国家制度和社会治理在形式和内容方面的全方位变革。

其三，百年未有之大变局推动国家制度和社会治理深层次的变革。从国际大背景来看，当前国际秩序和世界体系正在进行深层次的结构性调整，大国博弈和国际关系的不确定性和风险程度明显升高。这样一个全球大变局必然推动当代中国国家制度和治理体系在国内国际两个层面深层次的变革、调整和转型。这就需要统筹国内国际两个大局，为党和国家事业的发展争取和平国际环境和良好外部条件，在推进国家制度和治理体系现代化的进程中参与引领全球治理体系的改革和建设，构建人类命运共同体。

三、 在推进“中国之治”中完善和发展“中国之制”

新时代推进中国特色社会主义制度和国家治理体系建设的重心之一是完善中国特色社会主义制度，“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”(16)《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》，载《人民日报》，2014年2月17日。。完善“中国之制”的关键在于凸显“中国之制”的“政治之维”和“治理之维”，围绕制度的执行力和治理效力，在推进“中国之治”中进一步完善和发展“中国之制”。

(一) 凸显中国特色社会主义制度体系的政治基石

“政者，正也”(《论语·颜渊》)；“制，裁也”(《说文解字·刀部》)；“名以制义，义以出礼，礼以体政，政以正民”(《左传·桓公二年》)。“政”与“制”两者密不可分。所谓“政”，就是众人或公众之事；所谓“治”，就是治理或管理。在这一意义上，制度从制定、决定、执行到实施、监督的过程就是一个政治过程，是将众人之事纳入体现公共意志的制度约束的过程。

这就意味着，围绕着制度的制定、执行和监督，国家必然形成一整套政治安排，以发挥制度的治理效能。任何一套制度体系都内在地设定了国家关于制度的决策权、执行权和监督权等权力运作的一整套政治配置。此外，国家关于政治权力的配置结构是任何一套制度体系的政治基石。因此，只有具有完备的国家政治结构支撑的制度体系，才是拥有有效执行力和治理效能的制度体系。

中国特色社会主义制度体系的政治基石是社会主义国家制度，包括工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，以民主集中制为组织原则的人民代表大会制度的政体。党的十九届四中全会将党的领导制度视为国家的根本领导制度，将人民代表大会制度视为国家的根本政治制度，将马克思主义在意识形态领域指导地位的制度视为根本意识形态制度，使之成为中国特色社会主义制度体系的政治和意识形态基石。

基于此，新时代完善“中国之制”的重心就是完善社会主义国家制度，健全中国共产党总揽全局、协调各方的领导制度体系，健全党的集中统一领导和全面领导的各项制度安排，把党的领导落实到中国特色社会主义制度体系的各领域。同时，完善人民当家作主制度体系，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。在此基础上，围绕制度的制定、执行和监督，健全党和国家的行政和监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，为中国特色社会主义制度体系奠定坚实的政治基础。

(二) 提升中国特色社会主义制度体系的治理效能

“治国无法则乱”(《吕氏春秋·察今》)；“法令者治之具，而非制治清浊之源也”(《史记·酷吏列传》)。“治”与“制”两者不可分割。抽象的规则或法则是无法执行的，也没有任何意义上的政治属性和政治效用。因此，“制”或“法”与“律”或“令”始终相互关联。从治理的角度出发，任何可执行的制度必然是具有治理效能的制度。在这一意义上，制度的制定、执行和监督，实际上就是通过制度约束、法律裁定或政策安排来解决社会矛盾或问题，推动社会公共秩序逐步由自治发展到共治的过程。

制度的合理性、正当性或有效性，只有放在具体的“政”和“治”的语境中，通过制度执行所达到的治理效果才能得到充分检验。因此，一项有效的制度必然能够在其执行过程中达到最佳治理效果。正如习近平总书记指出的，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”(17)《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》，载《人民日报》，2014年2月17日。。

改革开放40多年来中国的发展已经取得了举世瞩目的成效。其中，改革红利更多地体现在经济增长和社会发展方面，以经济和社会发展的有效性证明了中国制度的合理性和有效性。随着中国特色社会主义进入新时代，中国的发展将迎来风险高发期和战略机遇期，面临更多挑战和风险，不确定性和不可控因素增加。同时，经济、政治、社会、文化和生态建设的成效越来越依赖于国家治理体系的完备程度以及国家治理能力或水平的高低。如果缺乏高层次高水平的国家治理，“中国之制”将无法发挥其有效性和优越性，社会各方面的发展也将缺乏切实有效的制度保障。新时代完善“中国之制”的核心是强化制度的执行力和监督力，在制度的执行和监督中把“中国之制”转化成具有完备治理效能的制度体系。

(三) 在全面深化和重点突破中发展“中国之制”

中国特色社会主义制度是一项全方位多层次的结构体系。“中国之制”的发展，离不开“摸着石头过河”与顶层设计相结合的方法论，尤其是着眼于中国特色社会主义新时代和社会主义现代化建设后半程，在深刻把握现实要求和改革规律的基础上加强制度设计，在完善宏观制度的基础上进一步完成中观层面的制度设计与落实。

从国家治理现代化的角度出发，中国特色社会主义制度涉及基层治理、地方治理、地区治理、国家治理、跨国区域治理和全球治理等多个层次，为这些层次的治理提供了相应的制度、体制和政策支撑。不同层次的治理所面临的问题与矛盾的差异性导致了治理的重心与策略的不同以及治理所需的制度和体制支撑的因地而异。在构建国家在基层、地方和区域的制度体系和治理机制的过程中，为形成相互配合、行之有效的制度体系，需要进一步发挥“国家治理”的枢纽作用，进一步发挥“中国之制”“中国之治”的主轴作用，引领跨国区域治理和全球治理等多层次的治理。

中国特色社会主义制度体系的发展，除了离不开以国家治理的根本制度、基本制度和重要制度为代表的“四梁八柱”的确立，还离不开微观层面具体制度的设计和完善。相关制度不能遗留空白、相互拆台或叠床架屋，相关制度之间应是安排合理和运转有效的统属和配置关系。在此基础上，中国特色社会主义制度体系才能逐步发展为党和国家管理各项社会事务的完备有效的治理体系。

完善中国特色社会主义制度体系是一项复杂的系统工程，必须坚持全面深化与重点突破的有机统一。一方面，既要在制度的框架与构成上，又要在治理的领域与环节上，保证中国特色社会主义制度的体系性和完整性。从制度和治理的双重维度出发，厘清中国特色社会主义制度体系的“纲”和“目”，纲举目张，实现各领域制度、体制和机制建设的统筹兼顾、系统推进与平衡发展。另一方面，基于当前中国发展的历史方位和所处的世界格局，在做好短期问题与长期战略、矛盾化解与制度建构的衔接的基础上，聚焦关键领域，选准着力点和突破口，重点推进适时的、事关全局的和可操作的改革举措，用好增量、盘活存量，打开体制机制改革与制度体系建设的新局面。

(四) 在深刻把握现代国家治理规律的基础上完善“中国之制”

推进国家治理现代化是建设社会主义现代化国家的题中之义。马克思主义经典作家曾经给出建设社会主义新型国家形态的基本原则，但如何建设社会主义国家、管理社会主义社会依然离不开理论和实践的探索。在新时代，这些探索就体现在完善和发展中国特色社会主义和国家治理体系的具体实践之中。基于此，完善和发展中国特色社会主义和国家治理体系就需要遵循国家现代化的总体进程，认真总结中国共产党治国理政的历史经验，深刻把握古今中外国家治理的优良传统，深化对国家治理规律的认识，不断提高运用中国特色社会主义制度体系有效治理国家的能力。

“天下太平，万物安宁。”(《吕氏春秋·大乐》)治理的主旨之一就是塑造公平公正的社会秩序，以化解或解决社会在发展进程中出现的矛盾、冲突和问题。在发展中国家走向现代化的历程中，一直面临着这样的两难命题，即如何处理好改革、发展与稳定的关系。中国改革开放以来的实践证明，唯有妥善处理这三者之间的关系，改革才能行稳致远。改革的目的在于解放和发展生产力，在于推动经济增长和社会发展。但是，发展通常会带来社会的分化和失衡，甚至是社会动荡。社会治理则能够使发展成果为人民共享，实现社会在经济发展基础上的普遍繁荣。从这个意义上说，改革、发展与稳定之间的关系内在地呼唤着治理的要求；同时，只有通过有效治理才能妥善处理这三者之间的关系。

鉴于此，完善“中国之制”应当深刻把握现代国家治理规律，基于妥善处理改革、发展与稳定关系的高度，从传统的管控思维转变为现代的治理思维，在全面深化改革中突出解决发展的不平衡不充分问题，推进“中国之治”，为中国的持续发展、普遍繁荣、全面进步奠定坚实的制度和治理基础。

四、 在完善“中国之制”中推进和提升“中国之治”

新时代完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的重心之二是推进国家治理体系和治理能力现代化。“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”(18)《坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》，2020年1月2日。国家的治理体系涉及国家治理主体的能力和水平、国家汲取各类资源进行合理配置和有效使用的能力、国家通过有效治理解决社会问题化解社会矛盾的能力以及国家运用权力和资源动员或调动社会应对突发事件的能力等多方面因素。“中国之治”的推进和提升，有赖于凸显其“政治之维”和“制度之维”，夯实国家治理体系的制度、体制和机制基础，在完善“中国之制”中推进和提升“中国之治”。

(一) 夯实当代中国国家治理的政治基础

“上下肃然，称为政理”(《后汉书·张衡传》)；“冢宰掌邦治，统百官，均四海”(《尚书·周官》)。“政”与“治”相互关联，无“政治”则无“治政”。任何一个国家的治理体系和治理能力都与这个国家的政治制度有着本质性关联。虽然国家治理并不仅限于政治领域，也绝非仅在政治这一个领域能够取得成功，但政治领域占据国家治理结构和治理过程的核心地位，具有支配全局的统领意义。因为，国家政治的体制类型决定了国家治理的主体力量，有什么样的国家政治结构，就有什么样的国家治理主体。

“为治有体，上下不可相侵。”(《资治通鉴·魏纪二》)治理既要有分工，也就是治理主体的多元化，又要有统合、有主心骨，也就是统治主体的单一性。治无制度不可，制度不一不可。因此，在治理结构和治理过程中居于核心和统领地位的政治力量或政治主体是不可或缺的。

在当代中国国家治理的结构和过程中，国家治理的主体就是中国共产党领导的全体中国人民。国家治理体系，就是党领导人民管理国家的制度体系；国家治理能力，就是党领导人民运用国家制度管理社会各方面事务的能力。因此，党的十九届四中全会将党的领导制度和人民代表大会制度作为根本制度纳入中国特色社会主义制度体系，其主旨就是打造中国共产党领导的人民当家作主的制度体系，并将这一制度体系作为推进新时代国家治理体系和治理能力现代化的制度基石。

所以，新时代推进“中国之治”的重心就是坚持和完善党的领导制度体系和人民当家作主制度体系，从政治建设和制度建设的高度将中国共产党领导的中国人民打造为当代中国国家治理的真正主体。

(二) 构建当代中国国家治理的制度体系

小智者治事，中智者治人，大智者治制。治理的最高境界就是落实为一整套行之有效、成熟定型的制度体系，实现治理结构和治理过程的制度化、规范化和程序化。换言之，就是通过各领域各环节制度的有力执行和有效实施，实现社会矛盾和冲突的化解，实现社会公共秩序的形成，在此基础上形成自治、共治、法治、德治“四治一体”的治理体系。

习近平总书记明确指出：“国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事”，“两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行”。(19)《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》，载《人民日报》，2014年2月17日。因此，为将当代中国国家治理落实为一整套完备有效的制度体系，不仅要在政治、经济、文化、社会和生态等基础领域以及军事、祖国统一和外交等重要领域形成成熟完备、行之有效的制度体系，还要针对国家治理的基本主体、针对党和国家运行的根本领域围绕治理政策和制度的制定、执行和监督等环节形成完备有效的运行机制。

在这个意义上，中国特色社会主义制度体系针对党和国家的基本运行形成的根本制度，在政治、经济、文化、社会和生态等领域形成的基本制度，在军事、祖国统一、外交等领域形成的重要制度，则是党和国家在这些根本领域、基础领域和重要领域形成的制度化的治理体系。其中，根本制度对基本制度、重要制度和其他一切制度具有统领作用，是立国之本；基本制度体现了根本制度的内在品质，是中国特色社会主义整个制度体系的基础，体现了制度的稳定性和持久性；重要制度是根本制度和基本制度的活力所在，体现了制度的变动性和时效性。

在新时代推进“中国之治”，不仅要针对治理的各领域，还要针对治理的各环节，尤其要针对党和国家这一根本性的治理主体，形成一套由根本制度、基本制度和重要制度共同支撑的制度化运行机制，将国家治理纳入体系化的制度建设之中。

(三) 整合资源，在加强治理主体的建设中推进“中国之治”

2020年新冠肺炎疫情期间国内外关于中国“举国体制”的讨论，肯定了这一体制在应变局、平风波、防疫情、战洪水、抗地震、化危机等方面的卓越成绩。“积力之所举，则无不胜也；众智之所为，则无不成也。”(《淮南子·主术训》)举国体制的核心特征有三：一是民主集中制，把充分民主和正确集中有机结合，做出及时、有效和正确的决策；二是国家具有强大的资源汲取、动员与整合能力，能够迅速集中优势力量，攻克主要目标；三是超越局部和短期利益之争，为国家的全局和长远利益谋篇布局、蓄势积能。举国体制体现的是中国集约与整合各种资源汇聚形成集中高效的国家制度的执行和治理效能。

在当代中国国家制度和治理体系中，居于主体地位的就是中国共产党领导下的中国人民。这就对处于领导核心地位的中国共产党的建设提出了更高要求，包括：健全党的集中统一领导和全面领导制度，形成上下贯通、执行有力的严密体系，把党的领导贯彻到党和国家的各方面；改进党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和领导水平，将立党为公、执政为民的要求落实为全面从严治党制度体系；把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政的各领域全过程，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

同时，现代国家治理离不开全体人民的共同参与，这既是现代公民的责任和使命，也是现代国家实现公共事务管理、形成公共秩序的基本前提。因此，推进“中国之治”，应充分激发全体人民的内在活力；应直面当前有效政治参与的制度供给不足、基层社会组织发育不健全不成熟等基本现实；应探索人民有序参与国家治理的渠道，通过完善制度保证人民在国家各层次治理体系中的主体地位。

“凡事预则立，不预则废。”(《礼记·中庸》)战略规划能力是衡量国家治理能力和治理水平的重要指标之一。为此，切实增强党和国家的战略眼光和战略规划能力，增强风险意识，坚持底线思维，综合考虑各种可能的挑战、机遇和风险，将为中国实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴汇聚智慧和力量。

(四) 在健全国家应对非常状态的运行机制中提升“中国之治”

一般而言，国家治理分为常态治理和非常态治理两种类型。相应地，国家的制度体系也可以分为应对常态和非常态两种状况。非常态则是在紧急状态下，可实施特定的制度和特殊的管制，以应对突发公共事件。这些特殊性的制度或管制在常态时期一般处于休眠状态。

通常认为，常态下的制度和治理体系是非常态的制度和治理体系的基础；但面对突发公共事件时，非常态的制度和治理体系则显得尤为重要。2020年席卷全球的新冠肺炎疫情对于各个国家的制度和治理体系都是一次严峻考验。欧美等发达国家尽管都有关于紧急状态的较为完备的法律、程序和制度设计，但是面对这次全球突发公共卫生事件却露出了徒具其表的制度缺陷。非常态之所以是非常态，就是它超出了常态的制度运行状态和治理机制，考验的是国家能力，即国家在汲取资源、调动力量、动员社会以应对非常或极端状态的能力和权限，因而与国家对整个社会资源的配置能力或配置权限密切相关。中国是社会主义国家，既有以公有制为主体、国有经济为主导的社会主义经济制度优势，也有计划体制所遗留的传统优势和强政府强国家的体制优势。因此，中国的国家制度和治理体系能够在极短的时间内让社会转入准战时或战时状态，以有效应对突发公共事件。

事实上，国家制度和治理体系的运行过程在本质上就是国家对其所拥有的治理资源进行合理配置和有效使用，从而在管理公共事务中推进公共秩序的形成过程。在正常状态下，社会资源更多由社会自发配置；在非常状态下，社会资源则多以国家为核心进行配置，其关键就是国家汲取资源的能力、范围和半径的大小，以及国家所汲取的资源在经济、社会运行中是否处于核心或枢纽地位。

对于当代中国而言，完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的主旨之一，就是在确保国家对国民经济主导力和控制力的前提下，合理安排政府与市场、企业、社会以及其他社会组织之间的关系，构建一个容纳社会自发运行的各类资源相互联动、相互契合的配置体系，在此基础上建立一个合理、稳定、可持续、有效应对正常状态和非常状态的现代国家制度和治理体系。

五、 结 语

党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度体系与推进中国国家治理体系和治理能力现代化相并列，作为新时代全面深化改革的总目标。在此基础上，党的十九届四中全会着眼于中国共产党“两个一百年”的奋斗目标，为进一步完善和发展中国特色社会主义制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化确定了总目标。这表明，完善“中国之制”和推进“中国之治”两者互为因果、互不可缺。新时代推进中国特色社会主义制度和国家治理体系建设，需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，在遵循经济、政治、文化、社会和生态文明发展的内在要求和基本规律的基础上，进一步完善与富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国相适应的“中国之制”，推进“中国之治”，将中国特色社会主义制度和国家治理体系建设成为能够实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的一整套成熟、有效的制度和治理体系。

具体而言，新时代党和国家在管理经济方面的制度体系的超越和构建，其关键是在遵循现代经济运行规律的基础上，在社会主义的原则前提下创造性地重构政府—市场的关系：一方面，在摆脱传统计划体制束缚的同时继承国家在计划经济时代所拥有的对经济结构的深层配置能力；另一方面，在建立全方位市场体系的基础上克服贫富分化以及经济过剩、失衡和危机等问题。在此基础上，实现经济—社会—生态的大循环和大均衡，实现经济的持续发展、生态的普遍改善、财富的公平分配和社会的普遍繁荣。

新时代党和国家在管理政治方面的制度体系的超越和构建，其关键是推进党和国家基本制度在民主和法治建设中的巩固、自我完善和发展。其核心要义是真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，通过制度化、规范化、程序化加以保障和支撑，从而形成一整套能够彻底贯彻群众路线、民主集中和依法治国等原则要求的成熟完备和行之有效的制度体系。

新时代坚持马克思主义在意识形态指导地位的根本制度，其关键是始终把马克思主义基本原理和中国具体实际相结合，不断推进基于中国经济、政治、文化和社会实践等基础上的理论创新，为增进全党全国各族人民凝心聚力、共同致力于新时代中国特色社会主义制度和国家治理体系建设提供坚实的思想基础，并在此基础上，逐步形成能够实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的社会制度体系和国家治理体系。