十八大以来国家对乡村治理秩序的形塑——基于8个“中央一号文件”的考察

孙经纬

(扬州大学 马克思主义学院，江苏 扬州 225009)

“中央一号文件”是指由中共中央和国务院联合发布的历年第一份红头文件，其重要身份使得文件所包含的内容自然也就代表着国家在当下关注的最为紧要的问题。党的十八大以来，国家陆续发布的8个“中央一号文件”均聚焦“三农”发展，展现出了对于“三农”领域的独特青睐。在此之前，国家也曾14次发布过以“三农”发展为主题的“中央一号文件”。因此，在某种意义上，“中央一号文件”已经成为国家重视“三农”发展的一种象征，文件内容传递出当年“三农”领域的重点工作，指引着实践前进的方向。回顾十八大以来的8个涉农“中央一号文件”，可以发现“乡村治理”相关内容在文件中的占比愈渐增加。并且，“中央一号文件”还多次专设章节、单独论述“乡村治理”。而这些内容正是国家意志在乡村治理领域内的具体体现，蕴含着国家关于乡村治理的战略意图和发展思路的动态变化。可以说，这些文件的背后正是国家对乡村治理秩序进行形塑的实践逻辑。因此，笔者试以十八大以来的8个“中央一号文件”为分析蓝本，在对其进行系统梳理的基础上试回答十八大以来国家对乡村治理秩序的形塑包括哪些方面、具体是如何形塑的、在这一过程中又体现出何种特点等问题，这对于我们从宏观上理解和把握国家对乡村治理秩序的形塑是十分有益的。

一、以加强农村基层党组织建设为“基”

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[1]在中国，乡村治理如果脱离了党的领导就会变成无源之水、无本之木，就会丧失治理应有的价值。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。”[2]党的十八大以来，国家高度重视农村基层党组织建设，并将其作为一项战略性、全局性、根本性的工作来统筹开展。这期间，国家关于加强农村基层党组织建设的工作安排可以简要概括为“一个中心，两个方向”。一个中心指的是一切相关工作围绕着“强化农村基层党组织的领导核心地位”这个中心来开展，两个方向则是指在农村基层党组织建设的具体工作过程中兼顾了内外两个方向的工作：对内注重“加强农村基层党组织的队伍建设”，对外强调“扩大农村基层党组织的覆盖范围”。

(一)强化农村基层党组织的领导核心地位

强化农村基层党组织的领导核心地位是农村基层党组织建设的中心工作。党的十八大以来，有关农村基层党组织建设的内容连续出现在“中央一号文件”之中，并一直作为论及乡村治理段落的开篇。深入挖掘其中的内容，则可以发现“切实发挥基层党组织战斗堡垒作用”“强化党组织的领导核心作用”“始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇”等词句在这些文件中不断出现并得到了相当程度的强调。由此可见，国家将加强农村基层党组织建设视为乡村治理的核心环节，而强化农村基层党组织的领导核心地位则又是农村基层党组织建设的中心工作，可谓是重中之重。但是，一些地区的农村基层党组织在实践中出现了各种各样的问题，突出表现为组织软弱涣散，自身的领导核心地位正面临着严重威胁。为了有效解决这一问题，自2015年始，“深入整顿软弱涣散基层党组织”的相关内容出现在了“中央一号文件”之中。并且，此后5年的“中央一号文件”均针对这一问题提供了大量的政策指导。在国家的高度关切之下，整顿也取得了不错的实践成效。据人民日报的相关报道显示，各地普遍明确每年按照不低于10%的比例整顿软弱涣散村党组织，仅2015年当年的整顿数量就达6.1万个[3]。农村基层党组织组织力、战斗力、凝聚力在实践中明显增强，整顿工作取得了根本性进展，农村基层党组织的领导核心地位得到了有效强化。

除了对现存问题的直接回应，国家在强化农村基层党组织领导核心地位的过程中也有主动革新。例如，2016年“中央一号文件”提出了“不断健全党委统一领导、党政齐抓共管、党委农村工作综合部门统筹协调、各部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制”[4]，2018年“中央一号文件”强调了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”。这些崭新论断所提出的体制机制建设进一步强调和明确了农村基层党组织在乡村社会的角色定位，对于加强和改善党对农村工作的领导，强化农村基层党组织的领导核心地位无疑具有重要意义。

(二)加强农村基层党组织的队伍建设

队伍建设是农村基层党组织建设的一个重要方面，构成了农村基层党组织对内建设的主要内容。队伍建设的状况往往与农村基层党组织的战斗力直接相关联，能否拥有一只具有坚强过硬本领的农村基层党组织队伍决定着农村基层党组织能否在乡村社会有效发挥自己的领导能力，凝聚各方力量带领广大农民干事创业。在实践中，农村基层党组织的队伍建设主要包括两个方面的内容：队伍人员的补强与队伍作风的改善。

首先，农村基层党组织队伍人员的补强。具体来说，一要加强农村基层党组织带头人队伍建设。农村基层党组织带头人队伍建设是指以村党支部书记为核心的农村基层党组织领导班子建设，正如习总书记所言：“一定要选好党支部书记，没有一个好带头人，就带不好一班人”，带头人队伍建设极其重要。十八大以来的8个“中央一号文件”均强调了要加强农村基层党组织带头人队伍建设，并在选人、管人、用人等多个环节为带头人队伍建设指引方向。在选人环节上，国家既支持传统从村庄内部选拔优秀党员出任村支书，也注重创新从村庄外部选派优秀人员，为带头人队伍注入新鲜血液，如2016年“中央一号文件”提出了向农村选派第一书记，并在随后两年的“中央一号文件”中都强调了要发挥好第一书记的作用，建立选派第一书记工作长效机制。2019年的“中央一号文件”提出了“加大从高校毕业生、农民工、退伍军人、机关事业单位优秀党员中培养选拔村党组织书记力度”[1]在管人环节上，“实行村党组织书记县级备案管理”“实施村党组织带头人整体优化提升行动”“建立健全党委组织部门牵头协调，民政、农业农村等部门共同参与、加强指导的村务监督机制”等举措的出台有效提升了村党组织带头人队伍管理的科学化水平。在用人环节上，2013 年“中央一号文件”提出“强化村干部‘一定三有’政策”，既明晰了村干部的权力职责，也消解了他们在工资待遇、职业发展、退休保障等方面的后顾之忧。与此同时，为了进一步提升广大村干部工作的积极性和主动性，2018年“中央一号文件”强调要“健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员制度”[1]。在这一制度的实践中，一大批优秀村干部脱颖而出、成功转型，极大地强化了村干部的职业认同，激励村干部干事创业机制正逐渐完善。二是要加强农村基层党组织党员队伍建设。农村党员构成了农村基层党组织的中坚力量，广大党员在乡村治理的实践中能够自觉站到前线，履行党员义务与职责是农村基层党组织实现各项目标任务的前提和基础。因此，党的十八大以来，历次“中央一号文件”均强调了要发挥农村党员的先锋模范作用。具体来说，国家在这段时期尤其注重优化党员队伍结构和党员的日常教育管理。在优化农村党员队伍结构上，一方面着力推动党员队伍年轻化，“加大从青年农民、农村外出务工人员中发展党员力度”[1]；另一方面，坚决净化党员队伍。对于那些不合格的党员，要“稳妥有序开展不合格党员处置工作”[1]。在党员的日常教育管理上，“严肃农村基层党内政治生活，加强党员日常教育管理,发挥党员先锋模范作用”[5]，同时“建立农村党员定期培训制度”[1]，建设一支兼具活力与实力的党员队伍。

其次，农村基层党组织队伍作风的改善。治国必先治党，治党务必从严，党的十八大以来，为了解决党内存在的各种新老问题、增强党的先进性和战斗力，中共中央作出了全面从严治党的战略决策。在实践中，随着全面从严治党不断向基层延伸，“党风廉政建设”成为了新时代农村基层党组织建设的重点领域之一，农村基层党组织队伍作风随之得到了极大改善。十八大以来的8个“中央一号文件”连续强调了要加强农村基层党组织的党风廉政建设，总的来说主要论及以下两个方面的内容：一是坚决查处问题。2013年“中央一号文件”中就曾提出“开展集中查办和预防涉农惠农领域贪污贿赂等职务犯罪专项工作，坚决查处发生在农民身边的腐败问题”[2]，并在此后发布的“中央一号文件”中得到了反复强调。二是加强教育、管理和监督。2013年和2014年的“中央一号文件”强调了加强党风廉政建设要强化对农村基层干部的教育管理和监督，改进农村基层干部作风。其中，对农村基层干部的监督是重中之重。2016年“中央一号文件”强调“各级党委特别是县级党委要切实履行农村基层党风廉政建设的主体责任，纪委要履行好监督责任，将全面从严治党的要求落实到基层，对责任不落实和不履行监管职责的要严肃问责”[4]。除了行政系统内部监督以外，2016年和2017年“中央一号文件”还提出动员社会力量参与监督，特别强调“加强农民群众负担监管工作”。除此之外，诸如“推行村级小微权力清单制度”“强化基层纪检组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力”等政策举措均产生了良好的监督效果。

(三)扩大农村基层党组织的覆盖范围

扩大农村基层党组织的覆盖范围是农村基层党组织建设的另一重要方面，构成了农村基层党组织对外建设的主要内容，其往往是农村基层党组织影响力的具体体现，广大乡村社会应尽为组织所及之处。具体来说，扩大农村基层党组织的覆盖范围就是扩大农村基层党组织的组织覆盖范围和工作覆盖范围。

一方面，扩大农村基层党组织的组织覆盖范围。党的十八大以来，农村社会发展出现了很多新变化，农村社会组织日渐多元化，尤其是以合作社为代表的农村经济组织如雨后春笋般发展起来；农村党员从业也正由单一从业向多样化从业转变，大量农村人口外出务工经商，党员的流动性大为增强。上述这些新情况的出现为农村基层党组织建设带来了新的难题，集中体现为农村基层党组织现有的组织覆盖已经无法与乡村社会现实的发展相适应。也就是说，“按行政村设置党支部的单一方式，已经不能适应农村经济社会结构的变化。”[6]许多农村党员长年不在村，与所在党支部长期失去联系，成为“隐形党员”或者“档案党员”。有些党员长期不参与组织生活，党员意识淡化，不能发挥党员作用。在这样的背景下，扩大农村党组织的组织覆盖范围就显得极为迫切。2013年“中央一号文件”首先聚焦合作社党建，强调“加强农民合作社党建工作，完善组织设置，理顺隶属关系，探索功能定位。”[2]2015年“中央一号文件”提出要“创新和完善农村基层党组织设置，扩大组织覆盖和工作覆盖”[5]，旨在探索更多有效的组织形式，同时也明确了国家倡导通过创新和完善组织设置形式来扩大农村基层党组织的组织覆盖范围。2016年“中央一号文件”则更具体地提出了“全面覆盖、有效覆盖”的要求。在实践中，创新组织设置形式以扩大农村基层党组织的组织覆盖范围主要有以下几种方法：一是采取“经济组织+党组织”等组织形式，将党组织建在产业链上；二是建立流动党支部，对党员实施“双重管理、双向服务”，让流动党员“离土离乡不离党”；三是采取村村联合、村居联合等方式建立党支部。从实践效果来看，创新组织设置形式有效扩大了农村基层党组织的组织覆盖范围，农村党建工作明显增强。

另一方面，扩大农村基层党组织的工作覆盖范围。党的十八大以来，国家相继出台了推动“城乡发展一体化”和“城乡融合发展”的战略方针，标志着我国城乡关系进入了新的发展阶段。新时期，乡村社会的发展必将成为国家整体发展的重中之重，乡村社会将会收获大量的政策红利和发展机遇，这也就意味着乡村社会所承担的任务也将日益增多且愈加艰巨。对于乡村社会而言，能够顺利完成一切任务是其抓住发展机遇的根本保证，而任何任务的完成都离不开农村基层党组织的坚强领导。因此，从侧面来讲，多样化与艰巨化的任务对农村基层党组织的领导也提出了更高的要求：如果仍保持以往的工作方式循规蹈矩地进行着农村基层党组织的各项工作必然与乡村社会现实的发展不相匹配。多样化与艰巨化的任务拓宽了乡村社会的发展场域，农村基层党组织也必须随之扩大自己的工作覆盖范围才能实现对这些任务的有效领导，进而确保能够高质高效完成任务。这一点在十八大以来的历次“中央一号文件”中也有所明确，其中不仅有直接强调“扩大农村基层党组织的组织覆盖与工作覆盖”的内容，而且还通过强调党对农村各项具体工作的领导折射出扩大农村基层党组织工作覆盖的必要性。例如，2013年“中央一号文件”提出“各级党委和政府要高度重视，有关部门要密切配合，确保按时完成农村土地确权登记颁证工作”[2]、“各级党委、政府和社会各界要高度重视农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题，加强生产扶持、社会救助、人文关怀，切实保障他们的基本权益和人身安全”[2]；2016年“中央一号文件”提出“各级党委和政府要把脱贫攻坚作为重大政治任务扛在肩上”[4]；2018年“中央一号文件”提出“确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”[1]。针对以上内容，无论是论及土地确权工作、农村留守人群工作、脱贫攻坚工作，还是乡村振兴工作，蕴含其中的共性特征是反复强调加强党对这些工作的领导，其实质就是在强调扩大农村基层党组织的工作覆盖，党的工作范围应该涵盖涉农政策任务的方方面面。

二、以建构完善乡村治理体系为“核”

党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，作为新时代国家关于乡村治理的重要战略安排，建构完善乡村治理体系是国家治理体系和治理能力现代化建设向乡村社会的延伸，也是十八大以来国家对乡村治理秩序进行形塑的核心。在实践中，其具体表现为深化村民自治实践、推进乡村法治建设、提升乡村德治水平等3个方面，建构完善乡村治理体系需要将三者紧密结合、互为补充，使其真正成为一个有机整体，进而发挥乡村治理的最大效能。

(一)深化村民自治实践

自1980年我国第一个村民委员会成立以来，村民自治至今已经走过了40年的历史。实践证明，这项伟大制度在维护乡村社会秩序、促进乡村社会发展、改善乡村治理等方面具有无可比拟的重要价值。随着乡村社会的飞速发展，村民自治的实施环境也发生了翻天覆地的变化，村民自治制度只有依此作出相应调整才能继续发挥出自身的应有价值。因此，党的十八大以来，国家出台了一系列政策方针推动着村民自治制度在实践中不断调整，日臻完善。具体来说，这种调整主要体现为以下几个方面：

首先，创新村民自治实现形式。徐勇曾指出，“任何政治形式总是与一定的经济形式相适应，并随着经济形式的变化而变化的。”[7]作为村级政治的典型代表，村民自治的实现形式必须与农村社会的经济形式相适应。我国幅员辽阔，不同地区农村的情况千差万别，要在所有地区都实行统一的村民自治形式显然不现实。并且，经济社会的迅速发展，城乡格局的变动、农村改革的深入等都在不断重塑村民自治的实践环境，村民自治的实现形式需要因地制宜、因时而变。因此，2014年“中央一号文件”就提出了“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”[2]此后，在2016、2017、2018三年的“中央一号文件”中，中央又连续强调了要探寻村民自治有效实现形式。

其次，增加村民自治载体。村民自治正式实施以来，村委会一直是村民自治实践的主要载体。诚然，村委会作为村民自治的始创载体在村民自治实践发展过程中起到了不可或缺的重要作用，但也要注意到：在乡村社会迅速变迁的背景下，较为单一的村民自治载体往往会限制村民自治的实践成效。因此，党的十八大以来，国家有意将社会组织引入到村民自治实践之中，为广大村民提供了更加多样的村民自治实践载体，鼓励他们通过各类社会组织行使民主权利。例如，2013年“中央一号文件”提出“有序发展民事调解、文化娱乐、红白喜事理事会等社区型社会组织，发挥农民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用”[2]，次年的“中央一号文件”继续强调“充分发挥其他社会组织的积极功能”。值得注意的是，国家在培育农村社会组织的过程中也逐渐形成了一定的偏向。如2015年“中央一号文件”提出“重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织”[5]，2018年“中央一号文件”提出“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务”[1]。总之，各类社会组织的涌现直接催生了大量村民自治实践载体，广大村民可以根据自己的职业、兴趣等加入不同的社会组织，在社会组织内部进行活动的同时行使着自己的自治权利，有效提升了村民自治的实践成效。

最后，增强村民自治规范性。虽然相关文件和法律条例对村民自治的合法性及其实施细则已经作了明确的说明，但是其在落地实践的过程中却因为各种原因出现了一些偏差，如重此轻彼导致“四个民主”发展不平衡、缺乏宣传教育导致群众参与自治不积极、地方势力干扰导致村民自治变异为地方“统治”等。党的十八大以来，针对村民自治实践过程中存在的种种问题，国家在增强村民自治规范性方面作出了诸多努力，其中尤其注重民主决策和民主监督两个领域的工作。一方面，构建村级议事协商制度，完善民主决策程序。如今不少农村地区存在着村民置身于村务决策之外的现象，这背后的原因既有村“两委”组织动员不到位，也包括部分村干部的“一言堂”行为。因此，2015年“中央一号文件”强调“进一步规范村‘两委’职责和村务决策管理程序”[5]。2018年“中央一号文件”进一步指出“依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”[1]。从实践成效来看，通过规范村“两委”职责和动员广大村民参与基层协商，有效完善了民主决策程序。另一方面，推进村务公开，完善民主监督制度。2012年9月，中纪委、中组部、民政部等十二部委下发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，明确了目标任务是“逐步建立起责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制。”[8]此后，为了建立健全村级民主监督机制，“中央一号文件”又多次围绕这一问题提供了具体的政策指导：即注重村务监督委员会的建设，如2013年“中央一号文件”强调“充分发挥村务监督委员会的作用，逐步建立责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制”[2]，2018年“中央一号文件”指出要“全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程”[1]；也关照到了规范村务公开，如2013年“中央一号文件”提出“不断完善村务公开民主管理，以县(市、区)为单位统一公开目录和时间，丰富公开内容，规范公开程序，实现村务公开由事后公开向事前、事中延伸。”[2]紧接着，在次年的“中央一号文件”中又强调了“深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化”[2]。随着村民自治规范性的日益增强，广大村民参与村庄治理的积极性得到了极大提高，村民自治成效在实践中逐渐转化为村庄发展动能，推动实现了新时期村庄的飞跃发展。

(二)推进乡村法治建设

2014年10月，党的十八届四中全会提出了全面依法治国的战略决策。习近平总书记强调，“全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。对全面推进依法治国作出部署，既是立足于解决我国改革发展稳定中的矛盾和问题的现实考量，也是着眼于长远的战略谋划。”[9]我国法治建设落后于西方发达国家，法治体系不健全，乡村法治建设是其中最薄弱的一块，涉农立法不健全、农民群众法治意识薄弱、农村普法工作难推进等问题是当前乡村法治建设的痛点。党的十八大以来，国家对乡村法治建设给予了高度关注，围绕法治建设的不同方面精准施策，不断推动乡村法治的深入发展。

在立法方面，紧密结合乡村发展的现实情况，建立健全涉农法律法规。2015年“中央一号文件”曾专设一章节单独论述乡村法治建设，其中从宏观上强调了要建立健全“农村产权保护法律制度”“农业市场规范运行法律制度”和“‘三农’支持保护法律制度”。与此同时，十八大以来的历年“中央一号文件”还聚焦微观，针对农业资源环境、农村金融、农村集体经济组织、土地管理、食品安全监管等具体领域强调推动相关立法。此外，完善涉农法律法规要及时准确地把握好相关法律的新立、修改和废止，2015年“中央一号文件”强调立法要主动适应农村改革和发展需要，“实践证明行之有效、立法条件成熟的，要及时上升为法律。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。需要明确法律规定具体含义和适用法律依据的，要及时作出法律解释。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”[5]

在执法方面，加强执法队伍建设，提升执法能力。乡村执法难是当前普遍存在的问题，其背后的原因无非在于乡村执法人员的严重紧缺及执法能力不足。在国家治理体系和治理能力现代化建设的宏观背景下，国家以综合行政执法改革为中心，整合执法队伍，不断推动执法重心向乡村下移，提升乡村执法人员的执法能力水平。具体来说，一是加强执法队伍建设，充实执法力量。2015年“中央一号文件”强调“深化行政执法体制改革，强化基层执法队伍，合理配置执法力量”[5]，所谓合理配置执法力量就是在城市执法队伍日渐壮大的同时也要注重乡村执法队伍建设，不断充实乡村执法力量，使之与乡村社会的现实发展相匹配；二是提升执法能力，确保公正执法。2018年“中央一号文件”强调“深入推进综合行政执法改革向基层延伸，创新监管方式，推动执法队伍整合、执法力量下沉，提高执法能力和水平。”[1]乡村执法人员的执法能力不仅直接关系到执法公正，而且还深刻影响农民群众对法治乡村建设的支持与认可。因此，为了最大程度地实现执法公正，既要在执法人员内部通过教育培训等手段提升其执法能力，也要在其外部加强监管，敦促执法人员公正执法。

在司法方面，关照农民需求，实现司法救济。广大农民受自身经济能力和文化水平较低的限制，对于法治的认知理解极为有限，即使有时确需通过法律途径来解决问题也终因各种条件的限制无疾而终。因此，应该通过多种途径为农民群体提供具有针对性的司法服务，实现司法救济。在正式立案前，应有相关机构为农民提供法律咨询服务，2013年“中央一号文件”就曾强调要培育政策法律咨询等涉农中介服务组织，2020年“中央一号文件”提出要组织开展“一村一法律顾问”等形式多样的法律服务；在正式立案后，人民法院要为农民主动提供便捷服务，妥善审理涉农重大案件，尽可能地降低司法成本。当然，无论是哪一个环节，最为根本的是要建立起农村公共法律服务体系，为农民群众在司法过程中的各个环节提供便捷服务，实现法律援助和司法救助，这一点内容在2015年、2016年、2018年3年的“中央一号文件”中均得到了强调。

在法治意识的培养方面，加强对乡村各类群体法治意识的培养，努力推动全乡村形成信法、守法、懂法、用法的良好法治氛围。一方面，要加强对乡村基层干部法治意识的培养，促使他们在日常工作中增强法治观念，依法推进农村各项工作。作为乡村发展的“领航员”，基层干部的一言一行对农民群众有着潜移默化的影响，倘若基层干部在工作中能够坚决践行法治思维、依法处理一切工作，势必会促进农民群众法治意识的培养进而推动整个乡村法治建设的进程。十八大以来的8个“中央一号文件”中曾多次强调要增强乡村干部的法治意识，依法推进农村各项工作。2018年“中央一号文件”就指出要“增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道”[1]；2013年“中央一号文件”也强调“依法维护、统筹兼顾广大农民群众多种利益，畅通和规范诉求表达、利益协调、权益保障渠道，加强农村信访工作，引导群众依法理性维护自身权益”[2]。另一方面，要加强对农民群众法治意识的培养。农民群众是乡村治理中体量最为庞大的主体，他们能否形成法治意识和法治观念直接影响着乡村法治建设的全局，对农民群众法治意识的培养极为关键。2015年“中央一号文件”强调“引导农民增强学法尊法守法用法意识”[5]，2016年“中央一号文件”进一步指出要“增强农民的国家意识、法治意识、社会责任意识，加强诚信教育，倡导契约精神、科学精神，提高农民文明素质和农村社会文明程度。”[4]经过多方努力，我国农民的法治意识明显增强，越来越多的农民群众在自身合法权益遭受侵犯时更多地选择通过法律途径进行维权而非忍气吞声或暴力报复，乡村法治氛围愈渐浓厚。

(三)提升乡村德治水平

当前，我国村民自治在实践过程中逐渐成熟，乡村法治建设也日趋完善，但是乡村社会仍有一些问题仅靠自治和法治是无法解决的，这就要发挥德治的治理功能，提升乡村德治水平。德润人心，道德是内心的法律。德治在我国有着非常悠久的历史，古代社会奉行德治，路不拾遗、夜不闭户正是对彼时德治成效的生动描述。党的十八大以来，国家尤其注重乡村德治建设，德治相关内容于“中央一号文件”中的占比在不断增加。严格意义上讲，乡村德治建设首次出现在十八大以来的“中央一号文件”中要追溯到2015年，此前的“中央一号文件”谈及德治都是单一地围绕农村精神文明建设来展开且篇幅较少，2015年“中央一号文件”首次提出“把法治建设和德治建设紧密结合起来”并独立成段论述加强农村思想道德建设。之后几年的“中央一号文件”都围绕乡村德治建设提出了具体的指导意见。其中，2018年“中央一号文件”对乡村德治建设的论述最为系统完整。在实践中，提升乡村德治水平是通过深入挖掘乡村道德规范，努力应用乡村道德价值，大力推广移风易俗等3个方面的举措来实现的。

首先，深入挖掘乡村道德规范。乡村熟人社会所蕴含的丰富道德规范是实现乡村德治的关键要素，其对村民的普遍约束作用使得村庄能够维持正常的发展秩序。改革开放以来，随着城乡交互的日益频繁，多元社会思潮的涌入打破了乡村的封闭边界，其所带来的消极影响之一便是传统道德规范的式微。传统道德规范在村民们的脑海中日渐模糊，对村民们的约束作用也几近于无。因此，提升乡村德治水平首先要深入挖掘乡村道德规范。在挖掘道德规范的标准上，所挖掘的道德规范应与乡村社会发展的现实相适应，与社会核心价值观的内涵相统一。2017年“中央一号文件”指出“培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化。”[4]2018年“中央一号文件”强调“深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。”[1]在挖掘道德规范的路径上，应通过开展精神文明创建活动，遴选表彰典型，大力宣传美德、美事、“美”人。2015年“中央一号文件”指出“深入推进农村精神文明创建活动，扎实开展好家风好家训活动，继续开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动，开展寻找最美乡村教师、医生、村官等活动，凝聚起向上、崇善、爱美的强大正能量。”[5]2016年“中央一号文件”指出“深入开展文明村镇、‘星级文明户’、‘五好文明家庭创建’，培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化。广泛宣传优秀基层干部、道德模范、身边好人等先进事迹”[4]。在挖掘乡村道德规范的过程中，涌现出了一大批好人好事，蕴含其中的宝贵品质正是社会主义核心价值观的集中体现，对于广大农民群众起到了良好的榜样示范和生动的现实教育作用。

其次，努力发挥乡村道德价值。较之深入挖掘乡村道德规范而言，更为关键的是如何将所挖掘出的道德规范应用于实践之中，使其自身价值能够得到最大程度的发挥。2018年“中央一号文件”曾就这个问题给出了明确答案，即“建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。”[1]德治乃人心之治，其目标就是要实现道德对人们的普遍约束以及人们对道德的认同与敬畏。这是一个需要经历实践养成的缓慢过程，广大农民的充分参与是其中不可缺少的重要部分。因此，必须要充分调动农民的积极性，使他们共同参与建立道德激励约束机制，在自我管理、自我教育、自我服务、自我提高的过程中重寻道德的价值。

最后，大力推广移风易俗。由于社会历史条件的限制，传统道德规范对于当今乡村社会而言必然有一些不合时宜的内容，有些甚至与社会主流价值观相违背。在其影响之下，乡村社会也随之出现了一些消极恶劣的风俗习惯，严重干扰着乡村社会的正常发展，如高额彩礼、人情攀比等。因此，提升乡村德治水平必须大力推广移风易俗，对于那些不合时宜的传统道德规范及其衍生出的风俗习惯要及时加以创新改造或严格禁止。2018年“中央一号文件”强调要“遏制大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习”[1]，2019年“中央一号文件”指出要“持续推进农村移风易俗工作，引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性强的措施，对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良社会风气进行治理。”[1]在上述国家政策的指引下，乡村移风易俗工作取得了较大进展，推动形成了良好的社会风尚。

三、以打造维护乡村互动关系为“脉”

在乡村治理过程中，乡村永远不是作为独立的个体存在，它总要与外界发生各种各样的联系，乡村治理是一个多元互动的过程。乡村在这一互动过程中与其他主体进行博弈，可以整合治理资源，分流治理压力，进而提升乡村治理的有效性，使乡村社会得到更好的发展。因此，打造维护乡村互动关系显得十分重要。十八大以来，国家一直将打造维护乡村互动关系贯穿于乡村治理的始终。具体来说，主要包括以下3个方面的关系：国家与乡村，城市与乡村，基层政府与乡村。

(一)国家与乡村

国家与乡村的关系一直是农村研究领域的热点问题，我们可以试着以国家权力为主线对新中国成立以来国家与乡村的互动关系进行一个简单梳理。建国以后，国家为了迅速控制乡村社会、巩固新生政权，实行了权力高度集中的人民公社体制。国家权力在乡村社会的渗透达到了前所未有的程度，整个乡村社会处于国家政权的严密控制之中，由此形成了国家权力对乡村社会的第一次强势介入。但是，人民公社体制的弊端很快显现出来，权力过分集中导致农民自主性缺失、干群分化严重、生产效率低下，农村社会发展面临巨大困境。为了及时破解困境，恢复乡村社会发展的正常秩序，国家权力开始“退出”乡村社会，“乡政村治”模式很快取代了人民公社体制，乡村社会也因此获得了更多的自主权，迸发出了前所未有的生机活力。但是，这种退出似乎只是一种隐性退出或者是部分退出，国家权力依然在深刻影响着乡村社会。例如，国家仍然在加强对乡村税收的管理，不断从农村汲取资源以支持国家现代化的发展，“以农养工”依然是国家发展的主旋律。直到2006年农业税的取消，国家从农村汲取资源的历史才宣告终结。与此同时，社会主义新农村建设也开启了“以工促农”的乡村发展新时期，国家从农村汲取资源转变为国家向农村输入资源。“由资源汲取向资源输入的转型意味着国家权力以一种全新的方式切入乡村社会，意味着乡村治理革命的到来。”[10]总之，自新中国成立以来，国家权力一直保持着对乡村社会的介入而从未完全撤出乡村社会，只是在不同时期介入的形式、程度、目的及其所带来的结果各有不同，国家与乡村的互动关系也相应表现出了不同的特点，而十八大以来国家与乡村的互动关系主要表现为国家权力以资源输入的形式对乡村社会进行第二次强势介入。与第一次介入主要由国家意志驱动相比，此次介入是由国家意志与乡村社会发展客观需求两方面的因素共同驱动的。一方面，人民公社解体以来，国家权力逐步撤出乡村，乡村在获得更多自治权的同时却使得国家权威受到了一定程度的消解，乡村黑恶势力借此机会重新抬头，不断侵蚀乡村资源，构成了乡村治理的灰色地带，催生了比较复杂的小微权力腐败问题。因此，在乡村中重塑国家权威显得尤为必要。另一方面，长时期的“以农养工”战略使得乡村作出了巨大牺牲，如今面临着城乡发展失衡、人口外流、贫困加剧、生态恶化、宗教泛滥、资源紧缺等各种问题，乡村社会日渐凋敝，更有学者不禁发出“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的感慨，乡村振兴已经迫在眉睫。而乡村振兴所需要的各种资源要素靠乡村自身并无法生产，必须依靠国家权力进行统筹调动、凝结各方力量才能有效推进乡村振兴。因此，国家重塑自身权威的主观意志和乡村社会发展的客观需求共同促成了国家权力以资源输入的形式对乡村社会进行强势介入。依据实践效果来看，这一强势介入首先满足了乡村社会发展的客观需求。十八大以来，国家向乡村社会输送了大量资源，包括项目、资金、人才、政策等各种类型，为乡村社会政治、经济、文化、社会、生态等方面的发展提供了大力保障，形成了对乡村振兴的全方位支持，乡村社会发展明显向好。更为重要的是，在这一过程中，国家权力通过与乡村社会在资源输送上的互动进一步深入到了乡村社会，对于各种问题有了比较精准的把握，进而为相应政策的出台做足了准备工作，并且依靠资源输送者的优势角色既加强了对乡村干部的监督，也赢得了广大农民的高度认同，有效强化了自身的权威地位。

(二)城市与乡村

十八大以来，我国城乡关系经历了一次重大调整，党的十九大提出了“城乡融合发展”战略，标志着城乡关系进入了新的发展阶段。改革开放之初，为了支持城市的迅速发展，乡村只能作为牺牲者的角色，为城市提供劳动力、资本、土地等要素，生产要素的单向流动最终造成了城乡二元的发展格局。随着城市化的推进，城市愈渐繁荣，乡村却走向凋敝。为了消除城乡二元结构带来的巨大发展差距，党的十六届三中全会提出了“统筹城乡发展”，党的十八大又提出了“推动城乡发展一体化”。21世纪以来，城乡关系的调整经历了从“统筹城乡发展”到“推动城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”的发展历程，在这一过程中，乡村在国家发展全局中的地位越来越高，“城乡融合发展”强调的是城市和乡村应在平等位置上融合互补，发展共生。在城乡融合互动的过程中，一方面，城市能给乡村带来更多的资本等生产要素，加快乡村社会的发展，2015年“中央一号文件”就曾提出“引导和鼓励社会资本投向农村建设。鼓励社会资本投向农村基础设施建设和在农村兴办各类事业”[5]。另一方面，乡村能够承担城市部分功能的转移，释放城市发展的过剩压力。实现城乡融合发展，关键是破除城乡之间的体制性障碍，实现城乡要素平等交换与合理配置以及基本公共服务均等化。我们要抓住城乡融合发展带来的机遇，善于利用城乡互动改善乡村治理。笔者认为，城乡融合发展为乡村治理至少带来了两个方面的机遇。一是能够使农民真正站到乡村治理的主体位置上来。长期以来，城市化带来的人口流动使得部分农村地区的“空心化”问题越来越严重，农村人口不断流失，治理主体的流失使得这些农村陷入发展困境。而如今，城乡融合发展将推动城市资本不断流向乡村，这意味着乡村获得了大量发展机会，农业会更有效益，乡村将成为新时期广大农民的致富宝地。对于那些长年外出打工的农民而言，返乡就业创业如今或许也是一个不错的选择。这样，随着农村外流人口不断回归，广大农民将会真正站到主体位置上来，势必会为乡村发展注入新的活力。二是能够提供更多的治理资源。城乡融合发展打通了城乡互动的渠道，村庄外部力量将逐步进入乡村，参与到乡村治理之中，而村外精英的入场、产业的迁入、社会组织的增多都会为乡村治理带来更多的治理资源。总之，在“城乡融合发展”的机遇下，应该善于在城乡互动之中找到改善乡村治理的着力点，通过城乡互动改善乡村治理。

(三)基层政府与乡村

基层政府与乡村的互动关系主要指乡镇政府与作为自治组织的村民委员会的互动，这种互动始于“乡政村治”模式的建立。1984年人民公社体制解体之后，全国开始建立乡政府、村委会和村民小组，“乡政村治”治理模式取代了“政社合一”的人民公社体制。乡镇成为国家基层政权组织，村民委员会则是基层群众性自治组织，乡镇与村委会的关系是指导关系而不是领导关系。然而，在实际运作过程中，乡镇却逐渐显露出“领导”的性质。作为最基层的政府，乡镇政府需要面对上级政府下达的各项任务，各项任务的完成情况直接关联到行政人员的绩效考核与政治仕途。在这样的背景下，乡镇政府承担着较大的行政压力，他们为了保证高效完成任务而习惯性地将任务进行细化分解，继续向下派发到各村村委会。与此同时，乡镇政府所承担的行政压力也随之分解传递到村委会，由此产生了所谓的“压力型体制”。“在压力型体制之下，乡镇政府和村级组织长期处于疲于应付的局面，一方面做了大量本不属于自身职能范围的工作，另一方面该做好的事情没有做好”[6]。在这种环境中，乡镇政府俨然变成了一个多少带有点“剥削”意味的“领导者”，村委会也逐渐失去了自治组织的性质而变得日益行政化，成为乡镇政府的“腿”。为了切实解决实践过程中的这些问题，基层行政管理体制改革拉开了序幕，改革主要集中在两个方面：精简乡镇机构和转变乡镇政府职能。在转变政府职能上，乡镇政府开始向服务型政府转变，并且这种转变今天仍然在继续。十八大以来的多个“中央一号文件”均强调了要推进基层服务型政府建设，将服务重心和治理资源不断向基层下沉。中共中央办公厅、国务院办公厅还专门印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，提出了要强化乡镇政府服务功能和优化乡镇基本公共服务资源配置。可以看出，转变乡镇政府职能、推进服务型政府建设是当前基层政府与乡村互动过程中的主旋律，其不仅进一步明晰了乡镇政府与村委会各自的性质，而且切实减轻了乡镇政府的行政负担，使其能致力于更好地为乡村社会提供服务。“总体来看，我国乡镇政府的职能正从‘管治’农村转向‘服务农村’、从‘汲取’农村资源转向‘供给’公共产品，建设社会主义新农村，推动城乡统筹发展转变。乡镇不仅不再是资源汲取的主体，反而成为建设美丽乡村的责任主体。”[11]从汲取到服务，从领导到指导，基层政府与乡村社会的互动关系在实践中不断改进。新时代，国家必将进一步增强基层乡镇政府的服务职能，使基层政府更好地服务于乡村治理，为乡村振兴保驾护航！

四、结语

党的十八大以来，基层乡村一直在进行着大刀阔斧的改革，乡村社会处于巨变之中。国家发布的一系列涉农文件，涵盖了政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，对乡村社会发展和乡村治理产生了重要影响。本文通过对十八大以来的8个“中央一号文件”进行系统梳理与分析，探索得出这段时期国家对乡村治理秩序的形塑主要呈现出“以加强农村基层党组织建设为‘基’、以建构完善乡村治理体系为‘核’、以打造维护乡村互动关系为‘脉’”的整体布局。从文件视角出发研究乡村治理问题是一个比较新颖的尝试，也更切合中国的具体国情。在我国，文件代表着国家意志，考察文件的动态变化能够透视出国家的战略走向与发展思路。在今后的乡村治理研究中，应注重运用文件视角，发挥其独有优势并与传统研究视角互为补充，这无疑会有助于我们更好地理解和把握乡村治理问题。