县域警察饮酒行为之内生逻辑研究

摘要：为什么在警察系统内部，饮酒行为极其普遍？甚至主管机关三令五申，个别警察个人极不情愿的情况下，公务饮酒行为依然存在？基于2013-2020多地的观察和访谈，笔者发现警察系统内部存在信息交流障碍、非警务化化活动繁杂、激励不足等困境，而饮酒行为客观上发挥了构建信任、提供激励的作用，部分缓解了以上困境，提升了治理绩效。深入调研分析发现，部分饮酒行为并非破坏制度，而是缓解了制度实施的刚性矛盾，因此才具有了独特的生命力。值得肯定的是，反对醉酒滥饮、公款消费等活动确实遏制了酒风肆虐，但是，对于存在的顽固问题并没有深入解决。未来，根治警察系统内部酒风还需要提升现代化治理水平、构建保障机制等一系列配套机制的建设。

关键词：县域警察；饮酒行为；内生逻辑

为什么警察系统内部，饮酒之风盛行？甚至在中央三令五申、治理频繁的背景下，公务饮酒行为屡禁不止？排除个人极其好酒的原因，其背后到底存在着怎样的生存逻辑？基于2013-2020多地的观察和访谈，笔者发现警察系统内部存在信息交流障碍、非制度化活动繁杂、激励不足等困境，而饮酒行为客观上发挥了构建信任、提供激励的作用，部分缓解了以上困境，提升了治理绩效。也就是说，部分饮酒行为其实并非在破坏制度，而是嵌入式的缓解了刚性制度下的客观需要，因此才具有了独特的生命力。

一、问题的提出

以习近平为核心的党中央自执政以来，铁腕反腐，公款大吃大喝的现象越来越少。但是，除去让人深恶痛绝的大肆铺张浪费，作为我国比较基层的治理单位县级区域，民警饮酒行为依然存在。甚至在某些历史时期，“能喝酒”、“会喝酒”一度成为选拔警察系统领导干部的标准。自1990开始，国家开始频繁整顿官场酒风，但总是难以断绝。因此，笔者力图解释的是：为什么会形成独特的公务饮酒传统？尤其是在警察系统内部，饮酒之风盛行。甚至在频繁整治，民警个人极其不情愿的情况下，饮酒行为为何屡禁不止？

笔者主要是通过实践经验来研究分析。就研究对象而言，笔者做如下限定：第一，酒桌上的人大多具有警察身份，包括已退休的人员。酒局主要围绕警务人员及警务活动展开。第二，不同地区、级别、职位警察饮酒行为的特征与驱动机制存在一定差别，但是，内生性的逻辑具有一般性。第三，笔者聚焦于因公饮酒，不包括私人饮酒行为。笔者的经验材料主要来源于笔者自身参与的诸多酒局，笔者自身成长于政法系统的家庭，尤其对于警察饮酒感触颇深。截至后来，身边同龄人多参加警察工作，更是对于警察饮酒行为有了更深入的了解。笔者也与公安系统的一把手、政法委的一把手等进行了交流，询问了他们对于饮酒行为的看法。

二、既有文献述评

自1990以来，我国公安系统其实一直在着力解决公务员过量饮酒的不正之风，相关的报道屡见不鲜。其中，较多的是直接对于铺张浪费、酒后丑态的直接描述及讽刺批判。但是，与之对应的学术研究却较为冷淡，零散在饮食社交、公款吃喝等领域。

学者董武认为，官场酒文化本身就是腐败，存在着个人偏好、作风败坏、占公家便宜三种心理。学者贺海峰认为，对于较高级别的公务人员来说，饮用茅台等高档白酒是身份的象征，一定程度上满足了期对于个人欲望的消费。学者Wank认为，关系和人情文化在中国社会中有着着特殊的位置。不仅在日常生活中、而且在政治、经济等诸多领域也发挥了重要作用。学者杨美慧认为，在政府组织和商业机构中，请客吃饭这种现象是普遍存在的。学者边燕杰认为，在吃饭的环境中，有利于人们拉近关系，从而获取资源，谋取利益。学者管健指出，酒精具有的放松紧张、使人兴奋的功效，便于营造一种较为亲密和谐的非正式交流氛围。学者徐浩程认为，某些酒桌上确实存在实实在在的公事，并非全部是私人吃喝等违法违规行为。

上述学者从不同的角度诠释了为什么官场酒风在众多治理措施下还有生命力？第一，制度设计本身的缺陷。比如，现有某些规章制度本身比较粗糙，缺乏针对性和执行力。甚至有些规定是领导同志个人行为，“拍脑袋”一时兴起的决定，严重脱离现实。第二，制度的执行层面存在漏洞。再完美的制度，也必须落地实施才能真正发挥作用。实践中，基于种种原因，中央、地方政府以及公安部主管机关在某些时候也会强力禁酒，但又往往是运动式的。汹涌的浪潮退去，饮酒之风又会强势反弹。这种现象在基层县域往往根深蒂固，积习难改。

现有的研究可能存在着一种倾向，即低估制度的约束作用，而对于行动者破坏制度的意愿进行了夸大。尤其是警察系统中，因为其工作本身的特殊性，饮酒之风更是盛行。即使存在各种各样的运动式整顿，实际上饮酒行为屡禁不止。恰似，“野火烧不尽，春风吹又生”。值得强调的是，上述的文献综述是从官场的角度论述公务饮酒，从政府现代化治理的角度，警察也属于官场二者并没有实际的区别。

三、县域警察饮酒行为的内生逻辑

基于对于经验材料的梳理，笔者发现警察系统内部存在信息交流障碍、非警务活动繁杂、激励不足等困境，而饮酒行为客观上发挥了构建信任、提供激励的作用，部分缓解了以上困境，提升了治理绩效。也就是说，部分饮酒行为其实并非在破坏制度，而是嵌入式的缓解了刚性制度下的客观需要，因此才具有了独特的生命力。

（一）警察系统内部的困境

1.科层体制造成的信息交流障碍

我国的地方规模实际上很大。第一，县域人口庞大，平均在数十万左右，甚至有的县辖人口超过百万。但是，对于警察系统来说，只有县公安局和派出所两层机构。第二，我国作为发展中国家，社会還处于转型时期，加之幅员辽阔、人口众多，社会治理难度较大。第三，警察在我国职责众多，既是行政机关，又是司法机关，警务人员众多，辅警数量庞大。

以调研的M县公安局为例，截至2020年，该县为正科级行政单位，经费由财政全额供给。机构包括：十个内设机构、十三个直属行政机构、两个拘押场所、十四个派出所等。实有在职人员325人，监控中心事业人员8人，辅警484人，农村一村一警225人，离休2人，退休88人，遗属补助25人。由此可见，希望局里几个领导来认识上千警察，是不可能的，即使在这些警察之中，也不可能全都认识。而这客观上阻碍了信息的进一步交流。

笔者采访了当地的公安局党组书记、局长（俗称“一把手”，更多的现在称呼为“老大”）。公安局局长这样表态：“书记，其实说到底就是两件事：出主意，用干部。但在用干部的问题上，县域核心岗位上的人员，都要求异地任职，防止腐败。也就是说，空降下来的书记，其实之前对干部并不了解。而且，会议繁杂，经常要去省里、市里、县里学习开会，我也确实不熟悉有些干部。对于在基层派出所的，也很少见面。”从书记的话语中，不难发现，其实核心领导干部并没有多少时间可以了解手下的同志。

综上，因为客观上人员众多、事务繁杂，警察系统内部领导对于下级的认识有限，一定程度上存在履职困境。而对于普通警察，尤其是希望“更上一层楼”的，希望通过饮酒行为，让上级记住自己。而且，因为酒精的作用和饭局的气氛烘托，传递给领导诸如豪爽、实在、真诚等特质，建立与领导的初步信任。当然，对于在县警察局机关内部人员，由于经常遇见，信息充足，上下级的悬殊结构并不明显，所以就不需要饮酒来作为交往的媒介。

2.非警务化活动繁杂

我国县域警察的基本情况是：警务资源分配不均；不同工作之间界限并不清晰、明确，衔接较差；存在大量临时性、阶段性、突发性警务化或者非警务化任务。以M县公安局为例。该局承担的职责有十八项之多。例如，第一，了解全县的治安情况，做好分析研判。第二，对于重大刑事案件、重大经济犯罪案件、上级批转的重大案件进行侦查。第三，对于重大治安事故和群体性事件进行处置。第四，对于重要领导、外宾的安全警卫工作承担相应责任等等。尤其是双重领导体制之下，民警队伍还要承办县委、县政府和市公安局交办的其它事项，就更加重了基本的负担，熬夜加班成为常态。

“上面千根针，底下一条线”。上级机构自以为界限分明的各种任务，其实最终都需要同样基层的警察去一一落实。这样底层负担极重，就会存在选择性执行。所以，就形成了一种新的逻辑，警局领导需要下级不折不扣的执行任务，就需要力图舒畅关系，客观上形成了上级请下级喝酒的特殊情况。这样新样态下，表现为非一把手领导为完成工作，进行的交往媒介行为。

笔者采访某位警局副局长，他坦言道：“当领导也不是万能的啊，我又不是一把手，很多时候，人家只是表面听我的，实际上并不一定啊。我分管的工作如何展开呢？我每次去基层，尤其是到派出所，无论身体怎么样，都要给老同志们敬杯酒。说实话，我平时也下去地少，得抓住机会啊。”综上，饮酒行为不能一概而论，在这种纷繁的非制度化工作，饮酒行为客观上缓和了上下级之间的矛盾，起到了组织团建的作用。

3.激励不足

当前，我国县域警察面对的事实就是：任务繁重，工作难做，压力极大。第一，基层派出所工作繁重，即使“应付差事”，也极大消耗了精力。所谓的选择性执行，也仅仅是从数量上减少了任务的繁重程度，而质上依然繁重。第二，压力极大。基层警察存在众多“一票否决”任务。针对某些上级施加的强力任务，执行中有时会引起激烈的冲突。第三，责任权力不对等。一方面，基层民警承担了大量的事务性工作。另一方面，基层民警基本没有确实的权利。这种客观上责权不对应的矛盾阻碍了基层警察的执行工作。而且，基层工作者收入普遍不高。以M县为例，人员经费4911.33万元，主要包括：基本工资、津贴补贴、奖金等。而M县有民警大概1000人，人均工资每年不足5万元。

笔者曾采访某位政法委书记，他说：“我这个岁数了，什么病都有了。每年体检医生都说忌烟忌酒。可是，我每次去基层视察，一定和老民警喝一杯。为啥呢？太苦了啊！同志们不容易啊，经常老婆孩子照顾不到。我们这些领导，既给不了钱，也升不了官，再不敬杯酒，自己良心都过不去啊。”这种非常态化的逻辑，并非一般的学者能够理解。可是，这就是县域中国民警队伍的真实写照。

（二）饮酒行为的补偿作用

鉴于上述中国国情下的特殊情况，基层警察面对着信息障碍、任务繁重、激励不足等一系列困境，由此，饮酒行为在这种扭曲下扮演了特殊的功能，一定程度上缓和了紧张的制度矛盾。

1.构建信任

一般情况下，很少有同志会通过非法利益输送来接近领导者，因为这种方式投入大、风险高，一般人没有胆量，也没有能力。而相比之下，喝酒是一种小投入、低风险的迎合方式，给每个下级提供了“平等机会。”酒桌上，下级主要向上级领导传递两个方面的信息：第一，基本信息。下级将自己的名字、职位反映给上级领导，使得上级领导将人脸和名字对上号。第二，特质信息。借助酒桌上的氛围，下级可以表现出或真诚、或豪迈的气质，吸引上级领导注意，构建上级领导对自己的初步信任。而上级领导也需要根据此，来构建自己的团队，分清人员，完成组织考核任务。

2.提供激励

基层警务人员配置少，但工作繁重，权责不对等使得基层干部面对着巨大的责任，一些基层干部不得不牺性本应投入家庭和生活中的时间、资源。与艰巨的治理任务相对应的则是组织提供的激励不足。基层干部的收入非常有限，虽然经常加班，但并没有加班费。最为关键的一点是基层干部晋升艰难，“僧多粥少”的现象严重。对于基层政府的困难，上级领导是很清楚的，也是很同情的，但很多间题是制度层面的，上级领导也解决不了，即使同情，该下派的任务也要下派，该追责的也要追责，这就更加迫切要求给予基层干部足够的激励，这时，饮酒行为就能够起到良好的補偿作用。饮酒行为是一种情感，是一种共鸣，能够给予基层干部精神激励，提升其组织认同感和领导认同感。

四、警察饮酒行为的规范路径分析

笔者从人情逻辑与制度运行的双重视角对警察饮酒行为进行了分析，认为其本身在正式制度之中存在着合理性，发挥着重要的补偿功能。从个人视角看，大量喝高度白酒容易伤身，但如果不喝或者少喝，则被视为对潜规则的破坏，给人种不近人情的印象。从组织视角看，公务喝酒天然和公款吃喝联系在一起，容易滋生贪污腐败和享乐之风。对此，除了需要对不良酒风进行治理和规范，还要加强相关配套机制的改革。

（一）构建警察系统内部的信任关系

客观上讲，饮酒行为实际上是一种媒介。如果能够通过其他方式建立上下级之间的信任关系那下级的喝酒动力就会被大大削弱。这就要求上下级之间加强合作，促进相互信任。领导要了解基层警察的工作状况，将资源更多地投入到基层工作中。上级领导要给予下级情感信任和工作支持。一方面，上级要加强与下级的沟通与交流，提升基层干部对上级领导的情感认同。另一方面，上级领导可以考虑主动表现出对基层工作的信任，扭转以喝酒替代工作的现象。基层民警要正确理解上下级关系。不要一味追求捷径，还是要踏踏实实工作，借自身的能力和才干获取领导信任和晋升机会。

（二）加强对于一线干警的激励

针对转型期间社会矛盾突发的现实，在一个较长时间段内，基层警察超负荷运行将成为一个新常态。因此，必须为基层提供對应的利益补偿。第一，确保资源下沉，向一线干警倾斜。基层警务任务多而资源少，基层干部就不得不将喝酒作为获取更多资源的工具。如果基层自身得到重视，获取对应的资源、饮酒行为本身的媒介属性将不再明显。因此，要加强对基层，特别是贫困地区、资源匮乏地区的支持，将尽可能多的权力和资源下放到基层，激发基层工作活力。第二，提高基层干警的福利待遇。在规定允许范围内，尽可能给基层干部发放一些福利，表达对基层干部工作的认可、辛苦付出的尊重。其次，还可以采取其他措施给予精神激励补偿，比如荣誉称号、获取对应的表彰等。

（三）加快相关配套措施改革

饮酒行为虽然客观上具有治理补偿功能，但依旧存在着潜在的诸多风险，因此要加强制度化治理，深化相关配套措施改革。第一，构建权责明确的警察体系。要合理配置基层警察与机关警察的人员，合理增加机构设置和人员配置，缓解基层作压力繁重的局面。工作压力的缓解意味着基层干部有更多的时间和精力投入家庭中，平生活与工作的关系，通过饮酒缓解压力的需求就会减弱。第二，加强形式主义、官僚主义治理，切实为基层减负。过多的工作会诱发基层干警的应付心理，需要上级领导喝酒来维持信任，减负后，基层干警有能力认真完成大部分任务，上级领导喝酒的动力也会被削弱。第三，健全基层干警晋升机制，提供科学的组织激励。下级喝酒的最主要原因就是晋升驱动及组织考核，如果基层干警能够通过正常途径实现晋升，喝酒的动机就会大大减弱。

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作者简介：董冕（1994—），男，河南三门峡人，硕士研究生，研究方向：刑事诉讼法。