二次房改能否再造一个光辉20年?

徐远

“二次房改”不是一个简单的建造房子的问题，而是引导农民工市民化的问题，是消解城乡二元结构的问题。

常规刺激政策空间不大，必须另辟蹊径

面对疫情对经济的影响，后面要出台一系列的重大经济政策，才能把疫情造成的损失补回来。总体来看，目前出台的一系列政策，包括降低社保、减税、减租金或是带薪休假等等，都是有利于应对疫情的。但是，这些政策都是“亡羊補牢”型的，而不是增强动力型的，它们都是针对困难而制定的政策，对于解决困难是有用的，但是对于进一步增强经济动力的效果很有限。

考虑到2019年的整个经济增速下行的态势，要想把增速扭转回来，本来就要增加宽松的力度，当前叠加疫情的情况下，就更需要把政策再放开一点。但这就面临另一个困难：现在的政策空间其实很有限。

财政政策是第一项。现在地方政府财政负担比较重，而且看得见的、容易做的基建都已经做的差不多了。大中型核心城市的城市基建建设还有空间，但存在建设速度的问题。偏远地区，则涉及到它的基建是否合理、以后的效率是否会高、财政资金怎么回笼的问题。所以，基本判断是，财政的政策空间并不大，而且财政还有选择项目、财政资金的使用效率等各种各样的问题。

货币政策是第二项。目前来看，货币政策的空间也不大。一月、二月的通胀率分别是5.4%、5.2%，整个一季度都会在5%以上。而央行的政策目标是2020全年的通胀率都保持在3%以内，这个目标不会轻易放松——这意味着后面三个季度通胀的水平要在3%和2%以下。假设后面三个季度想通过货币来刺激经济，还要同时满足全年通胀率3%以下的目标，政策空间很小。还有很多其他的问题，比如货币政策传导机制的有效性、资金到哪里去等等。如果在生产侧没有一些有力的配套措施，这个政策的实际效果会怎么样，也有极大的不确定性。

第三是房地产。想要刺激中国短期的经济周期，房地产是非常有效的工具，因为它不仅自身体量大，而且关联效果大。但目前“房住不炒”的房地产调控是基本的政策基调，想大规模放松现有的商品房调控，难度比较大。

总结一下则是，现有的主要的政策空间并不大。

已经出台的政策空间不够，想进一步出台政策，又面临各种各样的制约。

那怎么办呢？理想的政策类型应该同时满足几个条件。第一，要促进短期的经济复苏——这个政策力度必须足够大，有足够的力量能够把今年的短期经济目标任务完成。第二，这种短期政策不能只顾短期、不管长期——所以，这种短期政策还要没有太大的副作用，能够同时夯实中长期的经济增长基础，或者说孕育中长期的经济增长潜力。第三，中国去年的人均GDP是1万美元，已经进入到中高收入的社会阶段，这对社会治理和其他方面都提出了要求一政策应该同时有助于社会长期的综合治理的改善。

根据这些方面，这里有一个探索性的建议：大规模建设安居房，启动“二次房改”。

大规模建设安居房，启动“二次房改”

大规模建设安居房，启动“二次房改”，能够满足我们刚才说的三个要求。

第一，能够短期快速地促进经济复苏。基本建议是每年建设1000万套安居房，套均50平米。套均投资100万元，每年投资有10万亿，再加上关联投资，这个力量是足够大的。这样就可以带动GDP增长好几个百分点，可以解决短期的经济增长和经济复苏的问题。为什么是50平米呢？安居房对应的是外来的新市民、农民工，还有一些其他的年轻人口，房屋面积就不能太大，太大太贵的话，新市民买不起。

第二，可以解决我们经济增长的问题。假设未来每年都做这么一个政策设计，10年大概就是1亿套的安居房，对应的三口之家就是3亿人。假设有3亿新市民进城，这会有两个效果：一是每年这些新增投资大概可以托住未来10年中每年的经济增长的下限。二是现在有“二次开放”的问题。今年年初，《外商投资法》生效，主要是扩大金融服务业的开放，把外面的生产要素、生产经验、服务业经验引进来，促进国内的服务业发展以及高端制造的发展，这样还可以拔高经济增长的上限。里里外外这些事情如果能做到，大概未来10年到15年，每年5%以上的高质量增长是可以托住的。这样，到2035年经济再翻一番、实现基本现代化的要求，是有保障的。

第三，有助于社会治理的改善。如果每年1000万套安居房，十年1亿套，大概容纳3亿新市民，再加上它的商品条件，还可以再吸收1亿新市民，那么就有4亿新市民。现在的城镇家庭居民总量大概是6亿人口，再加上这4亿新市民，未来10到15年以后，中国的市民总量大概是10亿，城市化基本完成。这样，城乡二元结构基本上打破了，人在城里家在村里、在城里得不到公共服务的现象将得到改善。从长期看，这和社会治理的改善、国家治理现代化，也是一致的。

不只是盖房子，而是引导3亿农民工市民化

说一说“二次房改”的基本版图。

1998年“一次房改”，是住房商品化改革，主要是针对城镇职工、老市民，体量大概是5亿人;20多年过去了，“二次房改”就是针对以农民工为主体的新市民，理想状态下，将会有5到6亿的新市民体量。

其实，过去二三十年的经济增长有“一次房改”的历史背景，它的整个经济背景是中国的初级工业化。换言之，“一次房改”时期的城镇化是和中国当时的初级工业化的经济发展阶段相适应的，它是初级工业化的载体。未来的现代服务和高端制造主要是在城市里进行的，它是初级阶段和高级阶段的关系——城市化有两个阶段，房改也是两个阶段。

刚才说的安居房建设，为什么要以“二次房改”这个概念提出来呢？因为它不是一个简单的建房子让人住，而是整个社会的一个综合变化。

“二次房改”的方向不是一个简单的建造房子问题，而是引导农民工市民化的问题，是消解城乡二元结构的问题。安居房是经济抓手，也是一个社会变迁的考虑、一个综合的考虑。它的基本思路由政府来定，但还是要让市场机制发挥作用，同时保证方向的正确和任务的实现。如果不利用市场力量，这么大的事做起来会很困难。

安居房前面还有个关键词：中心城市和都市圈建设安居房。为什么要强调中心城市和都市圈？这和我们的人口流动方向是高度一致的。包括这次新冠肺炎疫情可以看到，人口流动是中国现在社会治理面临的主要问题，如果没有大规模的人口流动，很多事情都会变得不太一样。

這么多的安居房和“房住不炒”是什么关系？安居房和“房住不炒”是高度一致的：因为“房住不炒”不是不让人买，而是不让人买很多、不让人炒。这个安居房主要是针对中低收入的流动人口，把他们转化为新市民。主要是以在就业地交社保作为指标来分配购房名额，这不是投资炒作，而是满足很多流动人口的居住需求，然后在居住需求的基础上再配备基本的公共服务、把他市民化。如果建很多的安居房，也是“房住不炒”的一个保障——把供给增加了，人人都有房子，总供给上去了，炒房自然就没有空间了。

安居房的基本制度设计

购房资格：面向所有无房的中低收入流动人口，就一个标准来分配名额，只按照在就业地缴纳社保年限这个标准来分配名额，而不用户籍和学位来加以限制。这样的政策本来就有一定的福利性质，是要给流动人口、特别是给中低收入人口在城市里安个家。

户型设计。户型不要太大，大约40到60平米（可以商榷），太大的新市民买不起，而且那就变成商品房了——商品房是70平米以上。这样两个住房市场互为补充，形成一个完整的市场。

销售方面还有很多细节需要讨论，但基本想法还是按照商品房的方法来销售。这样的好处是资金可以回笼，开发商可以持续运转。如果租赁，资金回笼之后整个执行和管理成本都会比较高，从商业的角度来说，效率会比较低。

购房贷款。考虑到商业可持续的问题，安居房不能完全是一个福利，需要一定的首付，但利率可以适当优惠，首付不能太低，保证还是有支付能力的人来买这个房子。

城市选择。安居房的建设要选在中心城市和都市圈，不能选在小城市——小城市人口流出较多，建了房子没人去买，对整个社会是一个很大的浪费。要按人口数量来选择城市，并且分配安居房的名额。中央高层的会议精神已经多次指出城市化的方向。2019年8月26号的中央财经委员会第五次会议明确指出：未来整个区域经济格局是各地分工协作、发挥比较优势。有一句话特别提到“要增强中心城市和都市圈的经济和人口承载力，增强其他区域的粮食安全、环境安全和边疆安全的保障能力。”安居房的城市选择和高层会议的精神是一致的。

城市选完之后，位置选在哪里？这里要特别防止把房子建在远郊区。远郊的房子通勤成本、基础设施配套都非常贵，是很大的浪费。建议选址在比较好的区域，就是别太远，最好是近郊。

土地。建在一个好的区域就有一个土地来源的问题，现在实际的情况是，大城市内部都有很多低效的工商用地。还有一些科研用地，也存在很多管理不规范的问题。我们算过，只要拿出一小部分，足够每个城市来建安居房。然后，再发一点国债——因为安居房最后可能还是会有一些销售价格的补贴，国债补充地方的土地出让金，也可以调动地方政府的积极性。其实，城市内部土地的数量从来都不是问题，而是怎么把账算清楚，使用更高效。比如说建安居房，即便短期之内土地出让金会有一点损失，中央和地方共同来承担，未来市民化带来的新的经济增量、相应的税收和社会效益，是足够覆盖这些损失的。

开发建设。原则上是商业化运作。政府负责监管，如果没有商业的运作，效率会比较低，最后政策导致走形。

二次房改，不仅仅是房子的问题，更是基本公共服务的问题，因此基本原则就是社保跟人走。现在每个人都有一个社保账户，比如说新市民从中西部或者其他农村迁到落户的城市，社保就要跟着过来，他以前有的资金余额都要跟过来、统计管理。

新市民落户地的地方政府怎么样去做公共服务？很多年前就有一个思路，“有档次之差，无身份之别”。说白了，就是基本的公共服务先给，但是社会保障的水平因为各种财政和历史问题不一定要—下子提出来，以后可以通过城市化（或者都市化）形成的经济增量慢慢补齐。