构筑社会善治的“三脚架”—— 破析桐乡“三治”融合的乡村治理机制

◎王晓莉

健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村治理现代化的重要抓手。如何通过三治结合的方式，构筑社会共治善治的“三脚架”，来应对现代化转型带来的乡村治理难题，是新时代乡村治理体系创新的重大课题。我们来到“三治”融合发源地浙江省桐乡市调查研究，深入解剖其中的奥秘，得到许多启示。

一、现代化转型面临的乡村治理难题

现代化的理论视角，有助于我们从宏观上把握乡村治理出现的种种问题。从社会结构转型的视角，需要把握好三个“一起看”：即前工业化、工业化、后工业化问题“一起看”、城市与农村问题“一起看”、以及农业农村农民“三农”问题“一起看”。结合三个“一起看”，梳理现代化转型带来的乡村治理难题，至少可以概括为传统道德文化根基式微、现代法治体系建设滞后、村民自治制度运行不畅等三方面。

（一）传统道德文化根基式微

新中国成立后不久至人民公社解体，农村经历了集体主义改造。一方面，形成了集体主义的道德文化。另一方面，消解了传统儒家道德文化。改革开放以后，传统道德文化持续遭遇现代性力量冲击，农村的道德体系逐步退化。工业化、城镇化不断推进，农村人口向城镇大量流动，改变了“安土重迁”等一系列传统观念。市场化的逻辑进入村庄，利益意识崛起，金钱至上的观念盛行，消费主义激发了年轻人道德观念的变化。此外，与集体化时期相比，国家力量大幅后撤，基层政府与乡村的日常性互动大大减少。农村道德体系的退化，至少体现在个体和群体两个层面上：个体层面，出现了一些无公德的个人，“一种极端形式的自我中心观念”兴起，并伴随着“孝道”衰落、无序竞争、高离婚率、不理性消费、黑恶势力横行等现象；群体层面，主要是村庄集体凝聚力下降，村民集体行动能力衰退，村庄舆论选择性“去公共化”，乡村道德报偿的社会生态退化，“德得相通”的因果链断裂等。

（二）现代法治体系建设滞后

1986 年中央开始启动常规化的“送法下乡”。从“一五”普法一直到“六五”“七五”普法的活动，通过法律知识的宣传与普及、法律机构的设置、法律从业者的培育等形式，力图让现代法律作为一种通行而具有普遍约束力的规则进入乡村社会。然而从法治的角度来看，无论是在民主选举、民主决策，还是民主管理、民主监督等方面，村民自治都出现了不少问题。首先，作为基层民主选举制度最广泛的实践，村委会选举引发了贿选、宗族势力干扰等问题，“选票价格”对民主自治产生了巨大的破坏作用。其次，作为基层民主决策制度最广泛的实践，村民自治的“多数决”引发了村集体利益分配中的“以权谋私”“多数人暴政”等问题，有的甚至被乡村黑恶势力操纵。再次，以村规民约为基本规范的基层民主管理制度，带来了大量“民间法”与“国家法”的冲突问题，老百姓依法上访、依法维权、依法抗争致使基层治理面临巨大的维稳压力。

（三）村民自治制度运行不畅

改革开放以来，废除人民公社体制，确立“乡政村治”体制。“村民自治”正式成为基层民主建设的一项核心制度安排，形成了纵向上“乡政村治”、横向上“两委并存”的基层治理结构。纵向来看，自1980 年行政分权改革以来，尤其是2006 年农村税取消后，在压力型体制和市场经济的双重背景下，出现了乡镇政府的失范行为。乡镇政权转向“悬浮型”，村民在村庄治理中的主体地位弱化。此外，随着乡村社会急剧变迁，基层政府无法有效化解基层社会内部紧张和冲突。横向来看，村支委与村委会的“两委”紧张关系外显，形成“两委”功能不分等情况。党的十八大以来，党组织在乡村治理中的职能拓展成为新的热点，但其实践效果还有待时间检验。村委方面，村委会“行政化”、村干部“精英化”的问题引发广泛关注，村民自治空间受到挤压，村务民主决策、管理和监督虚化，村民自治单元和自治基础脱节，干群关系受到一定的影响，村民自治的效能感降低等。

二、桐乡“三治”融合治理乡村的运行机制

面对现代乡村治理出现一系列的难题。自2013 年起，浙江省桐乡市在全国率先开展自治、法治、德治融合的基层社会治理探索实践。经过多年努力，“三治融合”已成为浙江省基层社会治理的重要品牌，并被中央政法委定位为新时代“枫桥经验”的精髓。桐乡在“三治融合”建设的过程中，着力构建自治、法治、德治相融合的基层治理体系，提升社会治理的“融合力”，共同构成社会善治的“三脚架”。“三治”建设各有侧重、各有特色、相得益彰，并且形成了一套较为完善的长效机制与具体举措（见图1）。

（一）找回“自治性”，化解过度“行政化”

桐乡市村两委的行政化程度普遍较高，体现为村委会职责的行政化以及村干部管理的行政化。村干部被纳入到了与乡镇干部相似的管理模式之中，由此造成对村民自治空间的挤压，干群关系受到一定的影响。改革的做法是：

第一，切实减轻村两委的行政性负担。2014 年桐乡市委办出台了《城乡社区工作事项准入实施意见》，以“权随责走、费随事转”为主要原则，以法律、法规、规章为依据，列出“依法履行职责”（36 项）和“协助政府工作”（40 项）两大类的准入事项，划清自治与行政的权责边界，配套资金保障，规范准入程序，完善监督考评。通过制度化手段，保障村“两委”依法履行自治职责，避免村“两委”的过度“行政化”。目前“权随责走、费随事转”的权力下放和资金保障已经基本落实到位。

第二，有效找回村民自治的“自治性”。桐乡市在健全村党委、村委会与村监委“村三委”的基础上，全面推进以百姓议事会为重点和以乡贤参事会为补充的基层协商民主新机制建设，民政局及各镇（街道）为责任单位。前者旨在推动群众参与村庄事务管理。基层在制定公共政策、做出重大决策时，先通过百姓议事会进行民主协商。他们也可以向村组干部建言献策。后者旨在推动在村或不在村的乡村精英参与村庄建设，引智引才引资助推村庄经济发展和社会建设。

（二）推进“民主法治村”建设

桐乡市正值城镇化快速转型期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，仅靠传统的德治无法有效化解基层社会矛盾，迫切需要推进民主法治，为村民自治进入良性运行奠定基础。

第一，从规范政府依法行政入手，推进镇村基层的民主法治。2013 年桐乡市府办印发了《依法行政指数评估办法（试行）》。指标体系共分三个等级，一级指标从制度引领、决策周全、执法规范、监督有效、保障有力、和谐行政、廉洁从政七大领域提出规范性要求，二、三级指标是对一级指标的细化、量化，提出了45 个具体量化指标、权重及数据来源。其中，为落实“决策周全”指标的规范性要求，成立了以百姓参政团为重点的镇级民主协商机制，推进依法决策、科学决策、民主决策。

第二，从健全普法守法新机制入手，深入推进民主法治村建设。民主法治村建设被视为桐乡市“三治融合”创新的基础。2004 年市委组织部等多部门联合下发了《关于进一步加强农村基层民主法治建设》的文件，对全市民主法治村建设做出具体部署，从前期规划、中期培育到后期督查，融入三治元素。截至目前，全市已创建全国民主法治示范村3 个，省级民主法治村（社区）20 个，嘉兴市级103 个，桐乡市级194 个。创建覆盖率100%，创建达标率91.9%。

第三，成立市镇村三级法律服务团，健全法律服务新机制。目前，桐乡市组建了100个市、镇、村三级法律服务团。其中村级法律服务团80 个，每个服务团有4 名成员，由律师和公、检、法、司以及其他法律工作者组成，平均服务2—3 个村（社区）。全年上门提供法律服务不少于6 次，重点加强基层法治宣传、法律服务，着力推进基层组织依法决策、依法行政、群众学法用法。

（三）打造与礼法相容的德治机制

桐乡处在工业化、城镇化快速转型期，一方面要改造明显与法律法规或现代法制精神相悖的陈规旧俗，另一方面也要打造与现代法制精神相容的新的德治文化。

图1 桐乡“三治”融合运行机制图

第一，在改造陈规旧俗方面，通过树典型、晒问题一正一反的奖惩制度安排，褒扬好人好事、文明新风，曝光不文明、不道德行为，倡导村民学身边的典型和榜样，改身边的缺点和毛病，重树有德光荣、失德可耻的价值导向。主要涉及的领域有环境卫生（如垃圾分类、五水共治、三改一拆、美丽乡村、社区绿化）、净化党员以及孝道文化等。

图2 桐乡“三治”组织载体示意图

第二，在打造新的德治文化方面，主要通过建载体以评立德、建阵地以文养德，以及立乡规民约和家规家训以规促德。首先，组建市镇村三级道德评议组织，村村成立道德评判团，重点吸纳道德模范、老党员老干部、群众骨干等担任评议员，推动道德评议的常态化、规范化。其次，推进文化礼堂“建、管、用、育”一体化，建成集学教、礼仪、娱乐于一体的农村文化礼堂110 家，覆盖了62.5%的行政村，举办乡村村晚等传承乡风文明、弘扬红色文化的各类活动5000 余场。再次，发挥乡规民约的规制作用和家规家训的传习作用，全市126 个村制定移风易俗村规民约，1000 多名乡村厨师签订《文明承办酒席责任书》，深入推进“好家风”建设，开展文明家庭、最美家庭等评选活动，举办主题教育活动，编排本土原创作品等。

（四）打造“一约两会三团”的“三治”融合组织载体

“一约两会三团”是桐乡市“三治”融合建设的重要抓手。乡规民约，称为“一约”；百姓议事会、乡贤参事会，称为“两会”，属于自治类；道德评判团、法律服务团、百事服务团，称为“三团”，其中，法律服务团属于法治类，道德评判团属于德治类，百事服务团则是便民服务类组织。2018 年5 月，桐乡市“三治”融合工作领导小组办公室印发了关于深化“一约两会三团”工作的实施方案，针对“一约两会三团”的功能定位、职责任务、工作要求与组织架构、责任单位等基本框架作出具体规定，提出“一约两会三团”+X 全覆盖的建设任务与实施步骤，要求加强组织领导、明确工作责任、强化舆论宣传。（见图2）“一约两会三团”为重要抓手的“三治”融合创新之所以发生在桐乡，与桐乡快速城镇化发展息息相关。一方面，它为基层治理创新提供了经济、社会与思想观念的基础。2016 年全市第三产业增加值占GDP 比重达到46.16%，已成为桐乡经济举足轻重的组成部分和推动力量，大量村庄出现外来人口倒挂现象，提升了农民的法治意识、权利意识。另一方面，引发了大量新的社会矛盾，如农民新居点安置衍生的村庄规模和治理半径扩大、村民代表的代表性不足、跨村治理、“钉子户”治理等一系列新生问题。正是问题倒逼“一约两会三团”组织创新应运而生。

三、“三治”融合探索实践的成效和启示

桐乡“三治”融合建设理顺了“乡镇—村组—网格”的分层治理结构，围绕政治、经济、社会服务三大治理功能形成了行政力量与非行政力量的合力，探索出了行政主导、官民合作、社会自组织等不同形式的“三治”组织载体，在本土基础上构建起现代化的乡村治理体系，将自治、法治、德治相结合落到实处。明显的成效：一是建成了群众认可的基层良性自治机制。民众对公共事务的广泛参与推动了基层工作，减少了事务纠纷，提升了社会治理效力，在涉及村集体资源配置、村庄发展规划、村庄治安稳定等“大事”方面发挥了明显作用。二是建成了良性法治机制。从培养法律意识到建立依法解决问题的统一平台，为群众提供全程法律服务，形成了遇事找法、解决问题用法、办事依法、化解矛盾靠法的良好氛围。三是建成了良性德治机制。发挥（半）熟人社会的作用，处理家庭矛盾、邻里纠纷等一些所谓鸡毛蒜皮的小事，减轻村干部压力；利用行政干预的手段，发挥传统文化优势，通过红榜和黑榜等评比，重新恢复村庄舆论的公共性。乡村 “三治”融合治理机制，以自治核心，以法治为保障，以德治为基础，通过培育乡村治理多元主体，解决“谁来治”的主体问题，推动乡村治理真正落实“上下互动”；通过践行三治融合新理念，解决“怎么治”的方式问题，推动乡村治理真正落实“协商共治”；通过机制保障建设，解决“怎么治”的路径问题，推动乡村治理向“协同推进”转变。深入分析桐乡综合运用自治、法治、德治的“组合拳”和系统性措施，实现乡村治理的创新，给为我们提供许多有益的启示。

从乡村治理的地方实践来看，浙江省地方创新主要集中于选举、决策、管理、监督的后三个环节，也称后选举时代的村庄治理环节，涌现出一些较有代表性的实例，如“民主恳谈”“民情沟通日制度”“八郑规程”“村务公约”“民主决策五步法”“村务监督委员会制度”“两监督一赔偿制度”“村级简报”“外出‘村两委’主要干部委托代理制”“村干部教育培训实践基地”“大学生村官”等。从理论层面来看，这些村民自治的地方创新，所解决的问题主要是村庄内部关系，鲜有涉及如何对接政府体系运作。“三治融合”的桐乡经验，从实践伊始就立足于县域的基层治理创新，以 “三治”建设融合为主要抓手，超越了村庄内部自治的范畴。由此，对加快推进基层治理体系和治理能力现代化，具有重要的借鉴价值。

首先， “三治融合”建设，从制度和运行层面大胆探索基层自治的可行边界和共建共治的路径。一方面，通过村社“一约两会三团”等组织载体建设，使农民的横向参与机会得以拓展，把个体整合在更有组织性的村庄共同体之内。此类创新属于完善性创新，即在原有的政策框架内对一些环节进行细化、丰富、补充和提升，使其更为完善，具有可操作性和实效性。通过量变性的积累，在不断完善的基础上实现制度创新。另一方面，通过城乡社区工作事项准入制度建设，厘清基层群众自治组织依法履行职责事项和协助政府工作事项，从制度层面解决了“乡政”和“村治”互动中的治理困境；通过市镇两级法律服务团、道德评判团和镇级百姓参政团等组织载体建设，使农民的纵向政治参与机会有所突破，拓宽了基层民主的实现路径；通过广泛听取民意促进基层政府科学、民主决策。此类创新属于突破性创新，即增加了原有制度规定中所没有的内容，并且注重制度化、程序化、规范化建设，将突破性创新纳入“三治融合”的制度建设之中。

其次， “三治融合”建设，既充分尊重自下而上的经验创新，又同时强化自上而下的制度保障。一方面，当代乡村治理创新，往往由基层干部和群众自发发起，桐乡“三治融合”治理创新亦不例外。在桐乡，“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”，视为对“三治”融合创新成效最简单有效的评判依据。这三句话并非凭空而来，实际上都源自乡镇村的创造。“一约两会三团”作为组织载体，转化成“三治”融合具体落实的一个个有力抓手，也充分体现尊重群众和镇村干部自下而上的创造。另一方面，“三治”融合的治理创新始终离不开自上而下强有力的制度保障。从2013 年市政府出台实施意见，到2015年全省推广，再到2018 年市政府结合党的十九大精神出台升级版实施意见，从社会治理的高度强调“三治”融合的战略定位和工作重点，并提出健全保障机制，尤其是探索建立以政府购买社会工作服务项目为主要形式的财政支持机制。自治、法治、德治各有侧重、各有特色、相得益彰，逐渐成为较为完善的长效机制与具体举措。

再次，“三治融合”基层治理创新，无不与当地、当时突出的社会问题联系在一起。从现代化的阶段来看，桐乡的农村正处在城镇化转型的过渡阶段，在基础设施、市场条件、社会保障等方面已经不同程度地融入了城市，而在管理方面仍然保留了农村体制。在此背景下，发育出一套相对简约的正规化的乡村治理新体制势在必行。相当一段时间内村治“行政化”虽有其自身的作用，但它难以有效应对快速城镇化所带来的一系列基层治理的新问题。如随着地方发展、产业转型、村庄合并、外来人口集聚、新农村建设等不断推进，引发出来的产权与治权的不对等、农民阶层分化、村庄治理边界、空间与结构变革、村民身份认同、交往与公共秩序的变迁等等，迫切需要新的制度安排来满足基层治理的新要求。问题倒逼改革。“三治融合”的基层治理创新应运而生，正是依循了“问题驱动—制度创新—国家认可—全国推广”的实践脉络。