中国特色法治道路七十年
——访中央党校（国家行政学院）副教育长、中国法学会副会长卓泽渊

2020-01-06 08:57程冠军

中国领导科学 2019年5期

◎本刊记者程冠军

为总结回顾新中国70 年以来法治建设和我们党探索中国特色法治道路的历史经验，本刊记者专访了中央党校（国家行政学院）副教育长、博士生导师、中国法学会副会长卓泽渊教授。

奠定新中国法治基础

记者：1949 年新中国成立前期，中国法学会就是人民政协的发起单位之一。当时通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）起到了临时宪法的作用。新中国的法治建设也由此开启。请您回顾一下新中国成立初期的法治建设。

卓泽渊：我们先谈谈《共同纲领》。这对新中国法治建设具有开创性意义。具体体现在以下几个方面：首先，它起到了临时宪法作用。《共同纲领》实际上是建立新中国政权的一篇“急就章”。这个“急就章”集中了各个阶层人民的意志、全社会的整体智慧，体现了中国共产党的革命经验以及党对中国社会现实的认知、对自己执政的期待、对未来的理想等。可以说，这部“临时宪法”原创地设计了新中国政治体制构架。建构什么样的制度体系，制定什么样的政策体系等，是设立一个新生政权必须回答的宪法性问题。《共同纲领》对于这些问题作了回答。其次，《共同纲领》对中国共产党在当时担负的特定使命，即从民主革命过渡到社会主义革命和建设，发挥了重要的确认和保障作用。再次，《共同纲领》为中国1954 年宪法的制定创造了制度基础，也留下了从容的时间空间。因为新中国成立初期，我们来不及召开全国人民代表大会，也来不及制定《宪法》，有了这样一部《共同纲领》，就可以使我们从容不迫地制定“五四宪法”。

记者：有了《共同纲领》，也就有了1954年第一届全国人民代表大会通过的“五四宪法”。请您谈谈“五四宪法”的起草背景与重要意义。

卓泽渊：1954 年第一届全国人民代表大会通过《宪法》时，我们的新政权已经在《共同纲领》指引下运行了一段时间。1952 年年底，中央决定召开全国人民代表大会，制定《中华人民共和国宪法》。从1952 年到1954 年，经过将近两年的努力，“五四宪法”起草完成。当时我们吸引了大量优秀的法律专家参与，广泛地吸收社会各阶层的意见。作为一部宪法，最根本的是要集中人民智慧，反映人民意愿，体现人民意志。“五四宪法”对我们整个国家法治建设的意义不容低估。一方面，它是新中国第一部宪法，具有标志性意义。另一方面，它的内容比《共同纲领》更加完备。因为它涉及我们整个政权架构的方方面面，对我国的政治制度、经济制度、社会制度的创立都发挥了奠基作用。另外，我们还要看到，“五四宪法”对新中国的法治建设影响巨大。它为人民共和国国家治理体制的建构提供了宪法根据，予以了宪法确认和保障。这一宪法实施了长达二十多年的时间，直至1975 年修改宪法，才被“七五宪法”取代。其后，我国宪法于1978 年还经历了一次修改。

党的十一届三中全会之后，为了适应改革开放的需要，1982 年我们再一次启动宪法的修改工作。鉴于“七五宪法”是在“文化大革命”中制定的，“七八宪法”修订时我们还没有来得及从“文化大革命”阴影中走出来，没有完全摆脱“文化大革命”的烙印。因此，“八二宪法”作为第四部宪法，不是以1975 年宪法或者1978年宪法为基础修订的，而是以1954 年“五四宪法”为基础修订的。这既充分体现党的政治智慧，也恰恰说明“五四宪法”的深远影响力，对于现在乃至今后都将产生重要影响。

记者：“文化大革命”期间中国的法治建设遭到巨大破坏，这也是“七五宪法”和“七八宪法”存在缺陷的重要原因。请您谈谈“文化大革命”期间法治建设的历史教训以及“八二宪法”的作用。

卓泽渊：“文化大革命”对中国的法治建设是一场浩劫。这场浩劫主要体现在三个方面：第一，它使新生而又稚嫩的社会主义法治遭到了严重破坏。从1949 年到1956 年，我们法治建设基础还没有牢固，就遭遇反右斗争扩大化。从此开始，中国法制建设就进入了冷冻期。1956年到1966年十年间我们没有一部法律产生。1966 年到1976 年十年“文化大革命”更是对于中国社会主义法治的严重摧残。其间只修改了一部宪法即“七五宪法”。此外，没有制定其他任何法律。第二，使社会主义法治终止了发展进程，停滞了十年。从建设或发展的意义上讲，这十年是空白的十年，甚至是倒退的十年。第三，为中国的法治建设留下了灾难性的法律后果与社会恶果，制造了大量的冤假错案。“文化大革命”结束以后，我们不得不集中平反冤假错案。据不完全统计，公检法三家共平反的冤假错案至少有110 多万件。

从1954 年到1975 年，这21 年间“五四宪法”发挥了不可替代的重要作用。在起草“八二宪法”的时候，“五四宪法”又成为重要基础。1982 年宪法简称为“八二宪法”。它由第五届全国人大第五次会议于1982 年12 月4 日正式通过并颁布。这也是其后及2014 年之前每年12 月4 日被确定为法制宣传日、2014 年及其以后每年的12月4日被确定为国家宪法日的重要原因。“八二宪法”以来，历经1988 年、1993 年、1999 年、2004 年、2018 年五次修订，相应地具有五个修正案。它在我国社会主义建设与改革开放中发挥了并正在发挥极为重要的作用。

开启法治建设新征程

记者：1978 年12 月13 日，邓小平在中央工作会议闭幕式上做《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的报告，提出“为了保障人民民主，必须加强法制”。强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。从此开启了社会主义法治建设的新征程。请您谈谈改革开放以来的法治建设？

卓泽渊：十一届三中全会对于我们党是一个历史转折的标志，对于中国法治发展也是一个历史转折的标志。党的十一届三中全会彻底结束了“文化大革命”，开始大规模平反冤假错案，恢复了党的实事求是的思想路线。通过平反冤假错案来修正中国法律发展的方向，既是政治上的拨乱反正，也是法治上的拨乱反正。它是新中国成立以来我党历史上具有深远意义的伟大转折，也是中国社会主义法制得以恢复并重新启程的里程碑。

党的十一届三中全会提出发扬社会主义民主、健全社会主义法制，我们今天也正在沿着这条路向前走。它确立的 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针一直延续到了党的十八大，升格为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。在1978—2012 年三十多年的岁月中，传统的十六字方针发挥了极为重大的指导作用，中国法治建设取得了重大的成就。在立法上，2011 年3月全国人大常委会宣布，中国特色的社会主义法律体系已经形成。在执法上，我们提出了依法行政、建设法治政府的目标。在司法上，以公平正义为目标，不断深化司法体制改革。在守法上，开展广泛的普法宣传活动，全社会的法治意识得到相当大的提升，依法办事的自觉性得到普遍增强。

记者：在改革开放的进程中，法治建设并不是一帆风顺的。请您谈谈中国在由计划经济时代向市场经济时代转轨的进程中法治建设曲折历程。

卓泽渊：十一届三中全会之前我国经济总体上都是计划经济。十一届三中全会以后，我们先是提出有计划的社会主义商品经济，然后过渡到社会主义商品经济，再过渡到社会主义市场经济。中国经济发展推动了中国法治发展。在这个过程中，法治建设是随着对经济体制认识的深化而不断跟进的。1993 年我们用宪法修正案来确定了社会主义市场经济，这是经济体制上的一个巨大变革，也是法治上的一个巨大进步。改革开放推进法治建设，法治建设同时也保障改革开放，既把改革的成果用法律确定下来，又为改革开辟新的道路。

其后，为了加入世贸组织，我们变革了一系列法律制度。加入世界贸易组织之后，我们更深入地参与国际经济大循环，融入经济全球化的大潮，使中国发展成为一个对外贸易大国。一路走来，法治建设功不可没。我们先后出台了中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业方面的法律制度以及鼓励对外贸易的法律制度等等。同时，行政法治建设也取得了重要成就。1989 年出台了一部非常重要的法律——《中华人民共和国行政诉讼法》。其重大意义在于建立了一种新的诉讼制度，即行政诉讼制度。在刑事诉讼、民事诉讼之外缔造了中国的第三种诉讼——行政诉讼。行政诉讼建立的是“民告官”制度，公民、法人、社会组织可以控告政府，这在中国历史上是完全不敢想象的。行政诉讼开辟了中国的“民告官”制度，是中国法治发展的重要节点。行政诉讼的产生是中国民主发展和法治发展的一个不小的里程碑。它一方面反映了人民群众法律意识的觉醒，另一方面更反映了中国共产党、国家立法机关和政府法治意识的提高，以及依法办事能力的逐步增强。

总之，中国的法治建设伴随着中国的改革开放一路走来。可以说，没有改革开放就没有法治建设。但是如果没有法治建设的快速发展，缺乏有效的法治化措施，中国改革开放也得不到法律的有力保障，其发展也会遇到更多的障碍。

确立依法治国基本方略

记者：党的十五大是中国法治进程的一个重要节点。1997 年9 月召开的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。请您谈谈依法治国基本方略的确立。

卓泽渊：党的十五大第一次明确提出依法治国的基本方略，即“依法治国,建设社会主义法治国家”,正式确立建设社会主义法治国家的目标。1999 年我们通过宪法修正案把依法治国、建设社会主义法治国家写进了宪法。这是我们党适应经济社会发展的时代要求作出的重大抉择，也是加速中国法治建设进程的重大事件。

谈到这里，我们必须关注的是2001 年11月中国加入世贸组织。在法治意义上，世界贸易组织完全可以解读为世界贸易组织规则。世界贸易组织是一个国际组织，更是一套规则体系。加入世贸组织，就意味着要遵守这一套规则体系。这套规则体系就是国际贸易的法律制度。为了加入世贸组织，我们开展了大量的立法工作，先后清理和修改了18 万份多规范性法律文件。这是新中国成立以来最大规模的一次立法和法律修改活动。可见，我们为了融入世界在法律上做出了怎样艰苦的努力。如今，中国已成为世界第一大贸易国，在国际贸易中取得重大成就，与中国在法治建设上的努力是分不开的。

在中国法治建设进程中，还要谈谈和谐社会与法治建设的关系。十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。在这里，我们要深刻认识一个重要思想：即和谐社会就是法治社会，法治社会的目标就是要构建和谐社会。党的十七大报告将科学发展与法治建设紧密地联系起来。深入贯彻落实科学发展观，要求我们必须加快社会主义法治国家建设。法治成为坚持科学发展观的内在要求。从和谐社会理念到科学发展观，再到党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，这些都要社会主义法治建设予以有力保障。建设一个和谐的社会至今依然是我们的目标，今天我们不仅要构建和谐社会，还要推动建设和谐世界。党的十八大以来，习近平主席以“和平”“和合”“和谐”的价值观为核心，以“和平发展，和谐相处、合作共赢”的理念为国际交往准则，提出“构建人类命运共同体”“建设一个包容和谐的世界”，把和谐社会发展为和谐世界。和谐社会和法治社会连接起来，既为和谐社会建设提供了法治保障，也为法治建设开辟了新的道路。

迎来法治中国新时代

记者：党的十八大以来，我们迎来法治中国新时代。特别是党的十八届四中全会提出全面推进依法治国总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为法治中国提供了更强有力的政治保障。您怎么看这个新时代？

卓泽渊：十八大是新时代的起点，是全面依法治国的起点，是法治中国建设的新起点。十八大对于中国法治的最大意义就是提出了“全面推进依法治国”。十八届四中全会是党中央根据十八大精神，专门召开的一次集中研究法治问题的全会。这无论是在中国共产党的历史上，还是新中国的历史上都是第一次。这是党中央对依法治国的一次全面设计和顶层设计，或者说是顶层的全面设计。这次全会提出的法治改革任务近200 项。所以说，十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定是目前乃至将来一个很长历史时期，我国法治建设都需要遵循的纲领性文件。

记者：习近平总书记强调，要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。这种新形势下，对党员领导干部提出了怎样的要求？

卓泽渊：党员领导干部首先要遵从法治，要以崇敬之心对待法律。要敬畏法律、敬畏法治。其次要学习法律，只有通过学习才能真正地掌握法律，才能树立法治意识，才能具有法治思维。再次是要切切实实地遵守法律、服从法律、执行法律，守法就是要服从法律，遵从法律的制度安排，依法享受权利、履行义务。作为领导干部来说，凡是法律要求做的，依法为之；凡是法律禁止做的，绝不为之。

记者：党的十八届四中全会首次提出良法善治。善治是公共利益最大化的实现过程，善治就是好的治理。我们知道，中国古代老子的《道德经》就提出了善治。您怎么看善治？

卓泽渊：善治是人类社会治理和国家治理的理想状态。善就是好、完美、极致，善就是最好的状态。追求善治是人类的政治理想，也是国家和社会治理的目标。良法首先是从价值观上对法律作出的要求和评价，良法是指价值观上公平正义的法律，当然也包括它的技术要求。良法既是公正的，也是完善的。良法必须形式完备，如规范明晰、彼此衔接、无所疏漏、相互协调、有机统一等。一个国家有良好的法律，才能追求善治的目标，也才能实现善治。良法和善治的结合，是国家治理和社会治理的重要目标。

良法善治是人类的美好理想。实现良法善治需要很多条件，因而任重道远。党的十八届四中全会指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。没有良法绝无善治，但是有了良法还未必一定有善治。良法是善治的基础，制定并实施良法是达成善治的路径，善治是良法追寻的目标。从良法走向善治，还需要付出艰辛的努力。

记者：过去，我们主要强调的是“法制”。党的十八大以来，我们更多强调的是“法治”。如何看“法制”和“法治”之间的关系？

卓泽渊：法制首先是指法律制度，其次也是指法的结构体系。因此法制的“制”可以理解为法律制度，也可以理解为法律的框架结构。“法制”是永远需要的。“制”是“治”的前提条件和构成部分。“法治”侧重于强调对公权力的约束，依法治国关键在依法治权，落实在依法治官，因为官是掌握着权力的。“法治”强调的是rule of law,即法的统治，强调宪法和法律至上。法治的核心是法律至上、约束公权力。法治是保护权利、约束权力的。要保护权利这个利，要约束权力这个力。其中要特别强调保护私权利，保护公民权利。

以彻底的革命精神推进全面依法治国

记者：党的十九大对依法治国作出了新部署，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。当前我们应如何深入领会贯彻十九大精神，走好中国特色的法治道路？如何学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想中的法治论述？

卓泽渊：党的十九大提出的“八个明确”中，要求必须“明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。这是对全面依法治国总目标的丰富和发展，也是对其作出的最新概括。当前我们要通过贯彻党的十九大精神，使依法治国在整个国家和社会生活中的地位、作用得到进一步凸显。“建设社会主义法治国家”是1997 年党的十五大政治报告提出来的。2014 年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出“建设中国特色社会主义法治体系”的目标。十九大将其与此前的“建设社会主义法治国家”组合形成了最新的全面推进依法治国的总目标：“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，从而使这一总目标更加完善。

在“十四个坚持”中，特别强调“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求”。党的领导、人民当家作主、依法治国之间的关系问题，是我们遇到的重大难题、重大课题，也是我们取得成功的基本经验。通过对三者关系的探索与认识，使中国特色社会主义法治理论得到了新的发展。诚如十九大报告所指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质。”这一论述体现了全面依法治国的重要性质和重大作用；强调了中国特色社会主义法治道路、法律体系、法治体系、法治理论和社会主义法治国家对党的领导的重要意义；对依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设提出了总体要求。

党的十九大以来，中央设立全面依法治国委员会，全面谋划法治中国建设，对依法治国、法治中国建设进行了更多的顶层设计，如我们出台《法治政府建设实施纲要(2015—2020 年)》等，中国的法治建设得到了新的提升。我相信，党对法治社会建设、法治中国建设还会有更多的谋划，目标就是要确保2020 年基本建成法治政府，到2035 年基本建成法治国家、法治社会，确保我国在2050 年建成社会主义现代化强国的时候，法治国家、法治政府、法治社会能够一体建成。