国家管网公司该有的样子

○文／本刊记者 于 洋

国家管网公司需要配套强有力的细则和监管举措，进一步推升系统性和全局性。

尽管国家管网公司还笼罩着各种“面纱”，但在中共中央政治局常委、国务院总理李克强的重要批示中，我们可以看到未来国家管网的“样子”： 要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进改革创新，建立科学运行管理体系，通过放开两端促进形成公平竞争的上游资源供应和下游销售市场，提高油气资源配置效率，更好服务国家战略、服务人民需要。

“这意味着对于国家管网公司有一点是很明确的：我们国家的管网公司不是一个‘赚钱’的公司。”中国投资协会能源投资专业委员会副会长曾兴球强调说，“成立国家管网公司最重要的意义在于调整我国油气产业结构，加强产业链中公共服务环节的建设，提高社会公共服务的水平，进一步推动全产业链的市场化、国际化建设。国家管网公司一定要做好‘服务’这篇大文章。”

定好位

毫无疑问，国家管网公司的建立不是一蹴而就的，这样一个庞大资产的剥离重组和公司结构的设计期间定会困难重重。就目前公布的信息，尽管国家管网公司的关键内容仍“悬而未决”，但有一点从开始酝酿就非常明确：成立管网公司的根本目的是要打破垄断，而不是要建立一个新的垄断企业。

这是今后国家管网公司所有工作的出发点。不忘初心，才能始终。

“国家油气管网公司作为一家国有资本控股、投资主体多元化的行业内带有自然垄断性公司，其组建与监管既要符合天然气行业特性以及发展趋势，还要符合当前国有企业改革和国资监管的相关意见和精神。”国家发展改革委价格监测中心高级经济师刘满平说，“前提是要对它进行准确的定位。”

刘满平列举了未来国家管网公司可能的两种情况：一是要对国家油气管网公司的经营业务进行准确定位，真正实现政企分开。应明确国家油气管网公司首先是一家企业，不能注入部分政府行业管理职能。如果赋予其半政府的角色，势必会影响其在提供服务过程中的公正性，极易在规划、投资、管容分配等方面诱发道德风险。国家油气管网公司将是一个全国性的油气供应高效协调平台，仅提供油气管输服务，来对接上下游资源。二是要对国家油气管网公司进行准确的功能定位。应明确其是属于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的商业类国有企业，还是公益类国有企业。

如果界定为前者，在考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，还要加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。如果界定为公益类，就要按照市场规则提高公共服务效率的能力，必要的产品或服务价格可以由政府制定，在企业确保财务收支公开透明、运行有效的前提下，发生政策性亏损时政府给予补贴。

“国家管网公司收益与买卖油气、赚取价差无关，与运送哪家企业的油气也无关。按照监管办法要求，国家管网公司应该公平地为所有用户提供油气管网设施服务。”能源战略专家田磊说。

破解公平开放难题

摄影/陈鸣启

不能否认的是管网的自然属性又难免使管网公司具有垄断的性质。国家能源局有关负责人说，受管网设施建设和互联互通不充分、油气管网运营机制不完善等多方面因素影响，我国油气管网设施开放数量仍然较少，开放层次相对较低。

国家管网公司成立后，上游企业势必会将已签署的管道容量迁移到国家管网公司，这显然对城市燃气企业、市场新进入者不公平。“管网公平开放是针对全部的市场参与者，上游企业原有的气量也要重新参与到管容分配中来，而不是仅仅针对富余的部分开放。”业内一位专家说。

这意味着国家管网公司需要建立一套有效的机制来克服“性上的缺陷”。这种情况不是中国独有，为了克服这一自认属性，各国都通过各种法律和监管来降低其垄断的负面影响。

根据美国、英国等国家的经验，在天然气市场化改革进入到管网第三方准入阶段改革期间，均要求原有的上游企业让渡出部分管网容量给予下游企业以及新的市场进入者。英国的做法是要求上游企业让渡20%的份额给予其他企业，欧盟的做法是把管容的30%预留出来。

因此，有相关专家建议所有市场参与者重新分配管容。该专家进一步解释说，国家可以将现有主要的作业者容量予以保持，拿出其余10%～20%的份额来给予其他非中国石油、中国石化和中国海油的市场主体。未来再逐步降低上游企业所占管容比例并进一步释放容量空间，最终只保留保民生部分容量。

该专家进一步解释说，考虑到上游企业的保供责任较大，建议在监管机构的核准下，中国石油、中国石化和中国海油的保供气量可以豁免向第三方开放；剩余容量通过交易平台进行市场化分配，过渡期结束后所有容量均采取市场化手段进行分配。

油气管网的公平高效运营是国家管网公司的重要职责。未来，三大石油央企的管网调度业务将全部转为国家管网公司运营。“建立一个公平、公开、公正的调度规则，是保障国家管网公司公平开放的重要保障。”田磊说。

配套政府监管

克服这种自然带有垄断性的“缺陷”还需有配套的政府监管。

国家管网公司成立受到国际石油公司极大关注。埃克森美孚中国天然气市场营销总裁辜子珊12月7日在 “2019全球能源转型高层论坛”上表示，中国国家管网公司的成立只是第一步，相关的监管制度和市场都需要进一步的配套政策，才能够保证该公司的成功。油气市场的秩序应该简单且透明，保证监管和商业分离，才能实现公平的市场竞争。

但也有业内专家表示：“从过往经验来看，即便机构设置和法规制定到位，也未必能够实现市场的公平开放。”以电力行业为例，发电和输配电分离之后，实际情况与改革初衷背离甚远，反而让电网公司形成了新的垄断和价格话语权。“监管者成为被监管者的俘虏”这一经济学经典命题再次得到印证。

鉴于国家油气管网公司是“准许成本+合理收益”的商业模式，与新一轮电改前电网公司两头吃差价的模式迥然不同，因此很大程度上可以避免新公司的利润冲动，但新公司仍然是事实上的垄断主体。“如何避免其利用垄断地位不当牟利，同时避免其陷入低效运营，对于监管方和资产所有者，都是不容忽视的挑战。”郭焦锋说。

国家管网公司成立后，中缅管道气价格倒挂谁来承担？ 供图/蒋万全

一般而言，监管由市场准入、价格、市场运行三大部分组成。曾有业内人士担心，因为管道建设周期长，回报率不高，会导致资本市场对新增管网建设兴趣不大。从价格制定上看，按照定位，国家管网公司作为第三方的市场服务主体，不参与上游资源和下游市场的竞争性交易，营收将完全取决于管输费的盈利。

故而，管网基础设施面向用户公平开放之际，既保证社会参与使用的经济性，又确保国家管网公司管网建设运营，管输费的制定或是一门学问。

天然气管道运输由于具有比较明显的自然垄断属性，运输价格往往受到政府监管。中国石油经济技术研究院高级经济师徐博介绍，在我国，政府监管部门通过确定管输企业的年度准许总收入和不同地区不同用户的运输价格设计两个基本步骤，来实现价格监管的目标。

“认定有效资产，确定准许收益率和管道折旧年限，以及两部制管输价格和网络运输价格的设计，这些是运销分离后，完善天然气管输定价的几个难点，也是需要政府价格管理部门重点开展研究和广泛听取各方意见的几个问题。”

保障运营效益

经过了以上重重“考验”后的国家管网公司，回归到企业的本质上来说，该如何来“赚钱”保证运营呢？“运销分离是改革目标，是对国家管网公司的要求，但管网公司如何保证运营效率、实现推动行业市场化的决策目标，将成为新的挑战。”田磊说。

欧美管道公司的普遍做法是在运销分离、独立运营后，均按照监管政策要求着手组建管容交易平台。不仅美国管道公司有明确的监管要求，欧洲的国家管道公司（例如SNAM、Gasunie、英国国家电网公司）更是主动将组建区域性管容交易中心纳入集团战略，成为运销分离后的第一要务。

借鉴欧美国家天然气管网运营的先进经验，业内专家普遍认为中国天然气管网运营机制应采用“管容交易＋调度运行”的一体化模式，形成“全国一张网”统一运营机制，将天然气管网打造成高效、共享、公平、开放的基础设施平台，进一步扩展能源交易品种和交易方式，构建现代化的用能权市场交易体系，培育能源基础设施服务新生态。

此外，国家管网公司还面临如何高效建立“全国一张网”的任务。中国目前的长输管道密度为8米/平方千米，分别相当于美国、法国、德国的1/7、1/8、1/9。2020～2035年将迎来国内天然气长输管道建设高峰期。“如何统筹优化管网发展规划，显著降低管输环节供气成本，是国家管网公司面临的一个重要任务。”该专家表示。

针对这种情况，业内专家认为需在建立“管容交易＋调度运行”的一体化模式的基础之上，建立“专业化+区域化运维”模式，通过专业化管理实现管道优质专业资源、先进技术标准和管理能力在全行业的共享，提升国内管网整体运营的质量和水平，并为区域化运维赋能；通过区域化运维打破现有运维机构的作业范围，优化整合同一区域内的运维人员、机具和功能，集约布局运维机构，统一运维标准，实现优质运维资源和先进运维能力的开放共享，发挥管道运营的规模经济效益。

国家发改委和能源局发布的《中长期油气管网规划》提出：到2025年，油气管网规模达到24万公里，其中原油、成品油、天然气管道里程分别为3.7万公里、4万公里、16.3万公里。也就是说，未来五六年的时间里，新建油气管网的总里程要超过10万公里，天然气管道的总里程要翻一番。

中石油管道局去年曾测算，“十三五”到“十四五”期间，要实现新建10万多公里油气管道的目标，需要投资1.6万亿元。根据2016年国家发展改革委印发的《天然气管道运输价格管理办法（试行）》，国家管网公司的管输价格由国家发改委按照准许成本加合理收益的原则给出，具体以可行性研究报告的成本参数以及税后全投资收益率8%、经营期 30 年确定。剔除包括融资成本在内各项成本及费用后还能实现8%的利润率，对管网公司的运营效率提出了非常高的要求。

“通过引进社会资本，并快速实现IPO，筹资建设新管道，是接下来的大事。”一位业内专家说。中商产业研究院分析认为，管输准许收益率定为8%，高于长期国债利率3～4个百分点，有利于调动各方面投资天然气管道建设的积极性，促进天然气产业发展。另一方面，由于下游用户承受能力有限，准许收益率也不宜过高。

亚洲基础设施投资银行高级投资顾问廖紫薇表示：“8%的管输准许收益率非常不错，我们对国家管网公司的管道建设抱有投资兴趣。”廖紫薇称，亚洲基础设施投资银行已在孟加拉和土耳其等国家开展了管道、天然气存储等项目的融资，目前在探讨LNG接收站的融资项目，并做了一些尝试。

面对中国强劲的天然气基础设施建设需求，法国兴业银行、IDG能源投资公司、工银金融租赁等公司对国内LNG接收站和管道建设均表达了强烈的投资意愿。