玉溪市推行河长制的做法及问题研究

李院生

(玉溪市水利工程建设运行管理中心，云南 玉溪 653100)

玉溪市河流众多，既是江河源头汇集地，又是滇中湖群的主要分布区，水系特点十分突出。有中小河流113条， 拥有抚仙湖、星云湖、杞麓湖3个高原湖泊，湖容量为210亿m3，占云南省九大高原湖泊蓄水量的69.3%，其中：抚仙湖是全国第二深淡水湖，水质一直保持在Ⅰ类，湖容量206.2亿m3，占全国淡水湖泊Ⅰ类水的90%，是国家战略水资源“储备库”，河长制的推行为保护河流水质、特别是保护抚仙湖水质意义重大。河长制湖长制是破解我国水问题、保障国家水安全的重大制度创新，玉溪市按照党中央、国务院和省委、省政府总体部署，高位推动、建立制度、加大投入、层层落实责任，取得了阶段性的成效，为今后的河长制推行奠定了良好的基础。在全面推行河长制的过程中也暴露出一些深层次的问题，本文以问题为导向，剖析问题背后的原因，为下一步的工作提出了改进的对策和建议。

1 主要的做法及取得的成效

1.1 高位统筹推动建立四级河长

玉溪市按照党中央、国务院和省委、省政府全面推行河(湖)长制有关决策部署，市委、市政府切实加强领导，高位统筹推动。市委书记和市长担任治理难度最大的抚仙湖和星云湖市级河长，定期和不定期地巡河巡湖，每次巡查后都要召开专题会，并将确定的事项列入市委、市政府督查的事项，他们的亲力亲为给各级河长履行河长职责作出了表率。市委副书记、市人大常委会主任、市政协主席分别担任总督察、副总督察，市级38位厅级领导分别担任全市78个河湖库渠的河长，全市河湖库渠全部纳入四级河长管理。县、乡、村也分级分段设置了河长，全市共在6408个项目上设置2119名四级河长，部分县区还将河长制延伸到村民小组，实现了河长制责任全覆盖。2019年，294位市、县级河(湖)长巡河湖2859次、1793位乡、村级河(湖)长巡河湖6万余次，村级河长巡河实现日常化。为了推动河长制工作落实，市级财政每年安排3000万元的河长制工作经费，用于河长制管理体系建设和办理河长决定的事项。

1.2 建立和完善河长制的相关配套制度

出台了《玉溪市全面推行河长制实施意见》、《玉溪市全面贯彻落实湖长制的实施方案》、《河长制工作方案》和六项制度(会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责和激励制度、验收制度)。在六项制度的基础上，还出台了“市级河长巡河办法、市级部门联合执法办法、河长制市级工作督办办法和重大问题请示报告办法”四项制度，形成了“6+4”的制度体系，为河长制责任落实提供了制度保障。

1.3 建全河长制办事机构

成立了河长制领导小组，下设办公室，市、县的河长办均设置在水利部门，编办核定了人员编制和领导指数，市水利局增加编制5人，含县处领导1人；县区水利局增加编制3～5人，含乡科级领导1人；河长办负责协调、落实、督查河长确定的事项。河长办牵头建立了河长制联席会议制度，联席会议成员单位主要由政府督查室、公安、发改、财政、生态环境、住建、自然资源局和规划、水利等部门组成，主要职责是协调河长制推行过程中的重要事项。

1.4 强化日常监管

一是以推行河长制为契机，全面加强水环境监管能力建设，设置了覆盖“三湖”、重要河流和重要水源地的水质监测点350余个，每日的监测频次达2300余次，为制定”一河一策“提供真实的第一手资料。二是开展了入河排污口排查整治行动，核查入河排污口153个，发出整改通知书56份，整改率达100%。三是在河湖库渠明显位置，设置河长公示牌1692块，公布了各级河长名单及河长的电话、水质污染行为的举报电话。四是开展“清水行动”和“清四乱”行动。清理河沟1183条，共2275.87 km，清理库溏143个，清理人工湿地147.53 hm2。五是完成74个市级和329个县级“一河一策”方案编制。六是充分利用电视、报纸、网络等多种形式高频率宣传河长制工作，广泛动员人民群众关注、参与、监督河长制工作的实施。

1.5 防治并重，创新水污染防治模式

一是严格落实水资源论证中确定的生态流量，保持河道能常年有水，从而保护河道生态系统。二是改变河道治理模式，从传统的“三面光”改为生态河道，降低流速，使河水在流淌过程中能够得到适当的净化，使河道的水生态得到逐步恢复。三是实施高效节水农业和生态杀虫，减少农业面源污染。四是生活、生产污水集中收集处理后二次回用，农业回归水二次利用，减少污水进入河道和湖泊。

1.6 投入巨资，突出重点水源保护

抚仙湖是全国第二深淡水湖，水质一直保持在I类，湖容量206.2亿m3，占全国淡水湖泊I类水的90%，是国家战略水资源“储备库”。国家高度重视抚仙湖的保护，确保抚仙湖保持Ⅰ类水质是河长制工作的重中之重，也是检验河长制工作最重要的指标。抚仙湖流域面积674 km2，年产水量1.7亿m3，蒸发量0.7亿m3，由于每年补给的新水量少，随时都有被污染风险，这给保护工作带来了极大的挑战。为了保护国家的战略水资源，省委书记、市委书记担任河长，市委市政府将保护抚仙湖作为玉溪市最大的政治任务，举全市之力，投入巨资，采取了一系列行之有效的措施，使抚仙湖始终保持I类水质。

一是实施百日攻坚雷霆行动，完成了10方面100个突出问题整改验收销号。二是推进“四退三还”(退人、退房、退田、退塘，还湖、还水、还湿地)，建成人工湿地159.67 hm2、湖滨缓冲带495 hm2、生态调蓄带8.5 km。三是完成14条主要入湖河道水环境综合治理和流域内238个村落环境综合治理。四是投资17亿元，实施了“森林抚仙湖”计划，恢复面山植被6900 hm2。五是投资112亿元，迁出一级保护区内的居民2.8万人和全部的企事业单位。六是一级保护区内的农田全部由政府租用，用于种植水稻、莲藕等对水质保护有利的农作物，径流区其他农田实行休耕轮作，政府补贴农户一定的损失。七是到2022年底努力实现取缔向抚仙湖取水，将由外流域调水置换抚仙湖取水。八是关闭径流区企业20家、砂石场49个、采磷矿点14个。九是每月对径流区的主要入湖河道和重点水域进行监测，发现问题及时采取措施解决。十是修建环湖截污沟收集田间回归水，通过抽水站将截污沟中的水抽到上游水库，再由水库放水灌溉下游农田，实现了农田回归水的多次重复利用，有效减少农田面源污染。

以上综合治理措施创造出了“高原湖泊保护模式”，为全国的湖泊保护提供了可借鉴的经验。

2 存在的问题

2.1 河长制的宣传工作有待进一步加强

河长制政府层面特别重视，但媒体主动宣传的力度不够，没有形成常态化，社会的关注度、参与度不够。目前还处于政府部门强势推动的阶段，对推行河长制的重大意义没有形成社会共识。

2.2 河长办的职能发挥不充分

河长制工作涉及政府的多个政府职能部门，需要有一个执行力很强的机构来统筹协调，作为河长制的执行机构河长办设在水利部门，在推行河长制的过程中受到多方面制约。其原因主要有以下二方面：一是由于水利部门是业务部门，在政府部门中属于干活的部门，要协调其他政府职能部门难度比较大，河长制的事成了水利部门的事。二是机构改革后我市水政执法队伍已划到市自然资源局和规划局，要处置涉河的违法行为，面临无专业执法队伍的尴尬局面。

2.3 部分河长履职不到位

一是部分河长对全面推进河长制的长期性、艰巨性认识不到位，对生态文明建设、全面打响水污染防治的要求理解还不够深刻、把握还不够全面、贯彻还不够彻底，缺乏持续发力、久久为功的系统考虑。二是部分河长自觉履行河长责任的主动性不够，每年只是按规定次数巡河，没有深入实际进行调研，发现问题也不跟踪督促责任单位整改。

2.4 水生态保护的法律法规执行不到位

涉及水生态保护的法律有环境保护法、水污染防治法、水法、水土保持法等多部法律法规，造成水生态环境恶化的原因之一就是贯彻相关法律法规不到位，职能部门存在重审批轻监管的情况。例如：矿山开发建设项目，报批时都要编制环境影响评价报告和水土保持方案，报告中有治理措施、治理目标，由于行政部门的日常监管不到位，造成了大量的水土流失，严重污染了水质。目前国家在投入巨资对关停、废弃的矿山进行恢复治理。

2.5 水生态保护的投入不足

河道是水生态系统的血管，按河长制的要求，现阶段需要治理的河道比较多，这需要投入大量的资金。由于市县区财政困难，每年投入河道治理的资金不足，问题一直得不到解决。其次是由于河道日常管护资金无保障，治理工程难于发挥设计效益，损毁现象时有发生，河道日常保洁难于持续。

3 对策和建议

3.1 加大宣传力度，引导全民参与

保扩水生态是关乎社会可持续发展和人类生存的大事，需要全社会的关注和参与。一是动员媒体将保护水生态作为日常宣传报道重要内容之一。二是利用“世界水日”“中国水周”宣传推行河长制的重要意义。三是采取形式多样的宣传方式向广大的农村进行宣传，提高广大人民群众的环保意识。四是全心全意依靠人民群众，向社会公开河长制工作信息，接受社会监督，形成全社会广泛参与的河长制工作新格局。

3.2 充分发挥河长办的职能

河长制是新时代防治水污染的有效行政手段，水生态保护涉及很多方面的工作，这需要涉及到的所有政府职能部门通力合作，形成强大的行政合力，河长制才可能持续的取得成效。如果河长办设在市政府办，这有利于发挥河长办的综合协调职能，使相关职能部门形成合力，有力推进河长制的各项工作。

3.3 进一步压实河长的责任

河长制的本质是“责任制”，要进一步压实河长责任，发挥河长的组织协调作用。一是将河长的工作列入政府督查范围，实行跟踪督查和领导约谈制度。二是将河长的履职情况纳入年度考核，与奖励挂钩，与领导干部的生态环境保护责任挂钩。

3.4 强化河湖台账管理，对河湖实施精细管理

按照“一河一策”、“一河一档”的要求，建立问题、措施、任务和责任清单，全面构建河湖库渠信息数据库。通过大数据分析，创新治理模式，引入治理新理论、新技术，制订精准方案，实现靶向治理。

3.5 加大乡村环境整治力度

河道大部分分部在乡村，部分乡村的生产生活垃圾直接倒入河道，生活废水直接排入河道，严重污染了水源，破坏了水生态系统。一是国家正在实施乡村振兴战略，将乡村人居环境综合治理纳入乡村振兴的主要工作之一。二是借这次防御新冠肺炎的机会，大力宣传环境保护的重要性，宣传如果破坏生态环境将产生的后果，从而提高群众保护生态环境的自觉性。

3.6 压实政府职能部门履行保护环境的职责

按照“放管服”的要求，加强事中、事后监管。监督开发建设项目认真履行环境保护职责，严格落实环境影响评价报告、水土保持方案中的各项保护治理措施，严厉打击破坏环境的违法行为，对日常监管不到位的职能部门进行问责处分。只要政府职能部门都能够履职到位，我国的水生态环境在不久的将来会有很大的改观。

3.7 创新生态保护投入机制

一是建立生态补偿机制。对为保护生态而限制发展的上游地区给予政策上的倾斜，受益地区对保护地区给予补偿。二是开发与保护挂钩。政府在供给开发商土地时，将周边的河道治理列入开发商的保护责任范围，治理成果由开发商管理使用一定年限。三是引入社会资本开发治理河道，治理成果归投资者管理使用。四是生态保护属于公益事业，要以政府投入为主。应将生态建设和维护的资金列入年度财政预算，形成持续的生态保护财政投入机制。

4 结 语

河(湖)长制工作才开始起步，按照新时代对河长制的要求，河长制的制度体系建设、工作机制建立都处于探索阶段，要树立打“持久战”、久久为功的思想，发动群众，依靠群众，打牢群众基础，依靠科技手段积极探索治水思路和治水手段，早日实现“河畅、水清、堤固、岸绿、景美” 。