国家治理现代化背景下的重大疫情公共危机应急管理：一个综述和分析框架

黄渊基

国家治理现代化背景下的重大疫情公共危机应急管理：一个综述和分析框架

黄渊基

（湖南科技学院 旅游与文化产业学院，湖南 永州 425199）

广义的应急管理，领域不仅包括自然灾害、事故灾难，也包括公共卫生事件和社会安全事件。国家治理体系和治理能力现代化内在要求重大疫情等突发公共卫生事件处置、公共危机治理、应急管理能力体系建设现代化。公共危机治理、应急管理能力体系的优化提升，在一定程度上促进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化和应急管理能力体系建设是一个大系统，包括体制、机制、法制以及具体流程和实施路径。

国家治理，重大疫情，公共危机，应急管理

当今世界正经历“百年未有之大变局”，我国重要机遇与重大风险交错并存，潜在性风险和突发性危机交织叠加。2003年的SARS、2013年的H7N9带给公共卫生安全的启示依然值得警醒，2020年的新冠肺炎疫情，又将公共危机防控和重大疫情应急管理推向理论探讨与实践创新的前沿。我国提出国家治理体系和治理能力现代化，强化公共危机防控和应急管理，显得十分必要且急需。

一 国内相关研究历史及动态

（一）国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、基本内涵和评价体系

我国学界对国家治理体系和治理能力现代化的系统研究肇始于党的十八届三中全会的召开。施芝鸿[1]、宇文利[2]等学者指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。我国要实现中华民族伟大复兴中国梦和中国特色社会主义现代化，要战胜前进道路上的各种风险挑战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是学界的一致看法。江必新[3]、秦宣[4]、何增科[5]等学者认为，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力现代化，主要是指治党治国治军、促进改革发展稳定、维护国家安全利益、应对重大突发事件、处理各种复杂国际事务等方面能力的现代化。国家治理虽然是一个比较宏观的命题和比较宏大的社会实践，但其成效仍然可以通过评价来检验。评价国家治理，应构建国家治理评价指标体系[6]。综之看，目前研究多注重宏观方面，对国家治理与公共安全、危机防控、应急管理的关系较少探讨；对国家治理体系和治理能力现代化内含的具体内容和主要任务深入研究不够；提出的评价指标体系暂未应用于治理工作实践，没有相关实证分析。

（二）我国公共安全与应急管理的发展历程和基本模式

我国学界对公共安全与应急管理的认识和研究起步较晚，严格意义上催生于2003年的SARS事件，此后进展与应急管理实践发展历程基本一致，经历了2003年的“非典”工作会议，2006年的国务院设置应急管理办公室、发布实施《国家突发公共事件总体应急预案》、出台《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，2007年的《突发事件应对法》施行，2014年的国家安全委员会设立，2018年的应急管理部组建成立等时间节点和标志性事件。学界对我国从无到有、从单一到系统、从分散到整合的以“一案三制”为核心体系和基本经验的应急管理模式进行了研究和总结。钟开斌[7]，张海波、童星[8]等的研究较有代表性。但以往研究主要侧重于自然灾害和事故灾难的应急管理，对公共卫生事件、社会安全事件应急管理的理论和实务研究还不够。

（三）重大疫情突发公共卫生事件的影响及应对

从学术史的角度看，2003年SARS事件同样是我国学界对重大疫情突发公共卫生事件的研究的分水岭，CNKI的检索数据十分明显。学者们的研究主要围绕重大疫情的聚集与扩散特征[9]、政府干预行为[10]、圈层协作[11]等方面展开。刘玲玉[12]通过问卷调查分析651名医务人员重大疫情核心应急能力的现状，发现该能力处于中等偏下水平。王超男等[13]通过2013年全国卫生应急能力评估调查中关于体系建设部分的数据分析，发现全国省、市和县级卫生应急管理体系建设在总体提高的同时仍存在较大的行政级别差异和区域差异，基层和中西部地区仍然比较落后。综合观之，现有研究探讨疫情影响及其应对的问题的较多，而对问题背后的原因分析不够，对重大疫情传播演化的规律和机理研究不深，对如何化解危机、解决问题研究不足。

二 国外相关研究历史及动态

（一）关于治理、国家治理和全球治理

西方学界关于治理的研究，缘起于对公共部门管理改革的回应，其认识和研究大致经历了一个从“统治”“3E（economy、efficiency、effectiveness）标准”，到“新公共管理”“企业家政府”，再到“治理”“善治”的逐渐深化的过程，表现出“统治—管理—治理”和“部门（企业）管理—国家治理—全球治理”等学术史发展的逻辑进路。1989年世界银行在《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续发展》报告中首次使用“治理”一词。此后，英国学者罗兹（Rhodes）（1996）和格里·斯托克（Stoker）（1998）分别论述了治理的六层含义和五个要点。对于国家治理，罗兹提出“网络治理”理论，认为英国国家的角色在转换，试图以多样化的非正式权威替代政府权力，构建一个更广范围的市场、等级制网络协同合作的治理结构。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆和奥利弗·威廉姆森（1990）则在《公共事务的治理之道》一书中提出“多中心治理”理论，认为政府应更多地扮演一个中介者的角色，制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则。随着全球治理日益受关注，马克斯（GaryMarks）（1996）提出“多层次治理”，强调治理的纵向和横向维度的交叉协同；库伊曼（JanKooiman）（2005）和爱德兰博（JurianEdelenbos）（2005）提出“互动治理”（前期亦称“参与式治理”），倡导通过利益相关者的参与沟通互动，提高项目和政策提案的质量和效益。在治理评价上，以几个主要国际组织提出的指标体系较具代表性。如世界银行的“世界治理指标”、联合国人类发展中心的“人文治理指标”、联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理测评体系”等，此外还有联合国开发计划署的治理指标项目和经济合作与发展组织的Metagora项目。西方学界从管理到治理的思维转变，提倡国家治理中参与、互动、合作、协同的理念，以及治理评价指标体系的构建，对我们研究国家治理体系和治理能力现代化有一定借鉴意义，但我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，无疑让我们在研究西方治理思想时拥有更多的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

（二）关于公共危机、突发事件与应急管理

从学术史的角度看，二战结束以来，在国际形势风云变幻、不和谐不稳定因素长期存在的时空图景中，西方学界关于公共危机、突发事件与应急管理的研究主要经历了三个阶段。1991年苏联解体以前，受美苏“冷战”、古巴导弹危机、中东石油危机等事件的影响，学界的主要关注点在国际政治危机。美国学者Hermann（1972）的论文集《国际危机：行为研究视角》较早研究了国际政治危机管理问题。Fink（1986）的《危机管理：对付突发事件的计划》一书第一次比较系统地研究了危机管理。美国学者Allison（1999）以古巴导弹危机为例研究了国际公共危机管理中信息沟通的影响因素及其作用。苏联解体后至20世纪末，经济迅速发展、科技日益进步的同时，自然灾害和人为灾害也日益增多，西方学界的研究开始更多关注灾害的危机管理，主要涉及突发灾害的风险评估、政府行为模式和社会支持系统，如Tiedemann[14]、Goulielmos＆pardali[15]等人的研究。进入21世纪，9·11事件、SARS事件、卡特里娜飓风、日本核泄漏、马航事件、韩国沉船事件等公共危机事件层出不穷，国际公共危机呈现多元化趋势，学界的研究也趋向多元，逐渐从定性研究过渡到定量研究、从单一学科转向多学科，从灾害向其他领域拓展，并开始重视计算机模拟等信息化技术的使用，逐步研发出一些应急管理技术支撑系统。如美国建立了国家突发事件管理系统（NIMS）、医院突发事件指挥系统（Hospitalincidentcommandsystem，HICS）。Green[16]、Larson[17]、Altay[18]等学者的研究具有较强的实践性。这些研究成果，为我们开展重大疫情等公共危机应急管理研究提供了视角、理论和方法上的借鉴，特别是西方提出的应急管理计算机决策模型和方法，对于我们完善公共安全管理体制机制和优化应急管理能力体系建设有较好的启示。

三 系统分析框架与未来研究展望

国家治理现代化背景下的重大疫情公共危机应急管理，系统内容包括现状特点、问题及原因，重大疫情公共危机传播演化的机理和信息决策模型，以及立足于推进国家治理体系和治理能力现代化的重大疫情公共危机防控和应急管理的创新机制、优化路径。

（一）我国重大疫情公共危机应急管理的现状、问题及成因分析

通过社会调查、统计分析、案例分析、深度访谈等方式，深入分析当前重大疫情公共危机应急管理的现状特点、存在问题及其原因。重点构建我国卫生系统重大突发公共卫生事件应急能力评价指标体系，选取一些有代表性的地域为案例，对卫生系统重大突发公共卫生事件应急能力水平进行实证评估研究。

（二）重大疫情公共危机传播演化机理及应急管理信息决策模型构建

利用案例分析法提取SARS、H7N9、新冠肺炎等重大传染病疫情事件的属性，如事件类型、关键属性、从属属性、环境属性和危害属性，分析重大疫情事件链中关联事件的相关属性，采取建模分析方法（如基于广义随机Petri网），构建重大传染病传播演化的模型，结合大数据、GIS工具分析重大传染病疫情演化系统的扩散轨迹、均衡状态及变动规律，研析其机理，提出重大疫情公共危机应急管理信息决策模型。

（三）国家治理现代化视阈下重大疫情公共危机应急管理体系建设

从创新体制出发，改革和完善重大疫情公共危机应急管理体系。主要包括[19]：强化公共卫生法治保障，把生物安全纳入国家安全体系，全面研究全球生物安全环境、形势和面临的挑战、风险，深入分析我国生物安全的基本状况和基础条件，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力；改革完善疾病预防控制体系，强化风险意识，前移预防关口，加强公共卫生队伍建设，健全公共卫生服务体系，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制；改革完善重大疫情防控救治体系，健全突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治体制。运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用；健全重大疾病医疗保险和救助制度，在突发疫情等紧急情况时，确保先救治、后收费，并完善医保异地即时结算制度。统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接；完善应急物资保障体系，优化重要应急物资产能保障和区域布局，健全应急物资储备体系，建立统一的应急物资采购供应体系。

（四）国家治理现代化视阈下重大疫情公共危机应急管理机制优化

充分发挥中国特色社会主义制度优势和治理优势，优化国家治理现代化和应急管理能力体系提升的一体化系统机制。如构建政府行政、社会治理、民生保障、依法执政、权力监督、舆论宣传、党的领导等机制，形成准备与预防、监测与预警、实施与处置、协同与控制、善后与恢复等流程。

（五）国家治理现代化视阈下重大疫情公共危机应急管理实施路径

重点路径方向有以下几个方面：政府在国家治理现代化和应急管理能力体系建设中发挥主体作用；行业企业、社会组织、志愿者个人等多方力量促进国家治理现代化和应急管理能力体系建设；社会公众参与、配合，发挥个人作用；借助科技力量提升国家治理、风险防控和应急管理能力水平；强化法治保障全面落实依法防控依法治理；构建评价指标体系开展监督评估，提升国家治理和应急管理能力水平；统筹网上网下、国内国际、大事小事，做好宣传教育和舆论引导工作；打造高素质、专业化的人队伍；秉持人类命运共同体理念，全面加强国际合作；进一步加强党的领导，确保国家治理现代化和应急管理能力体系建设效果和保障有力。

[1]施芝鸿.坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持的总体要求和总体目标[N].光明日报,2019-12-02(3).

[2]宇文利.让整个制度系统得到充分优化[N].人民日报, 2020-01-31(6).

[3]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15(1).

[4]秦宣.推进国家治理现代化的方向和路径[N].人民日报, 2016-06-22(7).

[5]何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实, 2014(1):11-15.

[6]俞可平.关于国家治理评估的若干思考[J].华中科技大学学报(社会科学版),2014(3):1-2.

[7]钟开斌.回顾与前瞻：中国应急管理体系建设[J].政治学研究,2009(1):78-88.

[8]张海波,童星.中国应急管理结构变化及其理论概化[J].中国社会科学,2015(3):58-84+206.

[9]祝江斌,黄合来.重大传染病疫情聚集与扩散特征分析[J].中国公共卫生,2010(9):1186-1188.

[10]李燕凌,王雯哲、王健.重大疫情防控的政府干预行为与优化策略[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2018(2):61-66.

[11]赵吉.圈层协作：尺度政治视域下全国性应急防疫的治理逻辑[J].北京科技大学学报(社会科学版),2020(2):55-592.

[12]刘玲玉,等.医务人员重大传染病疫情核心应急能力调查研究[J].护理学杂志,2019(5):75-77.

[13]王超男,等.中国卫生应急管理体系建设调查分析[J].中国公共卫生,2018(2):260-264.

[14]TIEDEMANN H. Disaster prevention and mitigation:Some prerequisites[J].Disaster Prevention and Management,1992(1):11-29.

[15]GOULIELMOS A M, PARDALI A. The framework protecting ports and ships from fire and pollution[J].Disaster Prevention and Management: An International Journal,1998(3):188-194.

[16]GREEN L V, KOLESOR P J. Improving emergency responsiveness with management science[J].Management Science,2004(8):1001-1014.

[17]LARSON R C,METZGER M D,CAHN M F.Responding to emergencies:Lessons learned and the need for analysis[J].Interfaces,2006(6): 486-501.

[18]ALTAY N, GREEN W G. OR/MS research in disasterope- rations management[J].European journal of operational research,2006(1):475-493.

[19]习近平.全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系[J].求是,2020(5).

D62

A

1673-2219（2020）06-0063-03

2020－10－22

湖南省哲学社会科学委托项目“国家治理现代化背景下突发公共危机应急管理研究”；湖南科技学院应用特色学科资助。

黄渊基（1981－），男，湖南新邵人，研究员，管理学博士，中国旅游研究院博士后，研究方向为公共治理与产业政策。

（责任编校：周欣）