农业转移人口市民化背景下农村宅基地流转驱动力研究——基于“推—拉”理论的分析视角

刘双良， 孙 杰

(天津商业大学 公共管理学院， 天津 300134)

城乡二元结构导致农村宅基地利用率低下，长期的工业化、城镇化发展也挤占了社会各界对三农问题的关注度，城乡差距不断扩大。国务院《国家新型城镇化规划(2014-2020)》制定了农业转移人口市民化发展的目标和战略，规划指出要稳步提升城镇化的水平和质量，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户等内容工作。宅基地流转是农业转移人口市民化进程中的关键一环，外部市场牵引与内部宅基地主体推动形成相互作用力。转移人口基于自身价值做出的生活选择和发展方向，以及人力资源特有的逐利性对转移人口在城乡迁移过程中的流动方向和农村宅基地流转方式起决定性作用。分析城镇与农村二者在宅基地流转过程中的“推—拉”驱动力，优化农村土地要素的资源配置，辅助转移人口宅基地流转，逐渐带动转移人口的城市化发展，才能有序推进转移人口市民化工作，保持宅基地流转与转移人口市民化平衡、动态、联动发展。

1 农业转移人口农村宅基地流转问题的多维度考量

1.1 宅基地产权界定模糊，政策与实践之间存在差异

宅基地从属于建设用地，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》都规定包括农业用地和集体建设用地在内的土地归农村集体所有，在产权界定和流转关系上主要体现在其使用权的流转。2018年中央一号文件提出要在保证农村宅基地所有权基础上适度放活宅基地农民房屋使用权，这是农村宅基地制度的重要变革。而落实过程中由于宅基地用益物权不完整、缺乏处分权，与宅基地财产功能实现要求权属相对完整存在矛盾和冲突，宅基地使用权的权能扩张已经超出法律赋予的权能, 造成法律与现实的巨大冲突[1]。宅基地使用权与收益权制度制定不够明晰，“集体所有”、“农民集体”概念界定不明确。宅基地“三权分置”改革关键是要放活宅基地的使用权和流转使用权，需要通过相关制度设计落实农民集体所有权、保障农民资格权和放活使用权[2]。如何确保农民真正实现“户有所居”的基本权益对农户来说至关重要，应对宅基地进行更深入的产权制度设计的考量。

1.2 宅基地流转主体认知受限，造成土地资源低效利用

村民主体认知与宅基地流转工作联系紧密，农户在宅基地流转中居于核心地位，农村宅基地继承没有明确的法律规定，结婚嫁娶对宅基地通常是“建新不拆旧”，导致很多老宅无人打理成为荒宅却又不能交回集体，出现大面的宅基地闲置以及“超标多占”现象。老成员宅基地不退出、新成员免费申请宅基地建房，宅基地闲置与村庄建设占地持续增长并存[3]。宅基地低效利用问题的本质是现行宅基地的制度规定和宅基地使用实践的冲突以及农民阶层分化、收入多元格局下农民对宅基地财产性权利的诉求[4]。宅基地流转问题上，流转主体认知至关重要，受教育程度、传统文化的影响，主体意愿与决策水平的限制，很大程度上会影响到宅基地流转的进程。

1.3 政府引导“一刀切”，宅基地流转信息不对称现象普遍存在

积极推进宅基地治理，通过闲置宅基地发展集体建设用地，节约农村土地资源，通过推动转移人口市民化循序渐进的促进城镇化建设，发展地方产业是政府的首要目标和重点工作。宅基地作为基层保障，农户更看重的是在居住有保障的前提下，如何获得更好的生活环境和生活质量，以及如何通过宅基地的流转获得更好的利于自身稳定的权益。宅基地流转治理中，政府既是引导者又是指挥者，既是实施者又是管理者，征收拆迁是政府引导下宅基地流转的普遍做法，存在强烈的政治色彩。政府不仅决策宅基地退出机制，而且控制分配土地的增值收益，作为利益直接相关方的农民基本上处于弱势状态，没有知情权，更无参与权，正常权益与合法诉求时常得不到满足[5]；政府主导宅地基流转在保证效率的同时，流转信息的不对称往往会对农户的权益产生非常不利的影响。

2 宅基地流转与转移人口市民化内在逻辑关系

宅基地是居住在农村的农户或个人用作家庭生活的住宅基地而占有、利用农村集体所有的土地，是乡村建设和乡村产业发展的空间载体，也是村民和农村集体经济组织的巨大财富。农地物权制度具有鲜明的社会保障属性，尤其是宅基地使用权，物权立法的价值取向是平等、安全而非效率，表现在土地立法上就是重视土地的社会保障作用[6]。宅基地流转是在宅基地所有权归农村集体组织所有的基础上，使用权可以在一定范围内通过转让、出租、买卖等形式在利益相关者之间进行交易和流转。

刘易斯(W. Arthur. Lewis 1954)在《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中提出劳动力无限供给条件下的二元经济发展模型，通过对传统农业和现代化工业发展的联合推理，提出“古典”劳动力转移理论，并指出发展中国家农村以农业生产为首要素、城市以现代化生产和工业部门为主要素的二元经济现象。农村剩余劳动力从农村转移到城镇成为常住人口，未能顺利转换成市民或未有效完成市民化的人口则呈现一种半市民化的状态。在此基础上，通过办理落户手续获得城镇户口，与城镇户籍居民享有同等的社会身份地位、共享社会公共资源和基本福利，全面参与城镇政治、经济和市民文化生活，真正实现自身市民身份认同、获得城镇社会接纳和政治文化交融，从而完成市民的转换。

农村宅基地流转与农业转移人口市民化存在内在逻辑关系，农村宅基地退出可以为农民工市民化提供必要的资本支持，农民工市民化反过来对宅基地流转提出现实需求，新型城镇化是该过程中推进市民化与宅基地退出的最大动力，促进农业人口转移为市民和实现农村土地高效利用是重要的运行机制[7]。城市工业企业的收入与现代农业的收入形成明显差距，在吸引农村剩余劳动力转移的同时，对转移人口产生社会认同，激励转移人口市民化的同时推动城镇化建设。

3 基于转移人口市民化的农村宅基地流转驱动力分析

“推—拉”理论是最为系统、全面解释关于人口由于各种经济、社会发展因素产生城乡之间迁移尤其是是农业转移人口向城市流动动因的理论。系统的推拉理论由英国学者李(Everett.S.Lee)和美国学者唐纳德.博格(D.J.Bogue)共同提出。他们认为人口迁出地的经济状况、生产成本以及劳动力资源等对人口迁移产生积极影响，原始居住环境的熟悉程度、形成的社交网络等对人口迁移产生阻碍，相比较之下前者的积极影响大于后者的阻碍，因此产生了人口迁出的行为。转移人口市民化与农村土地流转之间不是单向传递而呈现出一种双向、动态的关系，农村土地流转的目标与效率是影响市民化的重要因素，同时也是影响城镇化发展和农村建设的关键因素。完全市场经济条件下，转移人口向城市聚集流动的过程，也是市场对广大人力资源进行重新配置的过程，也是农村宅基地的重新配置和规划的过程。

3.1 外部驱动：“拉”力

3.1.1 产业变革不断拉动人口城镇化

工业化发展积极探索确立了社会主义市场经济体制下的工业化道路，新型工业化、新型城镇化、信息化和农业现代化成为当代工业化发展的战略目标和新要求，更加强调创新联动、包容性和可持续发展在现代工业化发展中的重要性。与此同时，城镇化发展迅速，常住人口城镇化率由1949年的10.64%逐渐上升到2018年末的59.58%，七十年之间上升幅度接近50%。《国家新型城镇化规划 (2014—2020年) 》明确提出将加快人口城镇化进程、促进更多的农业人口实现市民化作为推进新型城镇化发展的核心目标[8]，城市数量和城市人口持续增加。工业化、城镇化产业变革使城乡社会经济发展格局产生明显变化，占城镇主要发展地位的第二、第三产业对劳动力的需求逐渐提高，加上城镇地区较为完善的基础设施和社会福利，对向往更好生活条件的农村人口产生极大诱惑，转移人口希望通过自身所有的土地资产获益，农村人口大量涌入城镇，人口城镇化促使农户积极退宅。

3.1.2 城乡差异带动农村人口职业转移

社会经济的发展和科技水平的提升加快了农村与城镇之间生产要素的流动，由于城镇整体发展水平远远高于农村，使得城乡之间的要素呈现单向流动的特点，即生产要素更多的是由农村流入城镇而很少出现反向流动的现象，体现在农村人口进城务工、大学生毕业留城发展等方面，而城镇却鲜少有这样的人力资源向农村流动的现象。这种情况下，城镇常住人口大致可分为两类：一类是将生活与工作完全转移至城镇，除了维持农村社会关系网络之外几乎不回村居住，这类往往体现在大学生毕业之后选择留城发展方面；一类则是季节性的外出务工，农忙时节则返乡从事农业生产和种植等活动，也就是兼业型的农户，主要体现为改善生活质量选择进城务工的农户。城镇居住环境好、工作机会多、文化教育资源等各种资源丰富，公共基础设施较完善的拉动之下，青壮年进城务工人员均选择由农村劳动力向城镇务工人员的职业转移，对农村宅基地的流转形成强劲拉力。

3.1.3 “人地挂钩”促进城乡生产要素流动

为保证国家耕地总量和耕地质量，更好的解决城镇化建设、工业化现代发展带来的人地发展不协调、土地城市化水平远远高于人口城市化等问题，2011 年10 月,《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》正式将河南作为“人地挂钩”政策的试点省市，这是城乡建设用地增加挂钩政策的延伸和拓展，也是有序推进城乡一体化发展、促进区域人口转移和土地等生产要素重新布局与配置的重要举措。“人地挂钩”是促进城乡土地资源互通的重要理论构想[9]，政策核心是“人往城转、地随人走、钱从地出”，实现土地要素跟随人口城乡迁移过程同时流动。农村人口随生产要素流动转移至城镇成为常住人口，在职业转移和阶层分化基础上，通过政策驱动，经由流转农村宅基地的方式在城镇拥有新的建设用地面积，并根据实际情况获取一定的补偿，从而促进农村宅基地的流转。

3.2 内部驱动：“推”力

3.2.1 宅基地功能变迁，单一居住属性逐渐减弱

宅基地是居住在农村的农户或个人用作家庭生活的住宅基地而占有、利用农村集体所有的一定面积的土地。农村宅基地的原始功能主要体现在其所具有的农户住房保障功能，这是作为发展中国家的国情所决定的计划经济农村福利思想下的土地制度安排。随着人们生产生活水平不断提升，宅基地对于农户的意义已不再是以往传统时期赖以生存的生活空间和生产场所，作为农村基本居住保障的宅基地功能属性逐渐弱化，在原始居住功能、生产功能、资产功能、社会保障功能的基础上又延伸出文化功能、种养加工功能、商业经营功能、乡村旅游功能以及生态功能等。宅基地“三权分置”对宅基地使用权做出进一步权利分解，通过宅基地使用权的自由流转实现宅基地财产价值[10]，增加农户财产性收入。宅基地社会商品属性和财产属性逐渐凸显，功能属性增多，成为农户开展其他庭院经济的重要生产要素。

3.2.2 宅基地价值强化，财产变现能力增强

宅基地“三权分置”的提出和探索为宅基地赋予了更多潜在和待开发的价值，在保障农户基本权益的基础上对宅基地尤其是闲置宅基地进行一定程度的开发，在创新宅基地流转模式的基础上合理利用闲置宅基地，提高宅基地的利用效率。宅基地价值既体现在作为生产资料的市场价值，也体现在提供农民生存居住及保障的非市场价值，在基准地价基础上对宅基地的土地发展权价值进行分配，符合建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制的改革方向[11]。现有的关于宅基地的政策和制度也正在推广和执行，包括“一户一宅”政策的推广和实施；乡镇附近的村庄合并，在适当的区域建设集体保障性住房，村民按照原有宅基地住宅面积和构造换取相应面积的住房，集体搬迁等等都是宅基地价值强化的表现。

3.2.3 农民阶层分化，不断衍生新的利益诉求

农户对生活的最基本需求是生存，主要体现为拥有特定的属于自己的生存空间也就是栖息地，当基本的需求被满足之后才会有下一层面的生活生产需求。时代的更迭使得社会生产力水平不断提升，互联网信息技术迅速发展并逐渐渗透至社会生活的方方面面，农户接触的信息面不断扩大，以职业转移、地域转移、身份变更为递进的农民阶层分化程度不断提高。乡村工业化和农民就业非农化的背景下，农民居住形态呈现空间区隔化，进一步型塑了农户阶层分化再生产[12]。

农户不断产生出新的利益诉求，在生存空间的选择上逐渐倾向于交通便捷、生活便利、居住环境好的地区，追求更高质量的家庭生活，加上对下一代的考虑，大部分人选择搬迁至城镇地区居住，种种新的利益诉求都成为农户产生宅基地流转行为的推力。

4 基于“推—拉”理论视角的转移人口宅基地流转对策分析

人口迁移的“推—拉”理论能够对转移人口的宅基地流转驱动力做出解释，转移人口本身作为人力资源的物质承担者的同时又是理性的经济人，转移人口向城镇迁移，其农村宅基地随之进行流转，整个过程是双向、流动的，这也是转移人口在其人力资源本身角色的基础上又作为理性经济人的双重身份而进行的在行业和地区生活之间的选择。基于农户个体的角度，其自身价值的选择过程和城镇之间流动就业的过程就是在市场内部和外部同时存在的“推”力和“拉”力共同作用下产生的。因此在城镇化建设过程中，借助和把握市场存在的“推”、“拉”两股力量，对转移人口宅基地流转能够提供有益启发，从而推动农业转移人口市民化。

4.1 借助外部“拉”力，提升宅基地流转主体市民化承载力

借助宅基地流转外部拉力驱动，充分利用产业变革对城乡社会经济和人口城镇化的拉力，城乡差异对农村人口职业转移的拉力，“人地挂钩”政策促进城乡生产要素流动产生的拉力，稳步、快速提升转移人口市民化承载力。一是合理规划和配置转移人口市民化的分担成本，提高市民化效率。统筹考虑公共成本、个人成本、企业成本；做好转移人口落户后迁入地的接收工作；健全相关政府财政支付制度，增强对转移人口宅基地流转补偿的力度。二是推进住房保障政策，提升城镇的市民化支撑能力。转移人口只有解决了农村宅基地流转后的居住保障问题，真正实现生活空间的转移保障，才有提高转移人口自愿有偿退宅的可能。三是提高转移人口就业稳定性，鼓励就业地落户。城镇要逐渐扩大农业转移人口就业空间，为转移人口拓展就业，提高其就业的稳定性，在农户宅基地所处位置可进行建设用地置换的基础上，鼓励转移人口就业地落户。

4.2 把握内部“推”力，规范政府在宅基地流转中的引导行为

在宅基地功能变迁减弱其居住属性产生推力、农村宅基地价值强化增强其财产变能力产生推力、农户阶层分化不断衍生新的利益诉求产生推力的基础上，规范政府在宅基地流转中的引导行为，积极推进转移人口宅基地流转。一是处理好地方政府与流转主体以及相关利益者之间的关系。农户在宅基地流转中考虑的更多的是当前的宅基地在未来可能发生的增值以及迁入地和迁出地的政府能否通过政策工具实现其流转后的住房保障和再度就业，地方政府要在此基础上结合地区经济发展、财政收入，综合考虑农户的宅基地流转问题。二是处理好地方政府与村内集体组织的关系，村集体组织希望可以借助人口迁移和宅基地流转带来村集体利益的增收，提高集体内部可供分配的经济总量，当宅基地通过政府租用给相关用地企业时往往促使政府、集体组织、用地企业之间由于利益分配问题而引发矛盾和冲突，政府应当多方位思考，根据实际情况制定合理的流转价格和收益分配。

4.3 综合宅基地流转“推—拉”驱动力，合理制定宅基地流转行动对策

农村宅基地流转受市场内部推力和外部拉力的共同作用，乡村社会经济的发展使农民就业逐渐趋于非农化。新一代农民本身存在对农业的排斥，向往更好的生活环境、对农业生产作业方式的不适应等，加剧了农村人口向城镇迁移的内在意愿和动力，对农民退宅也产生了很大的驱动。在农村宅基地流转方面，许多地方政府在推动宅基地流转的同时也在进行城镇化、农业转移人口市民化的双向探索，诸如天津“宅基地换房”模式、成渝“城乡统筹”模式、浙江嘉兴“两分两换”模式，等等，这些宅基地流转和置换模式的探索为我国农业转移人口市民化的进一步推进奠定了坚实的实践基础。在推进宅基地流转，加快城镇化建设与转移人口市民化进程中，着力把握宅基地流转的外部“拉”力驱动和内部“推”力驱动，合理利用两股力量，形成1+1>2的行动局面。政府、流转主体、用地企业三方协同合作，深入了解当前宅基地流转情况，合理设置农户宅基地流转行动框架，提升宅基地流转主体的市民化承载力，规范政府引导行为，规范农户宅基地流转，平衡宅基地流转与农业转移人口市民化之间的相互影响，确保两者之间的动态、平衡、联动发展。

农村宅基地流转、农业转移人口市民化是一个综合、复杂、系统的庞大流程体系，流转过程中涉及流转主体、政府部门、集体组织等多个群体的多重利益，层次较多，关系较为复杂。为此要处理好城镇、农村之间的衔接，逐渐建立两者之间的衔接、互通渠道，兼顾宅基地流转效率与效用的统一基础上合理运用市场外部“拉”力和内部“推”力的驱动作用，对宅基地流转进行科学的双轨制管理，规范宅基地流转路径和各相关者行为，建立健全农村宅基地流转的长效机制，推动宅基地流转，加快转移人口市民化建设。