铁路企业内部审计整改长效机制构建探析

廖 毅

（中国国家铁路集团有限公司 审计局，北京 100844)

内部审计整改是指被审计单位根据内部审计机构依照国家法律和企业内部的规章制度进行审计后下达的审计决定或审计意见，针对自身经营管理中存在的问题进行纠正，以达到强化内部控制、提高管理水平的行为[1]。内部审计整改是审计监督的最终“落脚点”，是全面履行审计监督职责和维护审计权威的必要保证，可以促进改善审计项目质量、实现审计预期目标、完善现代企业制度、提升公司治理水平。随着中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)的成立，铁路体制和公司架构的市场化要素进一步增强。为及时有效地落实审计整改事宜，推动运输企业尽快适应市场化发展的需求，以达到依法治企的目的，亟需加快构建铁路企业内部审计整改长效机制。

1 铁路企业内部审计整改现状分析

根据《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第11 号)要求，铁路企业审计机构按照要求全面加强内部审计监督，在加大审计力度和覆盖面的同时，狠抓审计问题的整改落实。一方面，重点围绕铁路企业全面预算管理、“三重一大”决策和国铁集团党组重大决策部署，按季度开展跟踪审计，及时披露重大问题并督促整改，促进了企业合法经营和国铁集团党组重大措施落实落地。另一方面，通过开展铁路固定资产管理效能和大修更改投入产出效率专项审计，提出健全管理制度、盘活闲置资产的审计建议。被审计单位通过积极整改，不仅推动了固定资产设备市场化改革，也理顺了投资管理边界，及时抑制了投资膨胀。此外，在年度经营业绩审计项目中，针对被审计单位治理结构、内部控制建设方面的问题，铁路企业内部审计机构不断加强问题的整改监督，对铁路企业规范经营管理、提高经济效益、防范风险隐患都起到了关键作用。然而，从铁路企业内部审计整改的落实情况来看，仍然亟需优化和加强内部审计整改。

（1）内部审计统筹整改有待加强。铁路企业的特点是点多线长，安全生产压力较大。以铁路局集团公司为例，从机关到站段、车间、工区、班组等，各层级任务分工细化，管理上需要投入大量的时间和精力。被审计单位主要负责人作为整改第一责任人[2]，绝大部分时间都要投入到生产现场，除配合参加审计意见交换会议之外，通常不参与审计后续整改事宜，在一定程度上内部审计整改的主体责任意识薄弱。同时，由于铁路企业内部审计机构尚未建立针对各级被审计单位的审计整改问题库，导致无法及时了解被审计单位在历史经营过程中的薄弱环节，难以对症下药；另外，无法掌握被审计单位最新的整改动态，审计人员只能通过被审计单位单方面提供的资料予以获得，不利于内部审计整改事项的及时推进。

（2）内部审计协调跟踪力度有待加强[3]。内部审计整改是一项多方参与的行为，需要从制度上、源头上推动。铁路企业中多数被审计单位把审计整改归为财务部门的任务，但实际操作过程中，很多问题追根溯源都会涉及到多个相关业务部门，财务部门只是最终结果的体现，因而落实审计整改事项所涉及的相关部门之间应积极配合给予协调和支持。另外，被审计单位的审计整改落实情况大多数要在内部审计机构下一年度开展审计项目时才予以核实，时间跨度具有很大的不确定性，如有的单位每年必审，有的单位2 ～3 年才审计一次。因此，内部审计机构还应对内部审计整改事项进行跟踪检查，进一步加强内部审计的后期监督行为，避免削弱了审计整改监督的力度。

（3）内部审计整改质量评价有待加强。目前铁路内部审计机构基本采取审核被审计单位提交的整改报告方式，以分析判断被审计单位是否将问题整改到位。这种方式虽然可以直观地了解整改过程和结果，但仍然需要综合考虑多种因素。被审计单位的质量整改评价往往涉及问题数量、整改时间、整改难易程度、整改质量程度、整改效果等多项因素。因此，在铁路企业内部审计过程中，一是明确要求被审计单位对审计决定的所有事项逐项进行整改，其主要负责人作为内部审计整改第一责任人应切实抓好审计发现问题的整改落实，对问题整改实行闭环管理，同时及时向有关部门反映问题整改中需要上级有关部门支持或配合的事项，针对缺乏整改意识、重审轻改、整而未治、违而不罚等现象从严治理，以发挥内部审计在企业治理中的作用。二是铁路审计人员应对审计整改结果的认定标准进行完善，通过制定科学的审计整改评价标准，对整改时间、效果和难度采用定性和定量评价相结合的方式，使审计整改效果从不清晰、不具体转向数据化、可视化[4]，遵循“实质重于形式”的原则，不断提升内部审计整改质量。

（4）内部审计建议治本性有待加强。审计过程中由于现场审计时间有限，审计人员如果仅停留在问题表面而不能分析问题根源，这样提出的审计建议往往缺乏针对性，治标不治本。还有部分铁路企业在历史经营过程中涉及到改制、重组等历史遗留问题，审计人员如果不统筹考虑这些背景情况，提出的审计建议有可能导致被审计单位“无从下手”，后续整改事宜也就无法开展。

2 铁路企业内部审计整改长效机制构建

随着铁路“政企分开”改革推进，铁路企业市场核心竞争力不断加强，针对铁路企业内部审计整改现状，构建铁路企业内部审计整改长效机制十分重要。铁路企业内部审计整改的长效机制主要体现在：一是突出被审计单位内部审计整改措施的长效性，全过程监督和指导内部审计整改的长期效果；二是建立规范、稳定、务实的内部审计整改长效机制，保证整改的每个环节都有章可循。因此，铁路企业内部审计整改长效机制应从发现问题到统筹管理，从跟踪督办到指导协调，从考核问责到整改成效，真正实现内部审计整改全过程标准化管理。

2.1 建立内部审计整改通报预警机制

铁路企业应从提高被审计单位的整改意识入手，建立与整改各环节相配套的机制体系，确保内部审计整改取得实效，提高被审计单位的整改意识。一是对内部审计发现问题整改不力、重视程度不够、屡审屡犯或造成重大影响、重大损失的被审计单位和责任人，进行通报批评并纳入业绩考核，将审计监督与企业全员监督有机结合，提高整改意识[5]。二是铁路企业具有高度的对比性和参考性，对于内部审计发现的具有典型性、普遍性、倾向性、风险性问题，审计部门应经过梳理、汇总、归纳后形成审计通报，及时下发铁路企业内部各系统之间相互借鉴，变事后审计监督为事前风险提示和预警提醒，达到审计一个、警示一片的目的。例如，审计部门在某工务单位设置“小金库”的主要原因是存在内控制度缺失、管理流于形式等问题，应通过采用审计通报的方式要求其他工务单位开展自查自纠，一并针对类似问题整改到位。

2.2 建立内部审计整改统筹管理机制

内部审计机构在历年开展的各类审计中发现的问题均应纳入审计整改问题库进行统筹管理，审计整改问题库应包括审计项目名称、审计组成员、被审计单位名称、审计决定(或审计意见)编号、问题类型、问题内容、问题金额、问题查证人、处理依据、处理决定、整改情况、销号标记等内容。审计决定(或审计意见)下达后，项目主审人员应详细清晰地记录上述事项，作为内部审计整改档案。审计整改问题库由内部审计机构统一梳理归纳，审计人员可以在审计管理信息系统基础上建立数据库或分析模型，对纳入问题库的事项实行月度或季度跟踪管理，实时获取被审计单位的整改动态并及时更新问题库的内容信息。问题库的建立还可以作为评价被审计单位整改效果和推动整改进度的重要依据来源。

2.3 建立内部审计整改跟踪督办机制

建立问题跟踪督办机制是确保被审计单位整改过程始终处于审计人员监督之下的必要手段。内部审计机构应加强整改事项的督办检查，根据已建立的审计整改问题库，对每一个整改事项指定组长或主审负责督办，按照“已整改”、“未整改”、“正在整改”、“无须整改”4 类情况分别进行处理。审计人员应认真研究被审计单位的整改措施，对已经整改的问题办理销号手续；对未整改的问题要求被审计单位说明原因，制定整改计划，落实责任人并限期内整改到位；对正在整改的事项明确整改要求和整改时限，若到期后仍不符合整改要求则退回责任单位继续整改；对无须整改的问题要责成被审计单位制定措施，避免再次发生类似问题。内部审计机构应强化内部审计整改跟踪督办，及时发现被审计单位消极整改导致长期未能销号整改等问题，实现审计问题整改一项、验收一项、注销一项[6]，促进内部审计整改措施的严格落实。

2.4 建立内部审计整改联席会议机制

联席会议机制可以有效解决内部审计整改过程中各部门沟通乏力，缺乏统一组织领导的问题。联席会议成员应由公司领导、审计、纪委、人事、财务和被审计单位主要负责人组成，同时根据会议内容和问题相关性原则，邀请公司其他部门参加会议。参会部门应加强信息共享和结果共用，协调解决问题整改和责任追究等重要事项。联席会议应重点解决好以下问题：一是加强上下级联动和指导协调[7]，对于应由下级单位负责的整改事项，上级单位要进行帮助指导；二是加强同级部门之间的沟通协调，明确整改事项的牵头和配合部门，确保审计整改信息畅通；三是重点分析被审计单位对审计发现问题未整改或整改不彻底的原因并提出处理意见。联席会议成员评定各单位考评结果后排出名次予以公布，作为考核问责的重要依据，以降低企业的经营风险、强化内控制度的执行、增加企业价值为最终目标。

2.5 建立内部审计整改考核问责机制

通过全面客观地评价被审计单位的内部审计整改质量，不能仅根据问题是否整改完毕为判断标准，还应充分考虑被审计单位整改的问题数量、整改时间、整改难易程度、已经整改的程度、整改过程取得的效果，以及以前类似问题的出现次数等多项因素予以综合考评，作为考核问责的依据[8]，建立健全通报批评和追责问责机制，加大内部审计整改措施力度。被审计单位主要负责人作为审计发现问题整改的第一责任人，其重视程度直接影响到问题的整改进度，应将内部审计发现问题的整改情况纳入企业对领导人员的经营业绩考核结果，同时结合联席会议确定的审计整改质量考评结果，对问题整改不及时、不彻底，甚至走过场的单位，给予通报批评，对整改不力的责任人按规定进行审计约谈，性质严重的给予行政处分，以强化审计整改责任担当。各级铁路企业还应将审计整改情况纳入任职单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子民主生活会以及领导班子成员述职述廉的重要组成部分。

2.6 建立内部审计整改回访调研机制

对于下属企业众多、地理位置跨省份、经营范围多元化的铁路企业而言，为保证审计整改切实取得成效，还应定期或不定期开展被审计单位整改情况的回访调研[9]，深入检查企业执行审计决定和采纳审计建议所取得的效果。审计部门应重点选取整改过程需要多部门配合协调的项目，整改取得的效果需要在一定时间后才能体现的项目，整改过程需要审计部门给予专业指导的项目安排回访调研。通过实地考察进行审计整改的现场验收，分析企业是否在加强内部控制、提高经营管理方面达到了预期整改目标。审计人员应在回访调研结束后，及时向单位领导汇报回访调研的结果，并提出是否还应对被审计单位进行后续审计或安排审计整改落实情况专项检查的审计建议。

3 结束语

落实审计整改是实现审计目标的重要环节，铁路企业内部审计整改不仅应解决好审计发现的问题，还应重视对企业内部审计整改长效机制的建设，用规范的体制机制来固化已经取得的审计成果，保证被审计单位的整改过程始终处于内部审计机构的监督之下，充分发挥内部审计的监督和服务职能，切实提高企业的经营能力和管理水平。同时，内部审计整改长效机制也不是一劳永逸、一成不变的制度体系，需要随着条件、时间的变化而不断丰富、修订和完善，以满足铁路企业市场化改革的需要。