澳大利亚国际高等教育质量保障政策的梳理与启示

刘岩 李娜

摘 要：  国际高等教育对澳大利亚的政治、经济、文化等发展起到重要作用。澳大利亚从最初的教育援助到现在的教育贸易，其国际高等教育质量保障政策经过了萌芽期、形成期、成长期和成熟期。其演变过程表现出以下特点：由分散转向整合、由经济利益驱动转向可持续驱动、由机构层面转向国家战略层面、由内部主导转向外部主导。从质量框架、质量保障体系、质量保障方法等方面借鉴其成熟经验，对我国开展国际教育具有重要意义。

关键词： 澳大利亚;国际高等教育;质量保障政策;演变

一、研究缘起

澳大利亚是最早开展国际高等教育的国家之一，其高等教育系统具有较强国际竞争力，使澳大利亚在世界范围内具有良好的国际教育声誉。服务贸易总协定（GATS）区分了教育服务国际供给的四种模式，模式1：跨境供应（远程教育、虚拟教育机构、教育软件和通过信通技术提供的企业培训）;模式2：海外消费（留学生）;模式3：商业存在（即当地大学或卫星校园、语言培训公司、私营培训公司）;模式4：自然人存在（教授、教师、在国外工作的研究人员）。在模式1（跨境供应）下，服务通过边界或虚拟教育跨越边界，而在模式3（商业存在）下，有外国投资设立分支/卫星校园、外资机构或特许经营项目。目前，模式1和模式3是发展中国家监管和质量保障的主要挑战[1]。澳大利亞国际高等教育的不断发展，建立了较为完善的质量保障体系，政府及各部门对其质量有严格把关，其政策体系是值得借鉴和学习的。对澳大利亚国际高等教育质量保障政策进行梳理，了解其演变的过程，有助于理解澳大利亚国际高等教育质量保障体系和政策轨迹，对我国制定国际高等教育质量保障政策具有重要的理论和实践价值。

二、澳大利亚国际高等教育质量保障政策的演变

本文按20世纪50年代-2000年-至今对澳大利亚国际高等教育质量保障政策演变的时间进行梳理，认为澳大利亚的国际高等教育质量保障经历了四个主要阶段：1950年到1980年;1980年到2000年;2000年至2010年;2010年至今。这样的划分主要考虑了以下两个因素：一是澳大利亚国际教育经历了两个截然不同的阶段，第一阶段的特点是教育援助（1950-1980），第二阶段是教育贸易（1980至今）[2]，教育援助与教育贸易的出发点不同，其相关政策也大相径庭;二是虽然都是教育贸易，但由于其发展程度不同，保障政策的构成有较大差别，因此将教育贸易分成三个阶段（1980-2000，2000-2010，2010-至今）。如图1所示。

（一）1950年-1980年：萌芽期

根据科伦坡计划（世界第一批援助计划之一），大约有多达4万名学生来澳大利亚学习，主要来自亚洲。该计划支持发展中国家通过交换项目培养人才，实施人力资源建设。这是澳大利亚对外援助政策的重要组成部分，也是现在澳大利亚在亚太地区具有重要地位的基础。许多科伦坡计划的校友在其国家具有较大影响力，同时与澳大利亚保持着紧密的联系。到20世纪70年代，人们对科伦坡计划在满足澳大利亚外交政策和外国援助目标方面的效果日益不满。1982年海外学生政策审查委员会和澳大利亚海外援助计划审查委员会对海外学生项目进行了两次调查[3]。这一时期澳大利亚并没有形成国际质量保障体系，缺少相关质量保障政策，其高等教育体系主要由各州、地区或联邦政府立法设立的自治大学组成，这些大学有权力安排自己的课程。州/地区政府保留了授权其他教育提供者开发高等教育课程的权力，对于认证协议和方法，各州/地区的情况各不相同[4]。

（二）1980年-2000年：形成期

1984年“杰克逊报告”发表，报告中建议结束国际教育援助方式，引进不受人数限制的全额自费类国际学生。1985年海外学生自费项目启动，政府鼓励高等教育机构向愿意支付教育费用的海外学生敞开大门。1990年，接受资助的学生项目停止，从那时起，所有的新学生都要求全额支付他们的教育费用。但在某些情况下除外，如费用由政府或大学奖学金支付，教育机构只接受支付全额学费的海外学生。澳大利亚政府资助的外国“援助”学生人数有所下降，从1986年的2万降到1991年的6000，而全额学费的学生数量却有所增加，从2000人增加到48000人[5]。

80年代的澳大利亚由于缺少国家质量管理框架，每个大学对其质量保障系统和流程的发展、实施和改进负责。国家会对一些主要的学科评审进行资助，以确定标准来改善质量和效率。虽然这些审查强调了机构内部和整个部门质量保障的重要性，但缺少在机构层面进行实施的机制。20世纪90年代初，随着《高等教育：1990年代的质量和多样性》的颁布，联邦部长建立了澳大利亚第一个明确定义的质量保障政策，该政策提出了学科审查方法在质量保障方面的缺点，该政策从1991年一直延伸到1995年，当时可以说质量保障是一种大学内部管理的改革策略。1995年，澳大利亚资历框架（AQF）的实施衔接了澳大利亚职业教育和高等教育，将质量改进计划整合进机构评估框架（IAF），政府应用该框架来评估大学的绩效以确定为其提供资金的数额[6]。澳大利亚大学校长委员会（AVCC），于1990年1月公布了《澳大利亚高等教育机构向海外学生提供教育的道德实践准则》，并于1994年12月修订。又于1995年4月公布了《澳大利亚高等教育机构在提供离岸教育和教育服务方面的道德实践准则》，1998年3月，这两个准则合并成为一个文件[7]。

1999年，教育部、培训和青年事务部（DETYA）发布了关于大学质量保障和质量改进计划系列出版物的第一份报告，再次表明“质量”问题日益突出[8]。这一阶段，澳大利亚通过各类政策与准则对高等国际教育服务方面进行规范，国际高等教育保障政策体系开始形成。

（三）2000年-2010年：成长期

由于澳大利亚在1996年至2007年的“低标准”教育政策，使澳大利亚在高等教育方面面临着重大挑战，高等教育系统需要重建和持续改进。澳大利亚是经合组织成员国中唯一一个2005年高等教育的贡献与1995年的贡献持平的国家。如果澳大利亚要维持较高的生活水平，就需要一个优秀的、具有国际竞争力的高等教育体系[9]。2000年，澳大利亚执行了一些新政策，如发布了海外学生教育服务法案（ESOS），该法案旨在通过制定标准、提供学费和财政保障来保障优质教育服务和海外学生的利益[10]。2001年，澳大利亚再一次对国际学生教育的准则进行了修正，这一修正主要是考虑到大学越来越倾向于将教育服务、合作伙伴和海外结合起来，这个准则也是澳大利亚大学提供教育原则的一部分。该准则使各大学能够在以立法为基础的自治范围内规范自己的活动。所有AVCC成员的大学都是准则的签署人，该准则要求他们遵守国际学生的招聘、接收、教育和福利有关的相关程序[11]。2001年，联邦部长宣布了一个新的质量保障框架[12]，成立一个独立的质量保障机构——澳大利亚大学质量机构（AUQA）。质量保障框架的构建是由于澳大利亚政府和大学本身敏锐地意识到质量保障在澳大利亚高等教育海外市场营销中的潜在作用。澳大利亚2002年开始对跨国活动进行审查，与此同时，AUQA开始对澳大利亚所有的大学进行审计，AUQA审计对跨国项目及合作伙伴的质量和标准非常关注[13]。AUQA一共进行了两轮审计，如某大学在2002年审计时采用了途径-部署-审查-结果-改进（ADRI）持续质量改进环的方法，该方法特别强调在周期内的审查和改进[14]。

2003年，澳大利亚联邦政府教育、科学和培训部（DEST）发布了《我们的大学：支撑澳大利亚的未来》，该报告指出必须保持澳大利亚高等教育的国际声誉，并强调了对海外教育的监管和审计。从2005年起，联邦政府委托AUQA对澳大利亚教育提供者在全国范围内提供的海外高等教育进行审计，该举措确保了澳大利亚高等教育在国际市场上继续提供优质服务[15]。2005年，澳大利亚政府制定了“跨国教育质量框架”，该框架包括四项关键要素：一是更好地为澳大利亚的跨国教育和培训的质量保障提供支持;二是增加与跨国活动相关数据和资料的透明度;三是提供有效和高效的质量保障职能;四是国内和跨国教育课程就交付标准和结果而言必须是等同的。从本质上说，尽管它确实是一项重要的沟通和促进方案，但它不是一个监管框架。同年，AVCC发布了《国际学生教育：澳大利亚大学实践准则与方针》，AVCC准则及其相关指南（包括收费退款指南）是澳大利亚大学对国际学生的承诺以及确保澳大利亚作为教育和培训提供者具有良好声誉的切实证据[16]。

在2006-2007年，国家为提高透明度、给机构更大的灵活度和为国际学生更大的保護，对海外学生教育和培训的登记机关和提供者的实践准则进行了修改。在《2000海外学生教育服务法案》下建立的《2007国家准则》开始实施。2007年，工党政府以“教育革命”作为执政党政治运动的关键，政府发起了一项对高等教育的重大审查（Bradley review），该审查报告将重点放在高等教育的各个方面，如经费、对各团体提供的高等教育，职业与高等教育的合作，学生的经历，研究和质量保障。该报告认为澳大利亚在国际教育方面一直处于世界领先地位，其教育作为重要的出口产业也非常成功，澳大利亚大学一直是这个产业发展的核心。但如果要保持全球竞争力，澳大利亚高等教育部门需要依赖在这方面取得的成功，并扩大对国际教育活动的关注，加强澳大利亚的国际教育监管、认证和质量保障体系。高等教育部门需要利用其在国际教育方面的巨大优势，专注于制定一项全球参与的长期可持续战略。有必要采取一种被称为“第三阶段”的国际化，其特点是采取更全面的方法，包括保持一个可持续的“贸易”议程，使国际学生团体更加多元化，高等学位的学生比例更大;更好地支持学生（国内外），增加在校园内的经历，确保他们在全球环境中做好工作准备;改善政府间的合作，以确保政策的一致性，以支持教育产业发展、监管和技术移民;更多的关注国际研究合作。

AUQA的成立为澳大利亚国际高等教育质量保障提供了新的机会，通过颁布各类政策，国际高等教育的质量切实得到了保障。2004年的亚太质量网络和跨国活动监测的调查表明，澳大利亚是少有的具有高等教育进口和出口质量保障机制的国家之一。然而，质量保证在这些机制中发挥核心作用的程度并不十分清楚，高等教育质量保障框架还不完善。

（四）2010年至今：成熟期

2011年，高等教育和质量标准署（TEQSA）代替AUQA，TEQSA采用“合规性驱动（compliance-driven）”方法来评价质量。与AUQA不同，TEQSA有法律权利对未达到TEQSA门槛标准的高校机构进行制裁。高校提供的跨国项目被列为是高风险的。目前，澳大利亚高校跨国教育战略、质量保障和管制并不一致。高校正在承担跨国活动的成本效益分析，通过不同绩效数据评价财务能力。以往高校更多关注跨国项目的利润率而并不是通过严格的质量保障机制来确保标准。因为大学正继续寻求新的跨国教育合作，跨国项目/合作伙伴及校园的增长和可持续性是关注的重点内容[17]。

2015年10月，联邦教育与培训部长制定了基于《2011高等教育质量和标准署法案》的澳大利亚高等教育国家标准——高等教育标准框架（入门标准）2015（HES框架）。新的高等教育标准框架以监管为目的，从2017年1月1日开始执行。所有高等教育的提供者（在澳大利亚或由澳大利亚提供的）必须满足并持续满足新的HES框架要求，TEQSA将承担对申请的评估。HES框架是根据学生生命周期建构的，从预期成为一名学生到获得毕业资格。该标准为高等教育提供者提供了一个框架并对其高等教育活动的质量进行内容监督与管理。新的HES框架由两部分构成：一是高等教育标准;二是高等教育提供者标准。其中高等教育标准包括七个方面：学生参与与成就，学习环境，教学，研究与研究培训，机构质量保障，管理与问责制，表现、信息与信息管理。无论其选择哪种学习方式，标准要求教育提供者能够为学生提供正式的教学互动机会（包括国际学生），如小组讨论、团队建设、非正式学习。教育提供者的安排应使学生有足够的了解，尤其是一些像费用、学生的义务、注册撤销安排及国际学生的特殊义务这些关键问题。高等教育提供者标准为不同类型的教育提供者进行了分类，并规定了教育提供者是否负责提供课程的自我认证[18]。

2016年4月，澳大利亚制定了“国际教育2025” 国家战略。国际教育被认为是澳大利亚向现代服务经济转型的五大增长领域之一，为澳大利亚日益增长的全球教育服务需求提供了前所未有的机会。该战略的目的是确保澳大利亚在向海外学生提供教育服务方面保持领先地位。这将使澳大利亚能够承受日益激烈的竞争和保持市场份额的增长，同时保持其卓越的质量。该战略清晰认识到创新对实现该目标的重要性，并致力于将澳大利亚政府的国家创新和科学议程结合起来。尽管人们对传统教育形式的需求依然很高，但仍有新兴的教育形式为学生和教育提供者提供重要的机会。除了创新之外，该战略还将合作和伙伴关系作为发展重点，通过合作，能够为市场扩张提供巨大的机会，使规模较小的教育提供者能够达到规模。在促进教育统一体方面合作也发挥了重要作用，鼓励学生通过澳大利亚的教育体系，从学校过渡到高等教育或职业教育。这一战略及《澳大利亚国际教育2025》的长期市场发展蓝图，标志着教育行业和政府将共同努力，通过识别新产品和新机会扩大国际教育。政府在促进澳大利亚国际教育发展方面发挥着明确的作用，政府必须确保有相互作用的政策杠杆。澳大利亚国际教育是世界领先的品牌，每年都有成千上万的学生被澳大利亚吸引，澳大利亚的教学和研究也被输送到世界各地。它为各类学生提供优质的教育，从学校到高等教育，职业教育，培训和英语语言学习。然而，澳大利亚仍有大量机会扩大和改进教育服务，有巨大的机会发展澳大利亚的国际教育，包括新市场、新伙伴关系、教学和研究的新领域、新技术和新交付方式。最重要的是，澳大利亚将继续关注质量，这是所有努力的必要基础[19]。

在2016年11月23日于堪培拉议会大厦举行的国际教育理事会第一次会议上，部长们和专家成员承诺共同努力，确保澳大利亚的国际教育部门保持活力、竞争力和可持续性。六名澳大利亚政府部长和助理部长出席会议，强调了政府对这一目标的坚定承诺。参议员、教育和培训部长、理事会主席，强调将致力于维护澳大利亚国际教育质量的声誉， 同时继续持续发展国际教育产品和服务。委员会讨论了关注学生卓越质量的每一步，从申请学生签证，到通过校友参与活动维持联系。毫无疑问，国际教育为澳大利亚提供了全面的经济、社会和文化利益。

2017年10月，澳大利亚政府发布了修订后的《为海外学生提供教育和培训的国家实践准则2018》（国家准则2018），以确保强有力的国际学生保护。国家准则2018是在《2000海外学生教育服务法案》（ESOS法）之下的立法工具，该准则设置了全国统一的标准，以保护国际学生。教育提供者必须遵守国家准则2018，为国际学生提供教育服务，该准则于2018年1月1日开始执行[20]。

随着澳大利亚国际高等教育质量保障政策的日趋完善，其质量也逐步提高，国际教育已成为澳大利亚国家战略的重要组成部分，澳大利亚的国际高等教育质量保障政策体系日趋成熟。

三、澳大利亚国际高等教育质量保障政策的特点与启示

（一）澳大利亚国际高等教育质量保障政策演变的特点

1 .由分散转向整合

澳大利亚最初缺少国家框架，也缺少国家层面的质量保障政策，所有的质量监管都是由各州或学校来进行的。随着国家对教育质量的关注，国家在90年代初开始制定国际高等教育的相关政策，并进行修订。但这些政策只关注了某一方面，如道德实践准则，并没有形成国家层面的质量保障体系。进入2000年后，国家进行了立法，建立了独立的机构对国际高等教育进行监管，并形成了跨国质量框架，澳大利亚国际高等教育质量保障政策体系形成，由分散的、关注某方面的政策碎片整合成为政策机制和体系。

2 .由经济利益驱动转向可持续驱动

澳大利亚最初的国际教育是从国际援助开始的，直到国际援助结束。从全额学费招收国际学生开始，澳大利亚的大学和机构才开始获得经济利益。与此同时，澳大利亚国际高等教育开始成熟，教育提供者开发了可持续的商业模式、质量保障框架和组织单位对跨境教育进行管理[21]。澳大利亚所制定的各类准则中很多涉及国际学生的权益保障、教育公平性等问题，国家还制定了国际教育的国家战略，这也说明了政策关注点的转移。虽然经济利益一直都是国际教育的主要目的，但经过了几十年的演变，其质量保障的目的不仅局限于获取利润，更多的是关注学生成长、国际声誉、提高全球竞争力和国际影响力、实现可持续发展。

3 .由机构层面转向国家战略层面

随着“国际教育2025”国家战略的出台，澳大利亚已将国际教育上升为宏观国家层面，成为国家战略的组成部分。这一举措说明了澳大利亚的国际教育在国家经济、文化、社会发展中所起到的重要作用。国际高等教育作为国际教育的重要组成部分，也由最初的机构层面转向国家战略层面。

4 .由内部主导转向外部主导

澳大利亚最初对国际高等教育的管制与约束来自于各类国家准则，这些準则规范了各个国际高等教育提供机构的活动，政府应用机构评估框架（IAF）来评估大学的表现，并没有专门对国际高等教育进行审查和评估，此时的国际高等教育质量保障还是在国家准则下各机构的自我规范，即内部质量保障。直到2002年AUQA对澳大利亚的跨国活动进行审查，由此跨国高等教育质量保障开始实施外部质量的评估与审计。外部质量审计的目标是确保有足够的高等教育标准且可进行国际比较。大多数对外部质量审计有效性的研究有两种对立的观点。一种认为审计并没有改变高等教育，对机构及学生学习的提升并没有贡献，变化是通过内部评估及内外部运作环境而发生的;另外一种观点是如果管理有效且与内部系统和流程很好的对接，就可以激励大学自我评价并改善其核心业务和服务。有学者曾对澳大利亚公立大学进行研究，发现外部质量审计是大学改进的驱动力，当变化和改进作为内部评估过程的一部分，外部驱动的有效应用就会使改进成为评估的直接结果。外部质量审计对提升澳大利亚海外国际教育项目的质量非常有效。

（二）对我国的启示

1 .明确战略目标和质量框架

清晰的战略目标和质量框架是国际高等教育发展的保障。2005年，澳大利亚政府制定了“跨国教育质量框架”，虽然它并不是一个监管框架，却能够为澳大利亚国际教育提供重要的参考与决策依据。2016年，澳大利亚制定了“国际教育2025”国家战略，明确了国际教育未来要实现的目标。这些都为澳大利亚国际教育的发展提供了重要的指引与保障。作为教育输入与输出大国，我国也应明确国际高等教育的战略目标，制定相关的质量框架，约束提供国际高等教育服务机构的国际活动，规范服务流程，提高教育服务质量。

2 .构建多层面的质量保障体系

质量保障并不是政府或高等教育机构或利益相关者某一个层面的责任，而是多方主动参与的结果，尤其对于国际高等教育的质量保障体系来说，其参与方众多，应确保教育质量的同时明确各方利益与责任。高等教育的质量保障模式应该基于三个关键要素。它们包括环境（国家和机构）、评价质量的方法（国家和内部），最后是评价该系统对国家层面、机构层面、基本单位和个人层面的影响。当前澳大利亚高等教育质量保障框架在很多层面取得了巨大成功，包括政府、个体大学、学生及其他利益相关者。成功之处体现在：澳大利亚高等教育的声誉，国际排名，内部质量管理系统，质量环，政府管制，基于绩效的资金，外部质量审计。我国在国际高等教育质量保障体系的建设中，首先，政府应发挥引导作用，制定相关政策，创造良好的国际高等教育环境，吸引更多的国际优质资源;其次，实施国际高等教育的高等教育机构应履行其应有责任与义务，提供符合国家质量框架的国际教育服务;最后，加强内部与外部质量保障建设，设立专门部门负责国际高等教育质量的监管和审计工作，注重学生、社会及评估的反馈结果。

3 .采用多种质量保障方法

质量保障方法的应用对促进质量提升有重要影响。澳大利亚高校在对质量进行评价和管理时采用了多种方式和方法，并取得了较好的效果。在进行质量管理时，许多流程与国际实践相一致，如战略规划，运用关键绩效指标来跟踪和提高质量，在大学的某些领域进行标杆管理，对学术课程进行持续的审查、学院和学校的审查、研究中心的审查、行政单位的审查、特殊目的审查（海外国际教育）。通过调查学生、员工、雇主和社区来评估满意度，将毕业生应具备的特征融入课程中，在教学和研究中进行同行评议，聘请外部审查人员对高级别的研究项目进行审查，适度评估，闭环审查。除此以外，质量环也是澳大利亚高等教育质量发展中的重要方法。2002年以来AUQA的外部质量审计应用了多种质量环。许多大学将质量环纳入其战略计划框架中。对所有澳大利亚大学质量框架的分析显示，82%的大学都应用了质量环如计划、实施、评价及改进或方法、部署、结果和改进。质量环的应用对促进员工质量意识、相互沟通、参与质量改进、培育质量文化起到关键作用。

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（ 責任编辑  赖佳）