社会共治视角下食品安全治理能力现代化内涵及实现研究综述

秦 利 宋梦哲 -

(东北林业大学经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150040)

经济全球化的发展，使得食品的生产地、流通地、消费地往往并不一致，由此衍生的食品安全问题与日俱增，这给政府的食品安全治理能力带来了严峻的挑战。为提高治理能力，发达国家在食品安全领域广泛推行公私合作治理等模式，取得了较好的治理效果。近年来，食品安全风险及由此引发的安全事件已成为中国最大的社会风险之一[1]。如何通过多元主体合作治理，弥补单一政府监管能力不足，提高整体食品安全治理绩效，成为学界的研究重点。

基于食品安全治理的复杂性以及由此催生的政治压力，学术界对食品安全社会共治的研究也逐渐增多。根据中国知网检索发现，截至2019年12月31日，有关食品安全社会共治的研究文献共159篇，最早出现在2013年，发表数量呈逐年增长趋势。这些研究主要集中在食品安全社会共治的困境、公民及行业协会参与权利、政府监管绩效、法治机制建设等方面，对社会共治在中国食品安全领域的推广奠定了良好的理论基础，形成了可供借鉴的宝贵经验。而有关食品安全治理能力的相关文献总量仅为19篇。可见，目前中国学术界结合社会共治理论，提升食品安全治理能力的研究仍处于起步阶段，研究的角度有待进一步拓展。总体来看，在内涵的界定方面，现有文献割裂了社会共治与食品安全治理能力之间的联系，不利于分析社会共治的效用；研究侧重于对国外社会共治理论与模式的介绍，未结合“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景；研究角度仅局限于企业或消费者等单一主体，忽略了多元主体间的协同合作。文章拟以社会共治为视角，通过梳理相关文献，从社会共治与食品安全治理能力现代化的内涵分析入手，探究两者之间的关系，分析社会共治在食品安全治理能力现代化中的作用，并探讨社会共治推进食品安全治理能力现代化的路径。

1 社会共治与食品安全治理能力现代化内涵

1.1 食品安全社会共治的内涵

1.1.1 国外代表性观点 Henson等[2]最早提出在食品安全治理领域应用社会共治理论，构建公私合作的治理模式。一些学者认为，食品安全社会共治的重点在于政府、企业和公众协作与分工[3]，通过建立一个政府、企业和公众共同参与的合作治理系统，使政府、市场与第三部门平等的参与治理，弥补公私部门协作的不足，以公开、透明、灵活的方式来保障最优的食品安全水平，更有效地分配社会利益[4-5]。Garcia等[6]认为食品安全社会共治理念的提出，有利于企业自律意识的增强、政府监管方式的优化以及公众监督力量的加强，从而合作提高食品治理效率。Tosun等[7]更加具体的阐述了食品安全社会共治的内容，政府、市场、社会力量等在食品安全治理的规范制定、流程合作、规范执行和实时监控的4个步骤中开展合作，提供更加安全的食品。

1.1.2 中国代表性观点 俞可平[8]认为食品安全社会共治中政府参与毋庸置疑，而其他主体诸如行业协会、社会公众等也需要不断提高自身的治理能力。张曼等[9]从法律视角将食品安全社会共治界定为一种管理手段，既包括政府部门的管理，也有企业的自我约束，以及其他社会主体的治理。丁冬[10]认为食品安全社会共治是指社会主体运用自身掌握的知识主动参与食品安全治理，提高食品安全治理绩效。刘飞等[11]提出在国家、市场与社会之间构筑信任，发挥各类主体的积极性，建立制度化的信用体系和风险交流模式以降低食品安全风险。牛亮云[12]认为食品安全社会共治是政府制定规则和制度，企业和行业共同参与的食品安全社会治理。吴林海等[13]提出协同运用政府监管、行业自律、社会监督等手段，提高食品安全治理能力、改善治理绩效。

1.1.3 国内外观点评析 以上文献分析表明，食品安全社会共治是一个整合政府、企业及社会的力量协同治理食品安全的过程。食品安全问题是一个全球性问题，面对层出不穷的食品安全事件，各国纷纷将社会共治理论引入食品安全治理工作中，由政府单一主体治理转向多元主体合作治理，构建了协同合作治理体系。然而发达国家对社会共治的研究开展较早，食品安全社会共治研究借鉴了合作治理理论、社会治理理论，研究成果比较丰富，应用较为广泛。中国是自2008年三鹿奶粉事件，逐步对食品安全问题引起重视，并在近几年，从国家政策、法律等角度对食品安全治理工作进行完善，立法明确了社会共治理论在食品安全治理中的地位，但在实际工作中仍存在共治理论认识不够深入、政策落实不到位、协同治理机制不完善、工作人员业务素质欠佳等不足之处。

1.2 食品安全治理能力现代化内涵

治理能力现代化是指，在法治的前提下，各类主体履行职能，整体提高社会治理绩效的能力。其中，特别强调构建多元主体合作的治理机制，改善治理绩效水平，促进社会公平正义，推动整个社会逐步转向制度化、法治化和民主化，实现善治、自治、共治的治理目标。在中国“国家治理体系现代化和国家治理能力现代化”的大趋势下，食品安全治理正是国家治理现代化的重要内容与题中之意。要在深刻理解食品安全治理能力现代化内涵的前提下，在实际工作中严格落实习近平同志提出的针对“标准、监管、处罚和问责”的“四个最严”要求，全面实施食品安全战略[14]。

首先，食品安全治理能力现代化的核心在于构建政府、市场与社会之间的良好合作关系。Hoffmann等[15-17]基于合作治理理念，提出构建以政府、企业及社会力量为主体的食品安全协同治理模式，改变过去政府单一主体监管的局面，重构各类主体的角色和权力义务关系，为非政府主体参与治理提供便利，通过相互协调、谈判与合作，对整个食品安全秩序进行调整，全方位推进食品安全治理现代化。

其次，食品安全治理能力现代化的内涵也体现了治理方式的创新。Hooker等提倡用“法治”替代“人治”，通过制定切实有效的法律法规以及食品安全标准[18]，以社会治理为指导[19]，推进食品安全治理工作展开。相关利益主体也应发挥所长，凝聚各方面资源和力量，构建责任机制约束治理行为主体，对食品供应链各环节进行合理的分工与调整，Aung等[20]提出借助食品安全信息数据库分析整理相关数据，构建高效的追溯系统，保证治理过程中的信息公开透明和共享，改善信息公开不及时、数据整理工作量大、源头追溯难等情况，提升食品安全治理效率，保障食品市场活动良性有序地展开，确保公众生命财产安全、维护社会公共利益。

1.3 社会共治与食品安全治理能力现代化的关系

经分析可以看出，社会共治与食品安全治理能力现代化的内涵既有共同点，也存在一些差异。国内外学者基于政府监管不力的背景，均提出引入食品企业、行业协会、社会组织、公众及媒体等社会力量，共同承担治理社会责任弥补政府单一治理的不足，通过主体间的相互合作与约束，提高食品安全治理水平。

社会共治的发展经历了由政府单一监管到公私合作，再到政府、企业和社会共同治理的过程，因此社会共治的内涵全面叙述了各类主体为提升食品安全治理能力和采取的措施，如政府完善机制建设、加强企业自律与社会责任感、行业协会发挥宣传教育职能、第三方机构独立开展治理工作、公众增强维权意识、加强舆论监督等。同样的，食品安全治理能力现代化的特征也要求践行共同治理理念，构建合作治理体系，但更多地突出了政府在共治体系中的主导地位，这与中国推进国家治理体系与治理能力现代化的背景有关。其主张强化政府自身能力，通过优化政府职能配置、制定配套法律，保障内部监管效率，提升政府监管力度。然而政府也应适当、合理的放权于企业和社会，转变为有限且高效的政府，逐步形成协同治理体系，明确各利益相关方的权力与责任，使政府的主导作用和社会的主体作用相辅相成、相互促进，最终实现食品安全治理能力现代化。

2 社会共治在食品安全治理能力现代化中的作用

2.1 社会共治解决食品安全领域的市场与政府双重失灵问题

食品具有搜寻品、经验品和信任品的特征，其中信任品属性会导致消费者对食品信息不了解，而生产者对此类信息较为掌握[21]，这种信息不对称就会导致“市场失灵”[22]，此时就需要引入政府监管解决市场失灵问题。发达国家初期也普遍推行政府监管为主导的政策，但随着食品安全问题日益严重，政府监管也逐渐显现出不足，存在监管资源有限、人员失职、管制失灵等问题，无法对日趋复杂的食品安全领域进行有效、及时的监管，无法向社会公众提供可靠的安全食品，最终导致政府失灵现象的产生[23]。

在食品安全治理市场和政府的双重失灵下，社会组织的参与无疑是政府治理力量的有效补充[24]。社会治理应该发挥其自身的功能与作用，依靠社会本身来进行多元化和全方位的治理，实行“多中心治理”[25]。一方面，社会组织的独立性与民间性可以监督政府行为，督促政府按章执法，提高政府的监管效率，弥补政府失灵[26]；另一方面，社会组织的公共性可以有效约束生产者的经营行为，从而有效改善市场失灵状况[27]。因此，新时期食品安全治理的重点就是创建食品安全社会共治模式，引进食品行业协会、社会组织及消费者等第三方力量，弥补“双失灵”，实现社会资源的合理配置以及全程监管，提升食品安全治理能力。

2.2 社会共治促进食品企业自律和承担更多治理责任

企业作为食品生产的直接参与者，其生产操作过程是否合规合法直接影响着食品质量好坏。然而，食品企业往往难以转变其趋利本性，仍然将收益置于首位，是否遵循法律轨道则取决于收益大小[28]，致使利益驱动下的企业诚信体系形同虚设。企业自律是保证食品质量的重要环节[5]，国外大型食品企业普遍应用HACCP质量管理体系预防食品安全风险，但由于成本与技术限制，大部分小规模企业仍然需要通过自我管理实现自律[29]。

社会共治在食品安全领域的应用，能够促进食品企业承担更多的食品安全责任[4]，在政府监管和指导下实现食品行业和企业自律。通过引导多元主体参与治理，形成主体间相互监督、相互制约的关系，政府对企业的例行检查，食品行业协会制定行业标准、对协会企业的定期培训教育与违规惩治，消费者对问题产品的投诉与举报，以及媒体曝光企业违法行为等[12]，都能对企业起到威慑与约束作用，促使企业投入精力到产品开发创新与生产技术升级上，推进企业诚信经营，主动承担食品安全治理的社会责任，提高企业治理能力，为消费者提供安全、放心的食品。

2.3 社会共治推动社会力量在食品安全领域的广泛参与

不同于传统食品安全治理模式中政府一家独大的状况，食品安全社会共治采取的是政府主导下社会主体共同治理的方式。社会力量作为食品安全社会共治的重要组成部分，是对政府治理、企业自律的有力补充[30]。通过建立主体间合作共赢的伙伴关系，保证社会共治体系中社会主体的平等地位，并在政策及相关法律上给予支持，赋予其独立履行治理职能的权利，提高各社会主体的参与意识与治理能力，提升社会自治水平，共同监督食品安全[31]，推进食品安全治理能力现代化。

社会组织属于政府和企业以外的第三方，具有独立性、非官方性和专业性的特征。首先，社会组织的非官方属性能够有效避免其他主体的干预，可以有效监督政府的执法检查是否合法、合规，一旦发现违法行为能够及时举报，随时跟进后续查处情况，起到事前预防和事中制约的作用，克服行政监管权力异化倾向，使政府治理更加科学、规范和民主[32]。第三方食品检测机构可以充分发挥其专业优势，采取检测、认证、监督等方法参与治理活动，保证检测结果的准确性与可靠性[33]。其次，由于社会组织具有民间性特点，所以能够更加敏锐的感知社会需求并及时将合理的建议反馈给政府，帮助政府全面了解当前真实的食品安全相关信息，同时也能借助社会组织的“桥梁”作用，保障治理主体间的信息传递与共享，从而有效降低获取信息的成本[34]。再次，社会组织还具有专业性与权威性的特点，使其更容易获得各利益相关者的信任与认同，有助于食品安全治理工作的展开，减少主体间的矛盾冲突。另一方面社会组织也能协助政府制定科学的食品行业标准，保障行业标准在实际工作中的应用效果，提升治理绩效。

此外，公众也是食品安全治理中不可或缺的社会主体。国外学者的研究为公众参与食品安全治理奠定了基础，公共治理理论提倡构建政府、市场和社会协同治理体系，良好的互动关系有利于提升整体治理水平[35]，公民社会理论强调公民的独立地位，并倡导在社会治理中充分发挥这一优势[36]。可见，公众是食品安全社会共治的重要主体。通过宣传教育、接待咨询等方式客观引导消费者关注食品安全问题，重树消费者对食品安全治理的信心，转变公众的“搭便车”心理，增强公众主体意识、维权意识与风险意识，充分发挥公众数量大的优势，有效弥补政府监管力量的缺陷。也应注重社会主体与政府、市场之间的监督与合作，通过健全投诉举报等正确的渠道加强对政府治理和市场治理的监督与约束[37]，同时引入社会中的专业人才，有效弥补政府内部专业技术人才的不足。

目前中国食品安全社会共治的研究，应立足中国情境，从制度安排入手，通过研究食品安全社会共治的实现机制和保障机制来推进食品安全治理能力现代化。在中国建立食品安全社会共治制度，不单纯是为解决当前的政府失灵问题，而是在复杂的食品安全治理形势下的一个必然选择。为顺应世界食品安全治理体制的发展，只有在充分借鉴国内外研究成果的基础上，通过深入的理论探索与实证研究，才能提出适合中国国情的对策建议，进而推动食品安全单一主体监管向社会共治的转变，最终实现食品安全治理能力现代化。

3 社会共治推进食品安全治理能力现代化路径

以上分析表明，社会共治能够解决当前的政府失灵与市场失灵问题，同时促进食品企业诚信经营与自律，维护食品行业秩序，有效提高社会主体参与能力。因此，应坚持以社会共治为核心，一方面加强政府自身监管能力建设，完善内部体制结构。另一方面，政府进行合理放权，通过构建多种合理高效的运作机制，激发企业及各类社会主体的参与热情，为实现食品安全治理能力现代化共同努力。

3.1 加强政府自身监管能力建设

提高政府监管能力是推进食品安全治理能力现代化建设的关键，为此，政府应不断加强自身建设，进一步强化政府监管力度，深入推进全程无缝监管和源头治理，从而有力约束其他主体行为，合理协调各类主体之间的关系。提升食品安全治理能力关键靠政府加强领导，健全严明高效的食品安全监管机构，鼓励运用技术与制度手段引导和规范食品领域行为[38]。尽快落实食品安全监管体制理念、机制和方式创新，坚持监管与服务并举，强化权力机关、监察机关对政府行为的监督，加大监管资源投入力度，建立多元监管模式[39]，改善政府监管能力不足的问题，提升治理绩效。

3.2 政府简政放权，健全立法明确相关利益主体责任与义务

鉴于近年来食品安全领域的复杂性，公私合作模式的弊端逐渐暴露，随着食品安全社会共治的理念逐渐兴起，越来越多的社会力量进入食品安全共治，有必要建构食品安全的多中心合作治理模式[16,40]。

食品安全合作治理理念要求政府切实保证各主体的利益，处理好政府和社会主体间的关系[12]，加强与市场、公众、行业协会之间的平等交流，转变政府职能，向社会适当放权，政府主要负责宏观政策的制定与监督工作，将具体工作交给其他主体完成。构建政府、企业、监管部门和相关部门“四位一体”责任体系[41]，借鉴发达国家先进治理经验，以法律形式明确企业、行业协会以及公众的治理权利和责任，如完善社会组织的立法，委托或授权行业协会一定监管权，提升行业协会的社会公信度等，激发行业协会等社会组织的监管积极性[42-43]；健全公众立法、执法与司法参与权的相关法律，落实并发挥公众的主体权力与责任，增强社会公众依法维权的意识，提升自身食品安全权[44]；健全新闻媒体监管的法律责任制度，为其舆论监督提供保障[45]。政府部门应致力于构建严格高效的食品安全监管体系，坚持对食品安全的全过程治理，树立统一的行业标准，唤醒和激发全社会的治理积极性，自愿主动地参与食品安全治理[46]，提高全民食品安全治理能力。

3.3 推行食品安全信息公开制度，加强信息交流

食品安全信息公开是实现食品安全治理能力现代化的前提与基础，能够有效消除信息不对称，杜绝部分参与主体利用信息优势实施的欺诈或造假行为[12]，保障消费者及时获取真实、可靠的食品安全信息，进而提高消费者的监管能力。同时也应拓宽公众反映食品安全问题的渠道，保证政府、企业与消费者之间的食品安全信息交流[47]，从而进一步推动食品生产经营者自我规制，鼓励企业定期披露信息，主动接受政府和社会的监督[37]，整体提升企业的治理能力。比如日本食品交流工程(FCP)就是一项为行业互动与食品企业参与食品安全搭建的平台，保障食品安全信息传递的对称性，通过加强多元主体间的交流来重塑民众对食品安全的信心[48]。

3.4 完善食品安全治理相关配套机制，推进社会共治体系健康运行

针对企业及社会主体参与食品安全社会共治有效性不足的现状，通过建立配套机制，辅助企业与社会开展治理活动，并对治理行为进行合理指导与约束，以实现食品安全治理能力的提升。建立严格的风险评估机制、预警机制与可追溯机制，有效预防食品安全风险，将食品安全风险消灭在萌芽状态[49]，在出现问题时也可以迅速按图索骥、精准追责。充分发挥完善激励与惩罚机制作用，对于逃避责任、不配合监管部门检查的企业予以惩罚，通过建立食品企业黑名单制度，实现对违法企业的责罚以及对社会的震慑，使企业提高自我管理意识，并建立食品召回制度以落实企业安全生产的责任[42,50]，倒逼食品行业良好市场机制的形成。对于主动发现问题并承担责任的企业予以奖励，可通过政策优惠、技术支持、资金补贴等手段对食品企业进行正向激励[23]，建立健全食品安全标准与行业信用制度，构建严格的质量安全控制体系。

同时也要注重发挥社会组织与公众的力量，健全消费者保护机构，引导消费者主动参与监督[51]。构建食品安全公益诉讼机制、有奖举报制度及惩罚性赔偿制度，畅通公众表达利益诉求的渠道，保护处于弱势地位的消费者，提高消费者维权与监督举报的积极性，增强全社会的道德规范意识[52-53]。例如美国运用网络化治理手段，以激发公共组织、私人组织、社会公众的能动性为目标导向，通过协商促使相关主体网络治理架构中实现自治[54]；日本通过设立生活协同组织吸引民众参与治理，致力于通过协商一致，为普通民众的食品安全提供保障[55]。需要注意的是，新闻媒体等也是社会力量中不可忽略的一部分，肩负着真实且及时传播信息的重要职责，由于媒体主要是通过信息曝光和信息传递等方式发挥监督作用[56]，因此政府也需要定期培训新闻媒体机构，遏制媒体从业者不当利益的交易，增强媒体向社会传递正确食品安全信息的能力，推动社会构建有效的声誉机制[11]。

4 结束语

社会共治在中国的研究和实践已经有了一定的基础，逐渐增多的研究成果已经充分说明社会共治在食品安全领域有着广泛的应用前景。社会主体参与食品安全治理是中国现代化发展的必然选择，想要转变政府大包大揽的现状，应当引入多元主体参与治理，缓解政府治理绩效低下的情况，发挥社会共治整合资源、联合多主体共同治理的优势。从2013年十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为中国国家发展的总体战略目标，到2015年颁布新《食品安全法》，将社会共治确立为基本原则。再到党的十九大报告将食品安全提升为国家战略，打造共建共治共享的社会治理格局。足以表明在当前严峻的食品治理形势下，中国政府对社会共治机制解决食品安全问题、提升食品安全治理能力、推进食品安全治理能力现代化作用的重视。

因此，为了更好地推动社会共治在食品安全治理能力现代化的应用和发展，今后的研究应该分为3个层次：一是鉴于目前中国社会共治与食品安全治理能力现代化内涵的脱节，要从两者内涵之间的关系入手，结合国际经验和中国已有的研究成果和实践基础，明确两者共同的合作治理属性，为中国食品安全治理提供共治的新思路；二是分析推行社会共治的原因，探究社会共治在食品安全治理能力现代化中的优势，为构建食品安全多中心治理模式提供有力依据，从而有效改善政府绩效，提升食品安全治理能力；三是从实现食品安全治理能力现代化的角度出发，充分发挥社会共治的正面作用，将政府、企业、行业协会、社会组织、公众以及新闻媒体等视为一个整体，探索多元主体合作、共享和分担的有效机制，协同开展治理活动，由此为社会共治趋势下实现食品安全治理能力现代化做出有益探索。