农村房地一体确权登记的探索和思考——以衢州市柯城区沟溪乡农房登记试点为例

衢州市自然资源和规划局柯城分局 陈亚红

“房地一体”通俗地说就是宅基地使用权和地上房屋所有权归属同一主体。以往，农村房屋确权登记分为土地使用权登记和房屋产权登记两个部分，并分别发放土地使用权证和房产所有权。因历史原因，加之大部分村民产权意识不强，农村房屋大多只办理了一本证，且还存在宅基地使用权人和房屋所有权人不一致的情况。为改变现状，保护并明晰农民不动产权益，按照省市统一部署，衢州市柯城区在2017年10月启动农村宅基地及住房确权登记工作，并以沟溪乡为试点乡镇，在“房地一体”的农村不动产登记方面进行了有益的探索，以点带面、全面铺开，取得了一定的成绩。

一、主要做法

（一）优化流程，实现登记提速增效

代办员发放不动产证书

1.“权调”前置。权籍调查包括权属调查和不动产测量，这是不动产登记中的一项基础工作，它既复杂又耗时，而对于大多数老百姓而言，进行不动产登记的次数并不多，对不动产登记的流程和政策不是非常熟悉，往往会把权籍调查的时间和登记的时间混在一起算，报怨办证难、办证慢。沟溪乡在2016年全乡创无违建乡镇时已完成全乡5000多宗农村宅基地及住房的测量，完成了初步的权属调查，为全乡的农房确权登记打下了扎实的基础。在这种有利的情况下，将权籍调查前置，并将符合登记条件的权籍调查成果在村公示栏予以公告，能让老百姓更直观地感受到权籍调查人员的辛苦付出，也能在很大程度上避免办事群众对办事时间“一锅烩”的模糊理解，缓解其对权籍调查和登记发证速度不满意的情绪，同时也缩短了申请登记到领证的时间。

2.“中心”下沉。根据《不动产登记暂行条例》规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产机构办理”和衢州市区两级不动产登记分工，衢州市不动产登记中心柯城分中心承担该区农房登记任务。为又快又好地开展农房登记工作，该不动产登记中心工作人员下沉到基层一线，指导权属调查、信息核实、受理面签、信息录入等工作，在全程指导外业调查和内业审核的过程中，结合农房登记的特点，设计出一套符合实际操作的可复制推广的表格、证明，为全区全面铺开农房登记积累了宝贵的经验。

（二）搭建平台，达到数据互通共享

1.整合多部门档案，送信息至基层。在实施不动产统一登记以前，农户想查询房屋登记的相关信息要到国土、住建部门之间跑，原衢县划到柯城区的六个乡镇的老百姓更加苦不堪言，为了查询登记信息，要到原衢江国土资源局、原衢江建设局查询，而大多数老百姓都不太熟悉查询有关要求，不止一次的来回跑，非常麻烦。为满足便民利民和日常不动产登记的需要，柯城分局积极与区住建局沟通对接，将原房屋登记档案统一移交到该分局管理，同时与衢江分局协商，将原衢县六个乡镇的电子数据全部移交。在数据统一整合的基础上，破除自我封闭、因循守旧的传统观念，在各国土资源所设立专网，指定专人负责查询工作，将档案查询权限下放至基层，同时纳入乡镇“四个平台”统一管理，既方便基层老百姓，又为农村不动产登记提供更多便利的服务。

2.优化不动产系统，拉专网至基层。该区不动产登记系统采用的是浙江臻善科技公司开发的系统软件，是在整合了原房屋登记系统和地籍管理系统的基础上所设计的一套全新软件、在农房确权时，工作人员一发现实际操作与系统设置存在不吻合的地方，便积极与臻善公司沟通，改进和细化不动产登记系统，制定了一套可推广的操作流程。为避免基层国土资源所工作人员来回奔波送材料，在乡镇国土资源所设立不动产登记专线，国土员在收件后可以直接登录不动产登记管理系统，完成信息录入，实现数据网上跑，登记中心工作人员只需打开登记系统就能完成核定、登簿、制证等环节。

（三）直面困难，妥善处理历史问题

1.主动担当，推动问题有效解决。工作人员在沟溪乡农房确权过程中发现有些农户被动违建，主要是村乡两级为修公路、建水库等一些工程项目而引起。针对这一情况，该区不动产登记中心与沟溪乡政府深入调查研究，厘清脉络原委，充分考虑问题产生的背景和实际情况，确定解决方案，在符合一户一宅的前提下，乡政府予以补批，不动产登记中心予以确权登记。

2.尊重历史，维护农民合法权益。历史遗留问题的时间跨度较长、关系错综复杂、情况千差万别，涉及利益纠葛、处理难度大。在沟溪乡农房确权中，该区不动产登记中心勇于担当，对于1982年前建造的没有权属来源证明或权属来源证明不齐全的，在查清事实依据后，敢于确权。对于因不同时期的审批政策引起的“阳台”确权问题，该区不动产登记中心和沟溪乡政府本着尊重历史、尊重事实的原则，确定以不同时期的政策来确权，并整理出8 类“阳台”问题的确权方式，为保障农民合法权益、提高农房发证率进行了有益的探索。

（四）创新举措，贴心服务零距离

1.设立村级代办制。面签是不动产登记中重要的环节，柯城区大约有七万宗农房，按照传统登记模式，这意味着完成全区农房登记至少有七万人要往不动产中心登记窗口跑，而且大多数老百姓并不认识不动产登记中心的具体位置，到窗口面签极为不方便。针对这一情况，柯城区不动产登记中心积极请示衢州市不动产登记主管部门，在取得上级部门的认可后将有关权限下放到基层。在村级设立代办点，确定代办员资格，明确代办员职责范围，授权代办员完成权调、面签、查询、领证等工作，让老百姓可以不出乡、不出村，甚至不出户就可完成不动产登记，实现“就近跑一次”“零跑腿办证”。

2.提倡乡镇鉴证继承。以前，因继承、受遗赠取得的不动产登记要求办理公证继承，按照每平方米10 元的收费标准，农村房屋财产权继承少则上千元，多则几万元，这一笔费用已成为百姓沉重的负担。而且对大多数老百姓来说，公证机构设在哪里，应提供什么资料一概不知，往往办一次公证要跑两次以上，很多老百姓因怕麻烦而放弃确权。在此次沟溪乡农房试点登记过程中，该区不动产登记中心积极与沟溪乡领导沟通，在减轻农民负担，实现便民利民登记方面达成共识。乡政府主动担当，由乡政府工作人员或乡司法工作人员协同村级干部组成鉴证人员，查清继承人的基本情况，在乡村两级工作人员的见证下签订继承协议，既达到公证继承的效果，又为登记机构提供充分的确权依据。

二、经验意义

沟溪乡后坞村集体面签

一是以农房统一登记为契机推动多部门联动。农房登记并不是自然资源部门一家的事，它与柯城区多个单位部门存在密切联系。在沟溪乡农房确权过程中，柯城分局与区住建局主动对接，顺利移交各种类型房屋登记档案，并就农村房屋质量认定事项进行探讨；与区综合执法局协商，在违法用地分类处置先行的基础上再确权；沟溪乡政府在人力、物力、财力方面提供坚实的保障。

二是为推动农房财产权抵押改革提供产权依据。党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，改革完善宅基地制，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。柯城区作为农村产权制度改革的试点县市，农房抵押登记已列入2018年重点工作计划。农村房地一体登记工作的有效推进，为维护农民合法房屋财产权利，深化农村金融改革，破解农民贷款难等问题提供强有力的保障。

三是为做好农村规划和加强土地管理打下坚实的基础。开展农村房地一体的不动产登记工作，让基层政府可以更准确、更及时地掌握各村各户的用地数量、使用范围、变化情况等数据，对加强土地动态监测发挥了重要作用。同时，对科学预测农村居民点的数量和用地规模，更好地编制村庄规划和做强村庄布局，实现农村“两规合一”，更好地制定柯城区农民建房管控方案具有重要意义。

四是践行了振兴乡村、创建美丽大花园的有关要求。党的十九大提出实施乡村振兴战略，衢州市委市政府提出了“活力新衢州、美丽大花园”的战略目标，柯城区在推进农房房地一体登记方面取得的重要进展，为保障柯城区农民合法财产权益、促进土地流转、盘活土地资源奠定了基础，为创建柯城美丽大花园提供了科学依据，成为落实乡村振兴战略、完善农村产权制度要求的一个生动实践。

三、思考和建议

一是加快历史遗留问题的处理。在进行的农房登记试点工作中，目前登记的范围基本上是合法部分的农房，尚有部分未批先建和超审批面积的农房未予登记，造成农房登记数据无法反映农村住房的全部情况，给上级的决策带来不稳定因素。为此，应本着尊重历史、实事求是的原则，根据宅基地的相关政策规定，结合柯城区的实际情况，制定不同时期历史遗留违法农房问题的解决办法，对符合宅基地申请和房屋建设条件的农房，进行补批确认；对不符合标准的住户出台分类处置办法，如在省规定最高农村宅基地面积范围内予以处罚再备注到登记栏，超过省规定最高农村宅基地面积的予以没收折价，再以公开方式处置，所得收益归村集体所有，用以支持美丽乡村建设。

二是增强不动产权利证书的使用功能。要树立不动产权利证书是农民权利最大化实现的意识，各级各部门在实施各项工作时要维护不动产权证书的法律效力，对涉及不动产的事宜，均应以不动产权利证书为依据，如征地拆迁、土地整治等涉及补偿的，要区分有证和没证的补偿标准；要进一步拓展不动产权利证书的使用功能，如探索解决农房的融资问题，提升农房的经济价值，发挥不动产权利证书的产权凭证效能。

三是加强农房智慧化管理。按照打造最佳营商环境的要求，参考投资项目最多100 天落地全流程再造的做法，打造农民建房从申请到审批、验收，再到登记，全链条“互联网+”模式，只要农民建房提出申请，所有环节的审查审核材料全部从互联网抓取，真正实现农民建房的“最多跑一次”。