内部参考

2020.9.17

《落实煤矿企业安全生产主体责任三年行动专题实施方案》印发

为推动落实煤矿企业安全生产主体责任，根据《全国安全生产专项整治三年行动计划》《落实企业安全生产主体责任三年行动专题实施方案》（安委〔2020〕3 号），结合《关于落实煤矿企业安全生产主体责任的指导意见》（煤安监行管〔2020〕30号）有关要求，制定本实施方案。

一、工作目标

通过开展三年行动，完善和落实煤矿从根本上消除事故隐患的工作机制，进一步推动煤矿企业落实安全生产主体责任，扎实推进安全生产治理体系和治理能力现代化。构建以煤矿企业及煤矿主要负责人为重点、覆盖各层级各岗位的安全生产责任体系，建立完善覆盖各部门、各系统、各环节的安全管理制度体系。以煤矿安全生产标准化管理体系建设为载体，深入推进风险分级管控和隐患排查治理安全预防控制机制建设。构建以引入专业化支撑机构为重点的煤矿安全生产社会化服务体系。推动煤矿企业由被动接受监管向主动加强管理转变，安全风险管控由政府推动为主向企业自主开展为主转变，隐患排查治理由监管执法为主向企业日常自查自纠为主转变。推动煤矿企业提升煤矿本质安全水平，有效化解重大安全风险，坚决遏制重特大事故，确保从业人员生命安全和身体健康，实现煤矿企业安全生产高质量发展。

二、重点任务

（一）建立健全煤矿安全生产责任体系

1.健全安全生产责任制。煤矿企业及煤矿要按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，建立健全从主要负责人到一线岗位人员，覆盖煤矿企业集团和所属各级企业、煤矿的各层级、各部门、各岗位的全员安全生产责任制。要明确从党政主要负责人、分管负责人到一线员工所有人员所承担的安全生产责任，建立人人有责、层层负责、各负其责的安全生产责任体系。安全生产职责应清晰明了、可操作、能落实，并对照安全职责建立岗位安全生产责任清单并公示公告，实现“一岗一清单”。

2.落实主要负责人责任。煤矿企业及煤矿的法定代表人、实际控制人等主要负责人要强化安全生产第一责任人的责任，履行《安全生产法》的法定职责，带头执行安全生产法律法规和规章标准，严格兑现安全承诺。要明确煤矿企业及煤矿的主要技术负责人负有的安全生产技术决策和指挥权，督促其严格落实岗位职责。煤矿企业主要负责人要认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要指示批示精神和党中央、国务院关于安全生产的重大决策部署，组织研究本企业安全生产重大问题。要坚持安全发展理念，保障煤矿具备法律法规要求的安全生产条件，科学合理向所属各级企业、煤矿下达产量计划和生产经营指标，保证煤矿按照生产能力合法有序组织生产；保障安全生产、技术改造、设备更新等所需要的安全生产投入，促进煤矿技术装备改造升级；保障所属煤矿的机构设置和人员配备，确保煤矿合理用工；强化风险管控和重大灾害治理，每年不少于1 次向煤矿安全监管监察部门报告重大风险管控、重大灾害治理情况。煤矿主要负责人应建立健全并落实各项规章制度，做到安全投入、安全培训、基础管理、应急救援、安全责任“五到位”，安全生产关键时间节点要在岗在位、盯守现场，确保安全。

3.落实全员安全生产责任。煤矿企业要加强安全生产法治教育，提高全员守法自觉性，建立自我约束、持续改进的安全生产内生机制。要严格落实“以师带徒”制度，强化新招员工安全行为规范。煤矿安全管理人员、重点岗位、班组和一线从业人员要严格履行自身安全生产职责，严格遵守岗位安全操作规程，确保安全生产。煤矿要建立岗位安全生产责任考核监督机制，对照责任清单定期考核安全生产履职情况，并将考核结果纳入绩效管理。

（二）健全完善煤矿安全生产管理制度

1.建立完善安全生产管理团队。煤矿企业及煤矿要建立安全管理和技术团队，持续提升安全管理科学化、专业化、规范化水平。煤矿企业要结合所属煤矿灾害特点，建立健全相应的管理、技术、监督等职能部门，配齐配强治理各类灾害的专业技术人员和管理人员。要针对所属煤矿实际情况，特别是风险灾害情况，选优配强矿长和总工程师，并督促煤矿健全灾害治理机构、配备施工装备、严禁违规劳务承包。井工煤矿要设置负责安全、采煤、掘进、通风、机电、运输、地测、防治水、安全培训、调度、应急管理、职业病危害防治等工作的管理部门，露天煤矿要设置负责安全、钻孔、爆破、采装、运输、排土、边坡、机电、地测、防治水、防灭火、安全培训、调度、应急管理、职业病危害防治等工作的管理部门，配齐配强管理人员。煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出矿井、水文地质类型复杂和极复杂矿井、冲击地压矿井要按规定设置相应的机构和队伍。

2.强化煤矿安全投入。煤矿企业要保证所属煤矿安全生产所必需的资金投入，建立健全安全投入保障机制，落实企业主要负责人，分管经营、财务负责人和经营、财务等职能部门的安全投入责任，保证足额提取、按规定使用安全生产费用，保证灾害治理、装备升级、人员培训等工作所需资金，建立健全煤矿安全投入内部监督和考核制度，确保安全投入取得实效。煤矿要严格执行安全生产费用提取管理使用制度，确保足额提取、使用到位，严禁违规挪作他用，对安全生产所必需的资金投入不足导致的后果要承担相关法律责任。煤矿必须确保重大隐患治理和重大安全风险管控所需安全投入；严格落实安全技术、设备设施改造等政策措施，加大淘汰落后工艺、技术、装备力度，及时更新推广应用先进适用安全生产工艺和技术装备，提高安全生产保障能力。

3.强化安全教育培训。煤矿企业及煤矿要制定职工素质提升中长期规划（3～5 年）和年度计划，完善培训组织机构，配齐培训管理人员，保障培训投入，保证培训时间，开展分层次、分专业、分岗位的精准培训。要充分利用高危行业安全技能提升行动支持政策，实现“入企即入校”“变招工为招生”，强化煤矿“三项岗位人员”和班组长、新上岗员工等重点人员的培训，确保在2021 年底前全员轮训一遍。要严格准入和劳动用工管理，煤矿矿长、副矿长、总工程师、副总工程师必须具备大专及以上学历，新上岗的特种作业人员必须具备高中及以上文化程度，普通从业人员至少具备初中学历。2021年底前要逐步取消井下劳务派遣工。

4.持续推进企业安全生产标准化建设。煤矿企业要高度重视安全生产标准化管理体系建设，制定年度创建目标，建立激励约束机制，加强监督检查，定期组织现场检查、动态抽查，严格考核兑现。煤矿要按照《煤矿安全生产标准化管理体系基本要求及评分方法（试行）》开展安全生产标准化建设，从理念目标和矿长安全承诺、组织机构、安全生产责任制及安全管理制度、从业人员素质、安全风险分级管控、事故隐患排查治理、质量控制和持续改进等8个方面，建立与企业日常安全管理相适应、以安全生产标准化为重点的企业自主安全生产管理体系，实现安全生产现场管理、操作行为、设备设施和作业环境规范化，实现静态达标与动态达标有机统一、硬件达标和软件达标有机统一、过程达标和结果达标有机统一。所有生产煤矿必须达到三级以上标准化等级，2022 年底前，安全生产标准化管理体系二级及以上煤矿要达到70%。

5.强化煤矿重大灾害治理。煤矿企业及煤矿要建立由主要负责人负责的煤矿重大灾害治理管理体系和以主要技术负责人（总工程师）为首的灾害治理技术保障体系。科学制定治灾计划，合理安排灾害治理工程，保障治理资金。要牢固树立区域治理、综合治理、超前治理的治灾理念，煤与瓦斯突出矿井必须坚持区域综合防突措施先行，合理配置开拓区、抽采区、保护层开采区和被保护层有效区，做到抽掘采平衡。重点地区矿井要开展老空水探查工程，兼并重组煤矿要查明矿井及周边老空积水等情况，推行老空水防治“四步工作法”，严格落实“三专两探一撤”措施，推广水患区域“四线”（积水线、警戒线、探水线、停采线）管理。受承压水威胁的矿井要装备微震监测系统，开展底板注浆加固工程；水文地质条件复杂、极复杂的矿井要装备应急救援的潜水泵排水系统。冲击地压矿井要提高冲击倾向性鉴定和冲击危险性评价的科学性，提升冲击地压监测预警能力，落实核减产能、“三限三强”等防冲措施。煤矿企业要加强所属煤矿灾害治理调度，合理调整煤矿生产经营指标，防止生产系统不健全、灾害治理不到位，盲目组织生产。鼓励煤矿企业建立专业化的灾害治理队伍，为煤矿提供服务。

（三）健全完善企业安全风险防控机制

1.建立完善企业安全风险辨识评估制度。煤矿企业要建立完善安全风险辨识评估、管控和警示报告机制，科学制定风险辨识程序和方法，定期组织开展重大风险辨识。煤矿要按照《煤矿安全生产标准化管理体系基本要求及评分方法（试行）》，针对本矿类型和特点，科学制定安全风险辨识程序和方法，每年组织专业力量和全体员工全方位、全过程对生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面存在的安全风险进行年度辨识评估和专项辨识评估，做到系统、全面、无遗漏，持续更新完善。对辨识出的安全风险进行分类、梳理、评估，加强动态分级管理，科学确定安全风险类别和等级，建立重大安全风险清单，实现“一矿一清单”。

2.建立完善安全风险管控制度。煤矿要根据风险评估的结果，对安全风险分级、分类进行管理，以管控重大安全风险为重点，制定《煤矿重大安全风险管控方案》，逐一落实煤矿、部门、区队、班组和岗位的管控责任，从组织、制度、技术、应急等方面对重大安全风险进行有效管控；区队、班组作业人员要在作业过程中随时进行岗位安全风险辨识评估及安全确认，实现风险预知预判和有效管控。要建立在新水平、新采（盘）区、新工作面设计前，生产系统、生产工艺、主要设施设备、重大灾害因素（露天煤矿爆破参数、边坡参数）等发生重大变化时，高危作业及新技术、新工艺、新设备、新材料试验或推广应用前，以及发生事故后的专项辨识评估机制，动态评估、调整风险等级和管控措施，确保安全风险始终处于受控范围内。

3.建立完善安全风险警示报告制度。煤矿要在醒目位置和重点区域分别设置重大安全风险公告栏，制作岗位重大安全风险告知卡，确保每名员工都能掌握重大安全风险的基本情况及防范、应急措施。要依据有关法律法规要求，明确风险管控和报告流程，建立健全重大安全生产风险报告制度，接受政府监管和社会监督。煤矿主要负责人对本单位安全风险管控和报告工作全面负责，按照重大安全风险管控制度的要求，对辨识出的重大安全风险，于每年1月31日前，向煤矿安全监管部门和驻地煤矿安全监察机构报送年度重大安全风险清单，并及时报送专项辨识评估出的新的重大安全风险清单。

（四）健全完善企业事故隐患排查治理机制

1.加强事故隐患排查。煤矿企业及煤矿要建立健全以风险辨识管控为基础的隐患排查治理制度。煤矿企业要定期对所属煤矿存在重大风险的场所、环节、岗位开展隐患排查。煤矿要制定符合本矿实际的隐患排查治理清单，完善隐患排查、登记、治理、督办、验收、销号、分析总结等重点环节的程序、方法和标准，明确和细化隐患排查的事项、内容和频次，并将责任逐一分解落实，推动全员参与排查隐患，并在排查隐患的同时检查重大安全风险管控措施落实情况。煤矿要按照有关规定和要求，通过与政府部门互联互通的隐患排查治理信息系统等方式，及时向监管部门和企业职代会“双报告”风险管控和隐患排查治理情况。

2.严格落实治理措施。煤矿企业及煤矿要定期分析隐患成因、制定消除措施，着力从根本上消除事故隐患。煤矿要按照《煤矿重大事故隐患判定标准》，加强重大事故隐患治理，并向负有监管职责的部门报告；制定并实施严格的隐患治理方案，做到责任、措施、资金、时限和预案“五到位”，实现闭环管理。2020年底前，煤矿要建立完善的隐患排查治理制度。2021年底前，各产煤地区和所有煤矿要建立完善互联互通的隐患排查治理“一张网”信息化管理系统，做到自查自改自报，实现动态分析、全过程记录管理和评价，防止失控漏管。2022年底前，煤矿隐患排查治理全面实现制度化、规范化、信息化。

（五）推动企业安全生产社会治理

1.推行主要负责人安全承诺。煤矿企业及煤矿主要负责人要结合本企业实际，在进行全面安全风险评估研判的基础上，通过各种方式途径，向社会和全体员工公开承诺落实主体责任、依法依规组织生产、健全管理体系、加大安全投入、严格风险管控、强化隐患治理、保障职工权益等情况。煤矿企业及煤矿要将安全承诺兑现情况纳入主要负责人年度述职内容和工作报告。要加强社会监督、舆论监督和企业内部监督，完善和落实举报奖励制度，督促企业严守承诺、执行到位。2020 年底前，煤矿企业及煤矿主要负责人要实施安全生产承诺。

2.完善落实安全生产诚信制度。各省级煤矿安全监管监察部门要健全完善安全生产失信行为联合惩戒制度，对存在以隐蔽、欺骗或阻碍等方式逃避、对抗安全生产监管，违章指挥、违章作业造成重大隐患，违规更改工艺流程，破坏监测监控设施，以及瞒报、谎报、迟报事故等严重危害人民群众生命财产安全的主观故意行为的煤矿及其主要责任人，依法依规将其纳入信用记录，加强失信惩戒，从严监管。被列入安全生产“黑名单”或在安全生产联合惩戒期内的煤矿，不得被确认为安全生产标准化管理体系二级及以上等级、不得核增生产能力，存在失信行为且在安全生产联合惩戒期内的单位不得整体承包（托管）煤矿。要建立举报奖励制度，对群众举报重大隐患和违法违规行为核查属实的，及时兑现举报奖励，更好发挥群众监督作用。要加大对煤矿企业及煤矿负责人失信行为的约谈曝光力度，对发生事故、存在重大安全隐患不整改，以及重大风险管控不到位的，要约谈煤矿企业及煤矿负责人。对存在情节严重、影响恶劣违法违规行为的煤矿企业及煤矿予以通报曝光，并对其主要负责人实施联合惩戒。2020年底前，要建立加强煤矿企业诚信体系建设的制度。

3.提升专业技术服务机构服务水平。各省级煤矿安全监管部门要筛选一批煤与瓦斯突出防治、冲击地压防治、水害防治、煤层自然发火防治、顶板治理等专业化安全技术服务机构，为企业提供高水平安全技术和管理服务，同时加强监督管理。2021年底前，要制定出台技术服务机构评价结果公开和第三方评估制度，确保规范运作，切实为企业提供有效技术支撑。

4.充分发挥安全生产责任险参与风险评估和事故预防功能。推动落实《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》（AQ9010—2019），通过实施安责险，推动建立保险机构和煤矿专业技术服务机构等广泛参与的安全生产社会化服务体系。2021 年底前，所有煤矿应纳入各地应急管理部门建立的安责险信息化管理平台。2022年底前，对所有承保安责险的保险机构开展预防技术服务情况实现在线监测。对预防服务没有达到规范标准要求、只收费不服务或少服务的责任单位和负责人予以警示，督促整改，情节严重的按照《安全生产责任保险实施办法》有关规定，纳入安全生产领域联合惩戒“黑名单”管理，并向社会公布。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各省级“三年行动”牵头部门和涉煤中央企业要将本实施方案与煤矿安全专项整治三年行动方案有机结合，统筹推进企业安全生产主体责任落实。要紧密结合实际，制定具体实施方案，明确工作目标、主要任务和保障措施，抓好组织实施和督促落实，力戒形式主义、官僚主义，务求取得实效。要推动煤矿企业和煤矿充分发挥在安全生产工作中的主体作用，有效落实安全生产主体责任，不断提升企业自主管理安全生产的能力水平。

（二）强化制度保障。认真贯彻落实国家煤矿安监局印发的《关于落实煤矿企业安全生产主体责任的指导意见》，推动煤矿企业建立健全安全生产管理体系，提升自主管理安全生产的主动性、自觉性。在完善和落实企业安全生产各项规章制度的基础上，鼓励各地区和企业积极探索，创新建立各具特色、扎实有效的安全生产管理制度，形成标本兼治、重在治本的治理成果。

（三）严格监管监察执法。各省级煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构要将煤矿企业和煤矿建立并落实安全生产责任制情况、完善安全管理制度情况和开展风险管控与隐患排查治理工作情况纳入年度检查计划，加大日常执法检查力度。对未按规定建立安生产责任体系或未建立实施主要负责人安全承诺的煤矿企业及煤矿，以及未建立重大安全风险报告制度或未按规定报告重大风险、开展安全风险管控和隐患排查治理工作不到位的煤矿，要依法查处，并开展责任倒查，依法对责任人员严肃问责追责。要探索对重大隐患进行原因调查，合理界定煤矿、上级公司及其职能部门的责任，实行精准追责问责。对于违法违规行为，要严格追究责任，坚决依法惩处。各产煤地区要建立与煤矿企业及煤矿联网的安全生产信息化系统，通过大数据分析评估，加强线上线下监管。要坚持寓执法于服务之中，既要严格执法检查，又要避免简单化、“一刀切”，对重点企业要组织专家开展精准指导服务。各省级煤矿安全监察机构要会同省级煤矿安全监管部门，每年至少对煤矿上级公司落实企业安全生产主体责任情况监察1次。建立煤矿事故调查评估制度，按照“谁调查、谁评估”的原则，对发生重大及以上煤矿事故要在结案一年内组织开展评估，对整改措施不落实和落实不力的，要依法依规严肃追究有关单位和人员责任。

（四）注重典型引路。各省级“三年行动”牵头部门要采取多种有效形式，细化贯彻落实措施，强化分类指导，鼓励相关煤矿企业先行先试，及时总结推广典型经验，广泛宣传报道，以点带面，推动煤矿企业和煤矿切实落实安全生产主体责任，促进煤矿进一步强化安全生产管理，完善安全生产条件，持续提升企业安全管理水平。

各省级“三年行动”牵头部门和涉煤中央企业要制定相关实施方案及措施，并将实施情况和年度工作报告报送国家煤矿安监局。

（来源：国家煤矿安监局）

煤企整合重组提速，未来应做好存量优化

产业集中度偏低是我国煤炭产业长期存在的主要问题之一，企业整合是提高产业集中度的有效途径。近年来，我国煤炭企业整合速度明显加快，今年山西焦煤集团与山煤集团、山东能源集团与兖矿集团相继整合重组，成为继国家能源集团重组成立之后煤炭企业兼并重组的重大标志性事件，这意味着我国煤炭产业进入了以“煤企整合”为主要特征的加速期。

◆煤炭产业结构得到优化

多年来，在煤企整合和产业结构优化的推动下，我国煤炭产业集中度得到大幅提升，CR4（行业前4名份额集中度指标）由2000年的12%升至2019年的25%，CR8（行业前8名份额集中度指标）则由17%升至37%。若按新山能集团和新山西焦煤集团重组进行测算，我国煤炭产业CR4和CR8可达到28%和40%。

进入21 世纪以来，在市场化改革和产业政策指导下，我国煤炭产业以大基地建设、大企业培育为引领，开启了煤企壮大和整合之路。2001 年后，山西焦煤集团、宁夏煤业集团、陕西煤业化工集团率先以联合组建方式成立。四川、云南、重庆、黑龙江、河北、河南、吉林、山东等地相继组建区域性煤炭企业集团。煤企“强强联合”的特征愈加明显。国家发改委等12 部委联合印发《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》，更加强化了这一特征。2017 年底，神华集团与国电集团合并重组为国家能源集团。2020 年，新山西焦煤集团和新山东能源集团的组建，成为新一轮煤企整合重组的开端。

产业集中度仅仅是代表企业产品或市场规模占比的一个结构比率指标，难以真正从质上体现产业发展水平，而产业结构的优化则弥补了这一缺点。

我国自2004 年以来，通过“上大压小”“产能置换”等政策措施，鼓励大型煤矿和先进产能建设。一是全国煤矿数量大幅减少，从2000 年的3.7 万处减少到2010 年的1.4 万处、2019 年的5268 处。二是产能结构大为改观。到2019年，大型煤矿产量占全国的80%左右、全国煤矿平均产能达到98 万t/a。三是安全高效煤矿建设催生了一批大型特大型煤炭企业。亿吨级、5000 万吨级煤炭企业从无到有，2019 年分别达到7 家、17 家。以原神华集团为例，煤炭产量从2000 年的3000 万t 左右增长至2010 年的3.6亿t、2019年的4.6亿t左右（未含原国电集团煤炭产量），增长了10余倍。

◆当前有必要继续提升集中度

尽管一段时间以来“去煤化”呼声不断，但基于国情和资源禀赋，煤炭在我国的主体能源地位长期难以改变，特别是在国际关系日趋复杂、能源安全威胁加大的背景下，煤炭的重要性不言而喻。从政府层面，并未减少对煤炭能源安全兜底保障作用的重视。

提升煤炭产业集中度对煤炭工业健康稳定运行有积极影响。

一是对煤炭企业做强做大起到推动作用。在产业集中度的提升过程中，在业内造就了一批资本实力强的大型煤炭企业集团。有12 家煤企入选2020 年《财富》世界500 强，2019 年营收总额达到4309亿美元，成为行业的稳定器和压舱石。

二是从整体上提升了煤炭产业的竞争力。煤炭产业具有明显的规模效益特征。煤炭企业集团的发展壮大对提高产业投资能力、推动技术进步、发展安全绿色开采都有显著的促进作用。2019年，大型煤炭企业回采工作面单产达到7.99 万t/月、原煤生产人员效率达到8.39t/工、采煤机械化程度达到98.03%，全国煤矿百万吨死亡率降至0.083，这些进步与产业集中度的提升不无关系。

三是有利于宏观调控并极大改善煤炭市场竞争秩序。过去很长时间我国煤炭企业“多”“散”特征明显，大型煤炭企业的市场影响力不足，市场大幅波动、局部阶段性供需矛盾很难避免。最典型的就是“十二五”时期，煤炭产业在以量换价乃至低于成本销售等“价格战”下出现煤价“腰斩”，大多煤企煤炭出厂价跌至2004年的水平，几乎全行业陷入亏损。伴随淘汰落后产能、减量化生产、“基准价+浮动价”等政策措施的落实，煤炭市场才逐步恢复平稳。同时，我国大型煤炭企业对市场的影响力得到了提升，对下游的议价能力有所增强，市场竞争秩序明显改善。2017-2019 年，我国煤炭市场平稳，尽管2020 年上半年受新冠肺炎疫情影响出现了煤价的大幅波动，但很快价格恢复至绿色区间。因此，为进一步提高我国煤炭供应质量、促进煤炭产业健康发展、提升能源安全保障总体水平，有必要继续提升我国煤炭产业集中度。

◆可参考3个方面定目标

目前，我国煤炭产业集中度仍然偏低，按贝恩分类法依然属典型的竞争型产业，而且由于企业数量众多，容易陷入过度竞争状态，具体可参考3个方面。

一是看国外煤炭产业集中度。主要产煤国CR4，美国52%、澳大利亚40%、俄罗斯46%、印尼42%、德国93%、印度89%、南非66%，大多在50%以上，有的处于寡头垄断状态。

二是看主要下游产业集中度。上下游产业集中度趋近可促进产业间的协调发展。电力是我国煤炭最主要的下游产业，耗煤占比长期在50%以上，目前我国火电产业CR4为42%，可作为煤炭产业提升产业集中度的一个参考。

三是基于资源配置效率和社会福利效率最大化目标，前者要求产业边际收益等于边际成本，后者要求产品价格等于边际成本。按照SCP 范式“市场结构决定市场行为进而影响市场绩效”的理论，满足以上两个最大化目标要求的最优产业组织需要以适量的企业数量为特征。一般而言，市场容量大、规模经济要求高、市场敏感度高、产业成熟度高的产业，要求具备较高的最优产业集中度，进而在产品价格、边际收益和边际成本之间找到最佳的契合点。我国煤炭产业具有以上“一大三高”的特征，“寡占型”的市场结构较为有效。

综上所述，宜将CR4达到50%左右作为我国煤炭产业集中度的合理水平和参考目标，“十四五”期间可将产业集中度的提升目标定为CR8 达到50%左右或CR4达到40%左右。

◆下一阶段整合方向及关注重点

未来一个时期，我国煤炭产业更多的是要做好存量的优化，即更多地通过大型煤企间的整合或煤炭企业间的兼并重组等途径进一步提升产业集中度。在此过程中，要做好以下三“坚持”和两“着重”。

坚持市场导向与政府支持相结合。从我国煤炭企业整合实践来看，政府支持至关重要，不仅是因为政府作为出资人推动国有煤企整合顺理成章，更是因为政府在协调各方利益、处理债务和人员安置等方面的作用难以替代。但随着我国市场经济体制的不断完善，单纯依靠行政力量实施煤炭企业整合已不能满足形势发展的需要，而是要更多地发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，要按照市场经济的要求，坚持以市场为导向、企业为行为主体、资本运作为主要手段，推动下一阶段煤炭企业整合和产业集中度的提升，同时发挥好政府的服务功能和保障作用，实现煤企整合的动力由政府、政策推动为主向市场力量为主、企业自主实施、政府提供保障转变。

坚持三个打破，即打破所有制、地区和产业界限。过去一个时期的煤炭企业整合，打破所有制和地区界限的很少，打破产业界限的也有限。下一阶段，应进一步引导煤炭企业进行跨所有制、跨区域、跨产业融合发展。应加快混合所有制改革，完善和发展多种形式的股份制，鼓励煤炭企业之间或与相关产业企业之间实施限制表决权的相互持股；加强区域内外煤炭企业的联合，积极推动区域性乃至跨区域煤炭企业大集团的组建；注重产业链互补，鼓励煤炭企业实施煤、电、路、港、化等关联产业联营或一体化发展，促进产业融合发展与产业链的取长补短。

坚持提升产业集中度的同时进一步提高产业壁垒。产业健康发展并非简单地要求提高带头企业的市场占有率，更重要的是要同时提高企业和煤矿的平均生产规模。因此，仍需“提高规模”与“减少数量”并重，既要通过强强联合、以大并小的方式壮大带头企业，又要继续通过淘汰落后产能进一步提高产业发展质量。应在投资主体资产规模、设计生产能力、技术水平、劳动保护以及职工待遇、资源、安全、环保等方面设置较高的准入门槛，并进一步完善以安全、资源、环保、能耗、工艺、技术、产品等为主要标准的煤炭产能标准体系。

着重避免“混业整合”和“合而不融”。“混业整合”是指企业重组整合没有向主业聚焦。一些煤炭企业在整合过程中，偏离以煤为主、煤炭相关的多元化发展主线，吸收进了不少与煤无关的资产，这种“混业经营”的模式增加了企业经营管理难度，有些企业还因非煤业务经营不善，严重影响了主业的发展，出现大而不强、大而虚的问题。“合而不融”是指企业重组整合后难以实现融合发展。一些煤炭企业集团重组后“合而不融”，不能形成一盘棋，无法发挥产业链协同作用和加法乘法效应。这些问题需要在下一阶段煤企整合工作中引起重视并加以避免。

着重解决好人员与债务问题。在企业整合过程中，往往面临难度较大的人员精简与安置以及债务处置问题。煤矿职工人数多、技能相对单一，有的还存在年龄结构失衡等问题，要通过企业内部转岗、内部退养、补偿下岗、帮扶再就业等多种渠道妥善解决企业整合引起的职工分流问题。大多数煤炭企业负债率偏高，要特别注重企业在整合过程中的债务清理和整合工作，通过资本结构、偿债期限结构的调整，以及债转股等负债与权益转换等方式，降低债务成本、减轻偿债压力，控制整体的资产负债率，提高营运能力与管理效益。

（来源：中国煤炭报）

建立新时期能源领域国有资本投资体制

国企改革是我国能源管理体制变革中的重要一环。本轮改革是在我国经济增速换挡、环保压力加大、能源革命的大背景下，以及国企改革总体思路的大框架下进行的。改革的核心是要优化布局、提升效率、激发活力，改革的重点是建立起新时期能源领域国有资本投资体制。

◆稳步推进的新一轮能源国企改革

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，翻开了本轮能源国企改革的崭新一页。2015年8月，中共中央、国务院联合印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。在《指导意见》的大顶层框架下，关于国企改革的相关政策密集出台，形成了较为完整的新一轮国企改革“1+N”政策体系。“1”是指《指导意见》，是总体思路。“N”项政策主要包含党的领导、国资管理体制、混合所有制、国企分类、现代企业制度、监督、历史遗留问题等几大重点领域。能源国企改革在此框架下稳步推进。

一是重点实施“十项改革试点”。十项试点工作力争通过试点形成好的经验，起到“以点带面、以点串线”的作用。二是聚焦主业。能源国企在明确主营业务的基础上，不同程度地开展了非主业剥离工作。三是推动总部职能改革。央属能源国企总部职能改革目前已基本完成。地方能源国企的相关改革工作也已相继展开。四是推进合并重组。神华集团与国电集团重组为国家能源投资集团，多个地方能源国企也开展了实质性的合并重组工作。五是化解煤炭行业过剩产能。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去产能”目标，国投和保利集团已将煤炭业务划拨中煤集团。除了中央煤炭企业外，地方国有煤炭企业也积极落实“去产能”工作，均完成了2016年和2017年的“去产能”目标。

◆重点是提升投资效率，关键是做强国企

一是新一轮能源国企改革的重点是提升国有资本在能源领域的投资效率。改革的内容包括3个层面：第一个层面是相关政府部门的国企监管职责和相互关系将会优化设计；第二个层面是与之相适应的国企内部改革将会深化推进；第三个层面是政府将向国企授予一定的管理和投资权力，即相应的“授权”和“放权”。具体到能源国企就是要通过国有资本在重要领域、优势领域、特殊领域的“进”和“保”，以及在低效领域的“退”，优化国有资本在能源行业的布局，提高对出资人的资本回报。

在国有资本管理体制改革的大制度框架下，能源国企开展了改组国有资本投资公司、建立与新的管理体制相适应的现代企业制度和内部机制、开展混合所有制改革等一系列的内部改革。能源国企是否改组为国有资本投资公司，需要根据具体情况而定。不论是定位为国有资本投资公司，还是定位为产业集团，能源国企的内部体制和机制都要根据新的国资管理体制进行相应改革。原因就在于，国有资本管理体制改革的目标是提高国有资本的投资回报。

二是能源国企做强做优做大的关键是做强。一方面，能源国企肩负着保供的社会责任。另一方面，能源国企由于员工总数庞大，所在地区往往是“因能源而生”，因此还肩负着稳定员工就业和促进地区产业结构调整的社会责任。而且经过多年的发展，能源国企拥有较好的产业基础，具备了做强做优做大的基本条件。

能源国企历史负担重、债务利息偏高、资源运营能力不强、利润率较低等问题普遍存在。因此，本轮能源国企改革的关键是要在做大的基础上，优化业务、人员、资产、资本等内部结构，强化管理、运营、投资等内部能力。能源国企通过优化和强化，可以充分发挥规模和产业优势，逐步发展成为具有国际竞争力的一流能源企业。

◆未来攻坚需要制度性创新与突破

一是突破国有资本退出无效、低效能源资产的制度障碍。能源国企大多开展了多元化经营，不同程度存在无效、低效资产。对于这部分资产，能源国企可以通过国有资本退出的方式“止损”。但是，此项工作难度较大，主要是“人向何处去”“债该如何还”和“资产难保值”。目前看，员工分流和安置问题可以通过多种渠道解决，但债务处置很难实质性解决，或是长期搁置，或是转为了无效、低效资产运营主体母公司的债务负担。这其中涉及银行的债务结构，而且关于资产的市场化估值也很难实现。相关制度障碍长期存在，亟需突破。

二是加速电力体制改革和石油天然气体制改革进程。两项改革与能源国企改革密不可分，涉及部分业务领域的放开。进展缓慢主要源于3 个方面：一是市场放开后对能源安全供应的影响；二是打破现有利益格局对传统企业的影响；三是我国市场体系仍需要不断健全。相关改革需要政府的决心，同样需要顶层方案。

三是提升能源国企投资管理能力。能源国企不仅仅是缺少资本投资的人力资源和经验积累，相应的内部管理体系也不到位。组织架构可以逐步建立和优化，难度大的是机制改革。释放能源国企的活力是提升运营效率的重要保障。内部的机制改革与大的体制改革相辅相成，在国有资本管理体制改革还没有完全到位的情况下，包括能源国企在内的国企机制改革也很难到位。这其中涉及国资管理部门的职责界定、相关政府部门的分工设置以及政府对国企的授权与放权等问题，需要开展创新性突破。

四是深化混合所有制改革。能源国企的混合所有制改革试点主要是二级、三级的非核心业务的子公司，在更大范围内铺开的难度很大。这次的混合所有制改革主要是指国有资本向社会资本开放，强调的是国有与民营的混合。这类混合不是简单的股权加减，需要不同的治理机制相互融合。民企不一定能够接受国企的国有资本管理体制和机制，国企也不一定能够适应民企的管理方式，体制的融合是最大的障碍。此外，混合所有制改革存在向民营资本开放什么业务和国有资产如何评估定价的难题。民企看中的业务未必开放，需要引入民资的业务未必具有吸引力，基于国有资产保值增值而定的资产价格很可能会高于民资的预期。这些都是现实难题。能源国企在混合所有制改革过程中也在不断探索，取得了一些实践经验，但仍然需要进一步深化。

（来源：中国煤炭报）