存量更新视角下老城区控规编制技术方法思考——以江苏省靖江市为例

翟华鸣,赵 彬

(江苏省城市规划设计研究院，江苏南京 210036)

多年以来，我国以空间拓展为主的城镇化进程接近尾声，逐步迈入存量更新时代。伴随着以政府为主导的土地政策特征，控制性详细规划在新增建设用地的土地开发强度控制与引导上促进了项目建设招、拍、挂的实现、落实了政府的发展意图，发挥了积极作用。但随着新时代的来临，控规编制将面临更多存量地区更新的课题，技术方法也需要创新，如现行控规编制偏重于技术层面，对政策属性及相关制度设计的关注过少，原来目标愿景为导向的技术成果缺乏对实施过程的考虑和对开发成效的估量，带来控规研究不接地气、控规改革难有成效等问题出现，难以在不同参与方的利益博弈中实现最佳管控与实施的平衡。这种困局在面对存量空间为主的地区改造时就更加显示出了不适应性和难操作性。

当今的控制性详细规划作为技术文件和公共政策，不仅必须考虑项目实施的着力点，好用、能用、管用，也必须转换为制度和政策的支撑模式。其在政府与市场的关系中发挥着关键作用，尤其在城市更新的大背景下对城市空间发展、城市整体发展也将产生深远的影响。对于存量更新视角下控规编制技术方法的探索也面临不同以往的思考。

1 新时代背景下对存量空间的重视

1.1 新时代发展的要求

1.1.1 国家和新时代发展的诉求

2015年，时隔37年后中央再次召开城市工作会议，分析了当今城市建设面临的许多问题，要求全国推动以人为核心的新型城镇化，发挥扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”，提升建设水平，通过加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市等实现高品质城市化建设。文件中多次提到要关注存量空间，要求在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决突出问题，并明确提出控制性详细规划要在传导城市开发建设意图，保障公共利益，引导城市开发健康、有序发展上发挥作用。

1.1.2 各地实践的关注焦点逐步共识

我国大部分地区在大规模的快速城市建设之后，正转向城市空间和功能的更新阶段。政府也开始正式面对复杂的城市更新改造的“硬骨头”。存量更新是面对日益紧缩的新增土地指标和存量用地带来的社会负面效应的必然工作。

我国东部沿海地区早已开展了丰富的研究，并实践了大量相关政策来推进这项工作。如上海、广州、佛山、深圳等地的政府均出台了城市更新类法规来促进相关存量更新公共政策的落实，也形成了很多极具借鉴意义的实践案例。如上海的田子坊改造，使得破旧的街区变身成为现代创意聚集地，增添了人文艺术气息；深圳的法定图则在历年的修正中也针对更新用地的改造规则不断地进行调整；广州更是成立了专门的城市更新局机构，接替原市“三旧”改造工作办公室,不仅关注低效存量用地的收储管理，更是起到改造项目数据调查、项目协调推进的作用，提高了土地的集约节约利用效率,保持了经济社会的可持续发展。综合这些先发地区存量更新视角下控规编制的研究，其焦点大多聚焦于政府与市场谁主导作为的问题、投入与产出综合效益的问题、以及国土或者规划部门与多部门协同的问题。这些思考的出发点也将对存量更新类控规编制项目带来有益的借鉴。

1.1.3 立足国土空间规划管控的传导要求

2019年5月，中共中央国务院下发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发【2019】18号)，从此开启了国土空间规划时代的新篇章。从规划层级和内容类型来看，把国土空间规划分为“五级三类”，“三类”规划类型分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。明确提出“详细规划”是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。控制性详细规划在公共政策领域将发挥更大地作用。国土空间控规既要落实宏观层面也要注重微观层面，既要注重自然条件也注重人文情怀，既要有管控措施也要有发展引导，既要注重技术性能也要注重政策性，既要研究实体空间也关注经济社会问题。其纵向上需与各层级政府的事权和权责相对应，强化国土空间规划上下传导机制，横向上需与同级部门事权和权责相对应，强调各部门专项规划之间的相互衔接与协调。这些空间的载体落实均需统一到国土空间“一张图”的平台上来。这将对控规的编制提出极高的要求，其要成为能用、好用、管用的规划还是需要在编制技术方法上去谋求创新。

1.2 存量用地的认识

1.2.1 主要构成

在率先开展存量用地改造的广东地区，存量更新地区原称为“三旧”地区，为“旧城镇、旧厂房、旧村庄”，多年的实践表明，更新改造已不仅仅限于建筑的外墙装饰整修，也有从内部经营、文化内涵等多方面着手改造，也有因拆旧带来新建的联动开发，或为旧物业引入新内容，为城市发展注入了新的活力。而针对当前我国城市建设工作开展的重点工作，棚户区、旧工业仓储，废旧公共设施，旧市场等地区成为了更新改造的主要区域，分析这些区域的特征，旧工业仓储用地大多占地大、市政配套差、地均效益低；旧的公共设施要不空置且缺乏维护，要不成为如破旧菜市场类的城市脏、乱、差的难管地带；而棚户区以及危旧住宅的改造早早就被写入了政府改善民生的工作计划，年年倒排工期全力推动。

1.2.2 必要性分析

存量更新是城市发展阶段的必经之路，也是多年来综合问题叠加的难题。单纯的地块招、拍、挂手段很难在此类地区发挥最优功效，也难以顺利实施。而随着城市文化的寻根和溯源，存量用地的价值也面临着重新审视，但操作起来在“成本—收益”的平衡和约束下往往又会举步维艰。

存量用地大多位于老城区，其相对固化的生活密度和生活脉络使得这样的区域不能简单地以拆除来对待，政府也无力承受这样大包大揽的资金投入和相关矛盾。当然，从宏观来说，城市的定位中也都期望存量更新地区成为城市功能提升的主战场，成为城市居民“城市记忆”的载体，凸显出城市的个性与情怀。因此对老城区的控规编制需要更多地去思考要做什么样的改变，怎么做改变以及做出哪些改变、如何实现改变等细节的问题。

1.3 存量用地更新的窘境

存量用地更新难，主要是由于这些地区在多年的发展中已经发挥过作用，或者还继续发挥着低于当年的作用，就现代使用来看，其成为城市画布上的“牛皮癣”，或成为内部居民难以作为的“自耕田”。而在市场化的开发中，需要考虑的问题太多，需要讨论的问题太复杂，而让这样的地区或者用地被迫“束之高阁”。存在的问题主要概括为以下几个方面。

1.3.1 产权问题——问题复杂，政府实施有难度

存量用地大多都存在各式各样的产权问题，有些没有产权但违建难定，有些具有独立产权，但是土地可能是集体土地，有些仅有使用权未购得产权，还有些产权边界相互叠加；也有产权使用年限未到期或者转租使用、产权证上开发强度与实际建设严重不符等问题。政府任何一个部门去摸清、排查这些问题，均要耗费大量的人力、财力、物力，即使大致弄清实情，也很难在政策框架下补齐错漏空缺，形成可操作的底盘底数和共识。

1.3.2 土地效益评价问题——地块面积零碎且小，开发再生难度大

1.3.3 个体开发与整体开发问题——分布不均衡，相邻用地受联动影响

存量用地也存在个体开发与整体开发的矛盾，由于地块分布的不均衡也会为更新改造主体如地区政府或者城投公司带来困惑。当我们筛选出基本成片的改造更新地段时，又会面临不同个体的开发诉求的问题、个别的地块开发对周边用地影响等问题,也可能带来是整体成片开发还是单一项目单独运作的问题。老城区内任何开发建设项目也都是在已有的空间内作出改善的行为，那也就不可避免地要综合考虑风貌、形态、业态、动态等问题，这些联动影响均需要通过模拟设定或者综合测算来实现。

1.3.4 多工种协同问题——消极影响大，分步实施压力大

存量用地的更新改造不仅仅是地面以上的问题，其在现代生活品质的标准下，地面以下的问题同样重要，管线的老化，地下空间的利用都面临重构。符合现代生活方式的地面交通出行，海绵城市建设，雨水污水分流、公共空间供给等均会联动受影响，而正是因为这些多工种的协同实施难，也造成开发的消极影响不能低估，很难分步实施，形成共赢的局面。

2 存量更新空间的现状问题解析——以靖江老城区为例

本项目的案例位于江苏省靖江市，其老城区面积约15 km2，主要为3层左右的底层高密度住宅和老城区旧功能板块组成，已经建成区域占本次规划区域的91 %。2010年至今，本区内近300个地块获批，大小不一，多为0.05～10 ha左右，大多实施难度极大，政府急需通过控规的编制提出对存量更新地区的改造新政策，借此推进旧城更新的工作。

2.3.1 经产妇各分娩年龄组糖尿病发生率 随着产妇年龄的增加，糖尿病(包括糖尿病合并妊娠与妊娠期糖尿病)发生率逐渐增加，趋势卡方检验差异有统计学意义(P<0.05)。见表2。

2.1 老城区的认识定位：总规的引导

从城市总体规划的定位来说，首先本区域是老城中心的载体区域。总规要求完善靖江旧城的商业、金融、医疗等公共服务功能，结合公交廊道以及枢纽站点建设，增加商业、金融业规模，强化医疗、教育等服务能力，优化靖江旧城城市功能与服务水平；适度疏解旧城的行政服务、文化传播、居住生活、工业生产等功能，逐步调整置换各类行政办公设施，并向滨江新城集中；同时，置换污染严重、效益不高的工业用地，完善绿地系统网络与配套服务设施，逐步优化靖江旧城整体空间环境品质，塑造宜居空间。

2.2 老城区的建设特征和面貌特色

就靖江老城区的建设特征而言，主要呈现新旧混杂的面貌，低效的棚户区、旧工业仓储，废旧公共设施，旧市场地块散布，以机械制造及食品、制药、纺织等轻工门类为主，其中机械企业83个，占比58 %，大多在1～2 ha。部分近期翻建的住宅区域与破旧住宅混杂。住宅建筑建设密度高，一般建筑密度在50 %以上，容积率可达1.6以上，绿地率低于20 %，多为破旧低层或多层小区，建筑质量、环境品质较差、配套不完善、采光不足的自建房，区内共有居住地块950个，其中小于0.5 ha的有319个,占比为33.6 %，产权复杂，开发改造难度大。如何让这些环境面貌差，建设密度高，配套不完善的住区得到改善也是本次控规编制关注的焦点问题

2.3 老城区各类存量用地的构成情况

项目对以上四类存量用地进行分析，对比近年来政府已经改造更新地块的实施效果，将明确拆除地块放到周边环境中进行统筹分析，综合考虑因单一地块拆除对周边地块带来的影响大小，也从街坊的空间尺度综合考虑联动开发的可行性，进而明确出拆迁受影响地块。

经统计老城区内需要拆除地块228个，面积大多在1 ha以下，其中工业用地占比56 %，破旧住宅占比22.7 %；进一步分析这些明确拆除地块周边的用地，受影响地块数目为36个，需要在规划中统一考虑，具体分析其更新的幅度和方式。

2.4 老城区改造的难点判断

2.4.1 需尊重已有建设空间肌理和人文脉络

靖江老城区居民已经形成了对当地称之为“天地房”的小产权、底层住宅的认可和习惯，这些住宅以自建房、企业家属房、商品房等形式集聚于老城区，人均居住建筑面积多为100 m2以上，居民对多层以上建筑的接纳度很低，大多期望原址翻建住宅，也期望能保持老城区街巷相通，临街商铺的格局。当然，这些期望从某种意义上说正是已有建设空间肌理和脉络的良好基础，但是也对更新改造带来改造问题个体化、建设开发管控难等问题。由于翻建管理难以实现，造成了严格的翻建政策“不放则怨，一放就乱”的困局循环。

2.4.2 需焕活老城区传统中心服务能效

靖江老城区沿着人民路集聚了大量的商业设施，有人民商场等大型商业地块，但是随着近年来新城综合体等商业形式的出现，老城的服务功能急速衰退，商场空置情况不断呈现。

2.4.3 需侧重补齐均好性生活品质空间

靖江老城区的社区众多，但是社区级服务设施缺乏，大多面临办公面积不足，服务负荷过重，服务品质落后等问题，按照全省基本现代化的设施服务标准，老城区的社区配套短板缺口大，难落实。

2.4.4 需权衡积极有效的开敞空间设计

散布于各种社区的各类开敞空间和绿化大多缺少植被覆盖，绿地等空间的健身设施不足等问题也使得利用效率不高，而部分滨水空间的绿化设计简单搭配，反而造成了亲水空间与居民活动的隔离。

2.4.5 需强化慢行为先的行为空间设计

靖江老城区街巷相通，这种小街坊的空间尺度为机动车交通方式带来很多干扰，而老城区居民慢性为主的交通出行习惯也对出行环境的改造带来极大地需求，宜居街道的打造、林荫步径的设计和交通转换设施点的布点均要求贴合这样的出行习惯。

3 存量更新为主的老城区控规编制思路

3.1 意图传导，保住结构底盘

控规作为城市总体规划的下层级规划，要在规划结构传导、生态网络搭建、交通出行分区以及强制性红线、绿线、蓝线、橙线、紫线方面坚决落实。保住上位规划搭建的结构底盘，实现特定的意图。

3.2 做优品质，提升服务能效

对标现代化宜居生活标准，打造贴合于城市文化和体验的老城中心。按照新版居住区规范的要求构建15 min、10 min和5 min的宜居生活圈，按照人均面积标准补齐生活服务与绿化开敞空间，并列出市级-街道级-社区级设施清单，完善设施最大覆盖面。

3.3 因地施策，做实潜力评价

摒弃因地块谈地块的思路，要从区域看地块，从单一经济潜力评价走向综合效益评价，从存量地块开发评价走向街坊更新评价，因地施策，权衡政府和市场在实施中的作用，形成面向实施的潜力评价。

3.4 分期策划，对接项目实施

在控规方案的编制过程中，关注项目的关联性，强调多工种叠合，策划易于启动的地块形成示范效应，进而明确分期的开发步骤，促进项目实施的正向引导和带动。

4 由地块评价到街坊开发-靖江老城控规的编制技术方法实践

编制思路里面关于意图传导、做优品质和分期策划方面的实现，大多是传统控制性详细规划的编制内容，关于配置设施点的规模测算和分级体系等方面内容依赖现行的技术规范较易实现，本文不做扩展描述。

现就因地施策导向下的潜力评价：地块评价到街坊开发谈谈靖江老城控规的实践探索。

4.1 合理引导开发

从近年来靖江已经开展的地块开发效果来看，很难操作的主要原因是地块小，影响大，管控难。本次规划在地地块综合评价的基础上，引入了拆除影响地块的评价,最终强调以街坊为开发尺度来组织旧城区的存量更新。评价方法如以街坊为尺度视角对明确拆除的地块周边的面积较小的破旧住宅区进行评价，若是可能与因联动开发带来正面效益的作为独立的街坊来逐一讨论解决。运用GIS的手段对占地面积，平均层高，基准容积率和经济测算进行打分，最终形成保留、微改造、更新、拆除四类街坊。

最终确定的四类街坊标准如下:

(1)保留街坊：近年建设成型，街区风貌较好，无需进行更新改造的街坊。主要是近年实施的成套居住区和面貌较好的行政和商业地块。

(2)拆除街坊：以政府为主导，近年明确需要拆除的存量用地和空置土地，以街坊的尺度来进行统一规划建设，若因大型拆除项目带来的街坊内受影响地块占比不足10 %，宜纳入整体拆除便于街坊统一开发。收储后的街坊用地可以投放市场通过招拍挂程序依规开发。

(3)微改造街坊：以政府为主导，拆除用地占比不高于15 %，拆除后用地不再作为经营性土地收益上市的街坊。此类街坊大多为近年整治整洁的成片住区，若街坊内有改造意愿的个体，可允许其原址、原高度、原产权面积的翻建，但需遵守城市相关建造规定的管理；对于本街坊内明确拆除的存量用地，优先以社区公共设施，口袋公园和停车等市政设施为主，补齐现代生活设施短板，新建建筑需符合街坊整体风貌，街坊内的更新改造以环境整治为主，公益设施、公共空间补充为辅。

(4)更新街坊：政府引导，市场主导。以街坊的尺度衡量存量用地与受影响用地的关系，特事特议。此类街坊中拆除用地占比高于65 %,而受影响地块若因联动开发能得到更多的正面效应，且受影响地块的居民能认可同步更新的模式，那即可街坊整体开发；若受影响地块的居民不认可同步更新的模式，也可在自己区域内按照微改造街坊的模式自我更新。而拆除地块的改造需要处理好与周边地块的风貌、场地、交通影响的关系。

4.2 细化管理管控

按照控制性详细规划绘制图纸的要求，针对保留和微改造街坊提出通则控制，对更新和拆除街坊进行开发强度和细化指标控制。在分图则中，除了传统的指标设定外，规划结合宜居生活圈理念，按照宜居生活圈的划分来设立更新改造单元，一个更新改造单元一半在30 ha左右，可以由3～6个小街坊形成，在分图则中明确社区设施、绿地网络、宜居街道断面设计以及开发风貌引导等细则来强化不同类别街坊的建设引导。

5 延伸思考与技术探索

5.1 依赖新技术辅助

随着大数据时代的来临，城市的服务网络逐步精细，按照新颁《城市居住区规划设计标准》，城市各级各类公共服务设施的服务覆盖能力得到极大地落实，其规定构建的15 min、10 min以及5 min的宜居生活圈服务能力均依赖于更为科学的分析平台来校核，例如在存量更新地块对周边的影响力分析上，GIS技术可以便于统计分析更新街坊的确定。百度地图poi数据，城市热力图等开放的大数据平台也能为规划合理决策提供依据，将在公共设施布点位置的科学性、设施服务覆盖面以及居民出行习惯的分析上发挥重大的作用，将便于宜居街区的集中打造，也便于在后期的规划管理中及时进行分析、修正、完善。

5.2 发挥城市设计作用

更新地块的改造，更新街坊的开发均是在已有的环境、相对成形的空间尺度里面作出新的功能落实，所谓“螺蛳壳里做道场”，控规对开发强度指标的设定，对开敞空间设计的落实，对公益性设施的选址落地等，更多地要求从二维走向三维的空间考量，从单一的项目设计走向区域的协同营造，从“拆旧”走向“建新”，控制性规划中合理管控要求的提出也要以城市设计的手段，做多方案的比较达到最优，城市设计的内涵也将从关注形态扩容到业态的策划以及经济性效益的提升等方面，这样才能形成精明的开发引导。

5.3 重视公众参与能力

控制性详细规划作为土地投放的公共政策，其具有法定的功效。随着人民日益增长的美好生活的愿望与不平衡不充分发展矛盾的显现，原来由政府主导的土地使用规则将面临更多地实际问题。如部分临避设施的布点建设对周边居民的生活影响等均需要在规划设计初期即开展广泛的公众参与与咨询。对于规划设计师来说，“伏案给地块指标”的简单管控方法将面临极大地不适应性，若想规划意图最便捷地落实到项目建设，则需要切实地到相关影响的群众中去调研，访谈，沟通，甚至要做更多地方案比选来达到公平、公正。

5.4 健全政策制度设计

经过多年外延式扩张为主的城镇化发展，控规在土地供给方面发挥了巨大的作用，随着新时代空间政策的变化，我国的建设重心逐步转向存量用地的改造更新，虽然如广州、深圳、上海等部分城市已经做了关于存量更新的大量探索，但是总体来说，我国关于城市更新制度的建设和研究均在起步阶段，相关的法规制度的建立还多以地方立法来实践，全国性的更新政策制定尚未能形成共识。而在国土空间规划新体系“五级三类”体系下，控规的技术方法也面临着新时代的新热点，新管控的新要求，近年来对产权的关注也将控规的管控能力上升到很高地位。而政策设计的短板在今后会逐步呈现。作为规划编制者，我们要不断探索，为更为合理的治理政策，更加可行的更新方法的出台提供关于未来存量空间开发利用的实践。