水利工程勘察设计取费依据解读及建议

(四川沃土项目投资管理有限公司，成都，610096)

1 问题的提出

2015年3月1日以前，水利工程勘察设计取费依据主要有①1999年原国家计委以“计价格〔1999〕1283号”发布的“关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定”(以下简称“1283号文”)；②2002年国家计委、建设部以“计价格〔2002〕10号”发布的“工程勘察设计收费管理规定”(以下简称“10号文”)；③2006年国家发改委、建设部以“发改价格〔2006〕1352号”发布的“水利、水电、电力建设项目前期工作工程勘察收费暂行规定”(以下简称“1352号文”)。

2015年3月以后，国家发展改革委以“发改价格〔2015〕299号”发布了“关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知”(以下简称“299号文”)，全面放开建设项目前期工作咨询费、工程勘察设计费、招标代理费、工程监理费等实行政府指导价管理的建设项目专业服务价格，实行市场调节价，同时废止了“1283号文”、“10号文”、“1352号文”。

水利工程勘察设计是工程建设的重要环节，决定了工程的成败、工程方案的优劣，并直接影响工程投资。由于水利工程地质勘察以查明为主，很少规定具体勘探数量，而水利工程设计又需进行包括规模、坝址、坝线、坝型、取水与泄水建筑物、引水线路、导流方案等全面比较，使得水利工程勘察设计具有工作环境恶劣、技术性强、工作量大而复杂、无定型的标准设计图、需要大量的人力物力等特点，勘察设计收费难以量化。同时，许多省市实行投资审计和财政审计等制度，水利工程的前期工作咨询费和勘察设计费等也列入审计范围，审计人员在确定勘察设计收费合理性时，仍然采用“1283号文”、“10号文”、“1352号文”作为收费依据，无法按“299号文”的要求完全实现市场调节价。

因水利工程前期工作和工程勘察设计工作通常包含有项目建议书、可行性研究、初步设计、招标设计、施工图设计(含现场设代服务)等五个阶段的内容，工作阶段多、涉及面广、专业投入大，而参与审计的人员一方面对水利工程勘察设计工作知之甚少；另一方面对颁布已久的收费依据认识模糊，这就导致勘察设计工作量和深度与费用不匹配，勘察设计单位、建设单位和财政审批部门之间矛盾突出等问题，不利于勘察设计工作的开展。另外因勘察设计费实行市场调节价后，出现勘察设计承包人通过降低服务质量和服务内容等手段进行恶性低价竞争，致使勘察设计深度不足等问题出现。

因此，结合水利工程特点，对审计部门仍然采用的“1283号文”、“10号文”、“1352号文”收费依据进行分析，作为相关部门的参考十分必要。

2 水利工程前期工作取费依据解读

水利工程前期工作取费主要依据为“1283号文”和“1352号文”。

(1)1999年原国家计委发布的“1283号文”，适用于所有建设项目前期工作的收费，包括编制项目建议书或可行性研究报告。水利工程通常按照项目建议书或可行性研究报告的估算投资为计费依据，通过水利行业1.2的调整系数，分档计算工程前期咨询费用。同时，该文件第十一条规定工程咨询机构在编制项目建设书或可行性研究报告时需要勘察、试验的，工作量明显增加的，可加收费用。

依据1993年《水利水电工程可行性研究报告编制规程》(以下简称“1993年可研编规”)的要求，水利工程前期工作包括测量、地质勘察、试验、水文、规模、水工、机电及金属结构、施工、工程管理、征地与移民、环保、造价和经济评价等所有专业。

根据上述工作内容，如按1999年“1283号文”计算水利工程建设项目前期工作勘察设计费，则明显不合理。例如1亿的水库枢纽工程的可行性研究报告，按“1283号文”取费，前期工作勘察设计费仅33.6万元，该费用是不足以完成“1993年可研编规”要求的勘察设计工作内容和深度的。

(2)2006年国家发改委、建设部发布的“1352号文”，明确了水利工程建设项目前期工作工程勘察所包含的工作内容和收费标准，并在该文第七条规定了前期工作可根据需要，由承担项目前期工作的单位加收前期工作工程勘察成果分析和工程方案编制费用，加收的编制费用为相应阶段勘察收费基准价的30%～40%。

由于水利工程开展前期工作时需完成测量、地质勘察、试验等工作，包括需查明影响方案比选的主要工程地质条件；基本查明挡水、取水、泄水建筑物的工程地质条件和库区工程地质条件，评价存在的主要工程地质问题，并对天然建筑材料进行详查。上述勘察工作量和工作深度要求依据“1352号文”计取勘察费用是合理的。

由于2006年颁发的“1352号文”是依据1999年颁发的“1283号文”和2002年颁发的“10号文”而制定的，实质上应理解为是对“1283号文”和“10号文”的补充说明；且“1352号文”第七条说明的工程勘察成果分析和工程方案编制工作内容为“工程建设必要性论证、工程开发任务编制、初选代表性坝(厂)址、初选工程规模、建设征地和移民安置初步规划、估算工程投资以及初步经济评价等”，与“1993年可研编规”设计要求基本相同。因此，“1352号文”第七条提及的30%～40%编制费应当理解为前期工作的设计费。2007年，水电行业的《水电工程设计概算编制规定(2007年版)》第一号修改单就明确了前期工作的设计收费依据“1352号文”第七条的30%～40%计取。

(3)由于2013年颁布的现行的水利工程可研编规和发改部门的要求与“1993年可研编规”相比，在可研阶段增加了节能评价、劳动安全与工业卫生、水土保持、社会稳定风险分析、招标方案等工作内容(四川省还要求中型水库工程在可研阶段增加三个专题编制工作)，因此，不论前期工作设计收费是依据“1283号文”还是“1352号文”，均偏低。笔者认为，水利工程前期工作设计收费除依据“1283号文”取费外，还需根据“1352号文”第七条“水利、水电工程项目前期工作可根据需要，由承担项目前期工作的单位加收前期工作工程勘察成果分析和工程方案编制费用。加收的编制费用按相应阶段水利、水电工程勘察收费基准价的30%～40%”之规定，加收相应阶段工程勘察收费基准价30%～40%的编制费；如不能依据两个文件同时计取前期工作设计费，也应依据“1352号文”就高计取。

3 水利工程初设及以后阶段勘察设计取费依据解读

水利工程初设及以后阶段勘察设计主要包含初步设计、招标设计和施工图设计(含现场设代)等三阶段的工作，主要取费依据为“10号文”， 以及国家发改委和建设部有关司组织审定的“工程勘察设计收费标准使用手册”(以下简称“使用手册”)。由于国家相关部门没有正式行文明确“使用手册”，导致各部门对“10号文”的理解有偏差，致使勘察设计单位和业主、审计单位在计算勘察设计费的过程中存在分歧。

3.1 工程勘察设计收费计费额存在的分歧

根据“10号文”工程勘察收费标准10.1.4条和工程设计收费标准1.0.8条、5.3.1条第二点注释之规定，工程勘察设计收费计费额应包含两项，第一项为经批准的建设项目初步设计概算中的建筑安装工程费、设备与工器具购置费和联合试运费之和；第二项为水库和水电工程计费额包括水库淹没区处理补偿费和施工辅助工程费。

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水利工程概算主要由建筑工程、机电设备及安装工程、金属结构设备及安装工程、施工临时工程和独立费五部分组成，其中一～四部分的费用之和，即为“10号文”计费额第一项费用和第二项费用中的施工辅助工程费之和。由于施工临时工程中涉及导流工程、施工交通工程等设计工作，故水利工程勘察设计收费计费额包含概算编规中一～四部分费用之和基本合适，业主和审计单位也基本认可。但就计费额是否应该包含水库淹没区处理补偿费，勘察设计单位和业主、以及审计单位存在较大分歧。

根据《水利水电工程初步设计报告编制规程》(SL 619-2013，以下简称“初设编规”) 中“复核工程建设征地的范围、淹没实物指标，提出移民安置等规划设计”的要求，勘察设计单位在完成初步设计报告时，必然需完成上述初设编规要求的移民征地设计工作；招标设计、施工图设计阶段(即技施设计阶段)，又往往需按照业主要求开展移民安置规划设计、淹没区及复建工程规划设计和移民综合设代服务等工作。依据“10号文”5.3.1条第二点注释“水库和水电工程计费额包括水库淹没区处理补充费和施工辅助工程费”，以及水利部2014年颁布的《水利工程设计概(估)算编制规定—建设征地移民补偿》的第四章第四节“为初步设计和技施设计阶段征地移民设计工作所需要的综合勘测设计科研费用。主要包括两阶段设计单位承担的实物复核，农村、城(集)镇、工业企业及专业项目处理综合勘测规划设计发生的费用和地方政府必要的配合费用”之规定，勘察设计单位完成了相应阶段移民征地的相关工作，且初设及以后阶段移民征地勘察设计费也在移民投资中列支了，则勘察设计单位收取相应费用合乎情理。

3.2 水土保持和环境保护勘察设计收费存在的分歧

按照中华人民共和国《水土保持法》和《环境保护法》之规定，水土保持措施和环境保护措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。因此，水利工程初步设计报告中需包含环境保护专项措施设计方案和水土保持工程设计方案。但依据“10号文”之规定，初设及以后的三个阶段勘察设计收费计费额，不含水保、环保部分的投资，这就导致勘察设计单位完成了相应水保、环保设计工作，但往往收不到相应的费用。初设及以后三个阶段水土保持和环境保护勘察设计是否应该计费、如何取费，成为了勘察设计单位和业主、审计单位争论的焦点。

首先，根据水利工程“初设编规”要求，勘察设计单位需在初设报告中分析并确定各项环境保护专项措施设计方案；需复核水土保持防治责任范围，分析并确定水土保持工程设计方案；其次，水利工程建设实施过程中，项目业主单位往往要求勘察设计单位完成水土保持和环境保护的招标设计和施工图设计工作；另外，根据《生产建设项目水土保持工程概(估)算编制规定》第三章第三节“水土保持工程勘测设计费指工程项目建议书阶段、可行性研究阶段、初步设计阶段、招标设计和施工图设计阶段发生的勘测费、设计费和为设计服务的科研试验费”，以及《水利水电工程环境保护概(估)算编制规程》(SL 359-2006)第5.5.4条“环境保护勘测设计费应包括项目建议书、可行性研究、初步设计、招标设计和施工图设计阶段的环境保护勘测设计费和为设计服务的科研试验费”的内容，说明水保和环保初设及以后阶段勘察设计费已在水保、环保投资中列支了。

根据上述分析，勘察设计单位承担了初设及以后三个阶段水土保持和环境保护勘察设计工作，收取相应勘察设计费合情合理，有章可循。

由于，水利工程前期工作收费是以建设项目估算投资额为基础分档收费，估算投资额中包含了水保、环保的投资，则前期工作收费中已包含了项目建议书和可行性研究报告的水保、环保勘察设计费。同时，根据水土保持概算编规和环境保护概算编规的规定，水保和环保的勘察设计费根据“10号文”计取，而“10号文”又明确了工程勘察设计收费主要指完成初步设计、招标设计和施工图设计三个阶段的工作计取的费用。故按照“10号文”计取的水保、环保的勘察设计费，即指完成初设及以后的水保和环保的费用。

4 结论及建议

4.1 结论

(1)根据国家发展改革委“发改价格〔2015〕299号文”，进一步放开建设项目专业服务价格以来，对发挥市场在资源配置中的作用起到一定的良好效果，但也暴露出了很多问题。一是项目业主在编制勘察设计收费投标限价和审计人员在审计勘察设计收费时，仍然采用“1283号文”、“10号文”、“1352号文”作为收费计算依据，无法完全实现市场调节价；二是以“1283号文”、“10号文”、“1352号文”进行限价，无下限的最低价中标的评标办法，导致出现下浮超过50%～60%中标的情况发生，让人不得不担忧完全放开专业服务价格后，带来的勘察设计行业恶性竞争的问题。

(2)水利工程前期工作勘察收费依据“1352号文”相关规定基本合适；设计收费除依据“1283号文”取费外，还需按照“1352号文”相关规定加收相应阶段工程勘察收费基准价30%～40%的编制费；如不能依据两个文件同时计取前期工作设计费，也应依据“1352号文”就高计取。

(3)依据“10号文”5.3.1条第二点注释之规定，初设阶段勘察设计单位既然完成复核建设征地的范围、淹没实物指标，提出移民安置等规划设计工作，则勘察设计收费计费额理应包含水库淹没区处理补偿费。对于招标设计、施工图设计阶段(即技施设计阶段)，如项目业主要求勘察设计单位开展移民安置规划设计、淹没区及复建工程规划设计和移民综合设代服务等工作，则相应阶段的勘察设计收费计费额也应包含水库淹没区处理补偿费。

(4)勘察设计单位承担了初设及以后三个阶段水土保持和环境保护勘察设计工作，水保和环保初设及以后阶段勘察设计费也在水保、环保投资中列支了，收取相应勘察设计费合情合理。另外根据国家发改委和建设部有关司组织审定的“使用手册”工程设计收费标准解释5.4条“水库和水电工程投资中保护水土保持投资和环境保护投资，随主体工程一并计算工程设计收费，不再单独计算水土保持或环境保护”的内容，表明了勘察设计单位可以采取将水保投资和环保投资计入主体工程投资，随主体工程一并计取勘察设计费用。

4.2 建议

(1)鉴于项目业主在编制勘察设计收费投标限价和审计人员在确定勘察设计收费合理性时仍然采用已废止的“1283号文”、“10号文”、“1352号文”作为收费计算依据，且各部门人员对收费依据理解有偏差。建议国家相关部门尽快启动制定适合水利工程实际的勘察设计收费标准文件。水电行业在这方面就做得比较好，已2017年6月由国家能源局综合司以“国能综通科技〔2017〕52号文”正式下达启动水电工程勘察设计费计算标准编制工作。

(2)水利工程勘察设计工作阶段多、涉及面广、专业投入大，且关乎工程的成败和经济性。建议加强对勘测设计招投标工作的监督管理，特别是加强对勘察设计收费的监督管理，避免出现勘察设计行业恶性竞争；同时还需加强对勘察设计费拨付的控制监督，解决拖欠勘察设计费问题。