流域层面水利高质量发展的战略思路

赵钟楠，姜大川，李原园，袁 勇，黄火键，刘 震，李 慧

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

高质量发展，作为指导经济社会发展全局的战略性框架，需要国民经济和社会发展各行业各部门的支撑和保障。作为重要的国民经济行业部门，水利的高质量发展，应该也必然是高质量发展总体战略中的重要版块和主要支撑。水的流域性特点，决定了水利高质量发展需要基于流域尺度。从流域层面，分析水利高质量发展的战略思路，明确水利高质量发展的路径任务，对于有力支撑和保障高质量发展的全局，具有非常重要的理论和现实意义。近年来，围绕水利高质量发展，开展过一些理论探索，如左其亭[1]从水文学与水资源、水工程与水安全、水环境与水生态、水经济法律与社会发展、水文化与黄河文化5个方面，阐述了水利高质量发展需要研究的理论基础；宋东东[2]等聚焦质量、效率、动力等三方面变革要求，提出了水利工程建设、水利发展效率提升等方面高质量发展的对策与措施；赖军[3]紧紧围绕打好三大攻坚战、实施乡村振兴战略、建设闽东北和闽西南两大协同发展区，提出了福建水利高质量发展的“六大体系”；喻君杰[4]分析了水利与经济社会发展的关系，提出了水治理、水管理、水保护等3方面32个评价因素，类似的研究还有一些[5- 7]。但总体来看，这些研究多是直接借用经济社会高质量发展的框架模式来提出水利高质量发展的思路与重点，缺乏以流域为单元推进水利高质量发展的思考。在梳理高质量发展内涵要求的基础上，从水利自身特点和定位要求出发，阐述了水利高质量发展的内涵，并结合黄河流域生态保护与高质量发展战略的实施，以黄河流域为例，提出了黄河流域水利高质量发展的战略任务。

1 流域层面水利高质量发展问题的实质

高质量发展，是在我国经济社会发展进入新阶段的战略背景下，为应对我国社会主要矛盾根源于发展不平衡不充分的形势下提出的。解决不平衡不充分的发展形势和人民群众日益增长的需求之间的矛盾，是高质量发展的出发点，更是高质量发展的落脚点。水利高质量发展，也是基于这一基本矛盾，而水的流域性特点，使得水利发展不平衡不充分问题，集中体现在以流域为单元的空间尺度上。首先要明确流域层面水利不平衡不充分问题的实质，进而确定流域层面水利高质量发展的战略框架。

从字面上看，“不平衡”是相对各方面在数量或质量上不能相抵或存在矛盾，处于不稳定状态，“不充分”是数量或质量上不够。水利一方面要保障经济社会发展，另一方面要维持涉水生态系统的稳定，实现这两方面目标，主要的作用媒介是水资源。所谓的水利不平衡不充分的问题，从直观表现来看，在于水资源的数量、质量在时空分布上的失衡，导致不同区域、不同时期经济社会和生态系统对水资源的需求难以保障。水利不平衡不充分问题，主要来源为以下几个方面。

水资源系统的不均衡和不确定，是水利不平衡不充分问题的“一次原因”。水资源的禀赋条件，决定于气候降水、地形地貌等自然条件。自然条件的空间异质性，造成了水资源空间分布不均衡；加之来水的随机性，进一步叠加了时间上的不确定，这种不均衡和不确定的供给侧，给水利保障的均衡和充分带来了巨大挑战。

经济社会系统对水资源系统的不合理改造，是水利不平衡不充分的“二次原因”。经济社会发展希望有一个相对确定的、稳定的资源保障和安全环境，水资源系统的不均衡和不确定，迫使经济社会系统通过各类涉水活动，改变水资源的时空分布。虽然这种改造结果，从局部和暂时来看解决了不平衡不充分问题，但作为复杂系统的水资源系统，局部的调整会在系统层面带来“压力的累积和传导”，并在其他区域或其他时期得以“释放”，水资源系统的联动关系，主要表现在流域空间。如果经济社会系统也基于流域空间来统筹布局各类涉水活动，可能会优化原来本底带来的供给需求双方的不均衡。但流域内区域间往往各自为政，这些基于“局部”的所谓优化改造活动，结果造成了系统层面更严重的不均衡不充分问题。

对水资源系统的过度开发导致生态系统被动成为需求侧，是造成水利不平衡不充分的“三次原因”。涉水生态系统在长期的自我演化中，形成了与水资源系统相耦合的生态系统结构和过程。尽管水资源系统自身不均衡、不确定，但由于生态系统存在弹性(resilience)，在没有巨大的外部扰动情况下，实现了基于非均衡非确定条件下的相对平衡和充分的耦合结构，从而在一定限度内，保持了涉水生态系统的相对稳定。然而，随着经济社会对水资源开发利用程度的不断加大，原本相对稳定的耦合结构被打破，涉水生态系统成为了一个需要外部干预的需求方，叠加于经济社会系统，给水利保障带来的新的压力。

从上述三个原因来看，流域层面的水利不平衡不充分问题的实质，就是水资源各种功能的供给和需求在时空上错配的非稳态化发展，即如果没有额外的改变，这种由于自然本底原因和后天人为干预造成的供需不匹配不仅得不到解决，而且有进一步恶化的趋势。矛盾的是，人为干预既是解决水利不平衡不充分问题的手段，又是造成水利不平衡不充分问题的源头。这也说明，水利不平衡不充分问题，不能单纯通过外部干预解决，而必须从流域整体系统层面，构建恢复流域自身稳态化发展能力体系才能解决。

2 流域层面水利高质量发展的战略框架

造成流域层面水利不平衡不充分的三个原因中，水资源系统本底条件、经济社会系统的用水方式，水生态系统的状态水平，是三个主要变量。实现水利高质量发展，就是如何统筹处理好这三个变量，实现三者间的稳态。水资源系统的本底条件，表现为水资源承载能力，应该作为基本的约束要件；经济社会系统的用水方式，表现为水利基础设施网络和涉水事务管理，应该作为主要的控制要件；水生态系统的状态水平，表现为人水和谐发展，应该作为重要的反馈要件。

因此，流域层面水利高质量发展，即在遵循自然、生态、经济、社会规律的基础上，以水资源承载能力为刚性约束，以现代化的水利基础设施网络和涉水管理体系能力为核心，以实现人水和谐为目标，推动流域层面水资源供给更加优质持续、水生态环境更加健康美丽、水利公共服务更加均衡、水安全风险应对更加有力、水治理效能更加现代的发展。

要实现这一目标，需要从以下战略方向施力。一是形成更加系统综合的理念思路。水利高质量发展，要针对解决不平衡不充分问题这一主线，从流域层面，统筹考虑水资源、经济社会、生态环境等系统要素，不是通过牺牲一方保住一方的方式来发展，而是多方协调实现多赢的方式来发展。二是采用更为科学现代的干预手段。以人为本的要求，决定了必须要充分考虑水利公共服务供给的质量，采取必要的干预措施，改变本底条件和后天不合理开发叠加下的不均衡不充分状态，以更好的保障经济社会发展，这就需要必要的工程和管控手段。然而正如前述分析，不合理的干预，不仅解决不了不平衡不充分问题，反而会加重问题，因此，需要更加科学、现代、统筹的干预措施：工程建设更需要从流域整体去考虑必要性和可行性，管控措施需要从可持续角度去考虑实施方式。三是考虑更富冗余的调控机制。要以系统论为基础，综合考虑宏观、中观、微观尺度层面，通过对水系统、经济社会系统、生态环境系统三者之间合理、弹性的调控，让系统提供的功能尽可能多且优、在各种扰动下的变化尽可能小、尽量朝着可控的方向动态变化，最终达到人水和谐的目的，推进以“水-经济社会-生态环境”复合系统为对象的流域层面水利高质量发展。

3 实例分析

黄河流域孕育了中华文明，是“一带一路”的重要载体，数千年来高强度的人类活动，在创造了辉煌灿烂文明成果的同时，也带来巨大的区域发展差距和严重的生态环境问题。黄河流域不仅在整体上同京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区、以及长三角地区存在明显差距，流域内上中下游之间、城乡之间的发展不平衡问题也很突出，尤其是水资源短缺，以及水资源和经济社会发展的时空匹配性较差等问题，严重制约了黄河流域高质量发展水平，同时也决定了黄河流域高质量发展必须耦合水利要素统筹考虑。要按照“治理黄河，重在保护，要在治理”的要求，针对黄河水沙情势新变化，统筹流域水资源水生态水环境水灾害综合治理，以维护黄河健康生命、构筑国家生态安全屏障、保障流域水安全为目标，共同抓好大保护，协同推进大治理，以更加系统综合的理念思路、更为科学现代的干预手段、更富冗余的调控机制，推动全流域高质量发展。

3.1 推进水资源、经济社会、生态环境协同系统发展

黄河流域水资源短缺，已成为制约流域高质量发展的突出瓶颈，人均水资源占有量408m3，约为全国平均水平1/5，低于国际公认的人均500m3的“极度缺水标准”，近几十年黄河天然径流量呈衰减趋势，与黄河“87”分水方案相比，1956—2010年多年平均天然径流量减少16.8%，进一步加剧了黄河流域水资源短缺。同时，上中游地区面临生态脆弱与生产落后高度重合、生态治理与脱贫攻坚任务相互叠加的复杂局面，水资源承载能力不足与经济社会发展对资源环境压力负荷大的矛盾。推进黄河流域高质量发展，就要针对前述提及的导致不平衡不充分的三大原因，以重点解决第二大原因为主，纠正错误行为，构建水资源-经济社会-生态环境协同发展格局。一是考虑流域各地区水、土、沙、生态等资源环境条件，合理界定各地区在水源涵养、调节水量、利用消耗水资源的功能定位与空间格局，以三江源、祁连山、六盘山、秦岭等生态功能重要地区为重点，加快推进重大水生态保护与修复工程，增强水源涵养能力，保持黄河水资源源远流长。二是坚持以水定需，落实最严格水资源管理制度，倒逼产业结构转型升级，优化黄河产业布局。三是发挥空间规划导向性、约束性作用，统筹界定水源涵养、水土流失防治、江河湖泊行蓄洪水、蓄滞涝水和拦沙排沙等水生态空间，加快划定落实水生态保护红线，合理规划城镇空间范围，优化土地利用格局，优化水资源配置格局。

3.2 加强水利基础设施网络现代化建设

人民治黄70余年来，黄河流域新建了众多水利基础设施，在保障水安全，推进流域经济社会发展方面，发挥了巨大作用。但受制于理念、技术等制约，不少水利基础设施标准不高、各自为政，难以发挥水利基础设施在保障水安全方面的作用。推进黄河流域高质量发展，仍然要依靠水利基础设施的调控作用，通过对水利基础设施网络化、现代化、智能化改造，有效保障流域水安全。一是坚持系统谋划，以流域为单元，协调上下游、干支流、左右岸，统筹谋划一批强基础、管长远的重大跨区域水资源配置工程，构建高标准的供水保障体系，保障兰州-西宁城市群、关中-天水经济区、呼包鄂榆能源基地等国家重点区域供水安全。二是紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，构建以水沙调控体系为核心、河防工程为基础的防洪减灾工程体系，尽早开工建设古贤水利枢纽工程，发挥防洪减淤、水沙调节等功能，增强黄河调水调沙后续动力，延长小浪底拦沙运用年限，降低潼关高程，减轻下游河道淤积。三是按照现代农业建设要求，加快推进河套灌区、汾渭平原等粮食主产区现代化灌区建设，稳步推进牧区高效节水灌溉饲草料地建设，为国家粮食安全提供保障。四是因地制宜、突出重点，江河源头区加大林草植被保护恢复、水土流失预防等措施，提高水源涵养能力；以海东、陇中和陇东、陕北、宁南、晋西、豫西等区域为重点，大力推进旱作梯田建设；以自然恢复和生态多样性保护为重点，实施黄河三角洲生态修复工程。五是建立智能化综合调度体系，统筹协调防汛与抗旱，建设黄河流域水工程防灾联合调度系统，推进上中下游防汛抗旱联防联动。

3.3 实施涉水事务一体化管理

黄河流域强监管的法制、体制、机制尚未建立健全，上中下游省区间高质量发展方面的协同发展机制较为薄弱，上下游用水矛盾较为突出，生态环境联防联控难度大，缺乏高度协同的协商机制。推进黄河流域高质量发展，解决好存在的不平衡不充分问题，发挥管理作用，必须建立一套务实管用的监管体系，从根本上改变不敢管不会管、管不了管不好的被动局面。一是制定黄河流域相关法规制度与标准规范，积极推进以《黄河法》为核心的黄河配套法规体系建设，积极开展《黄河法》立法前期研究，建立黄河流域生态流量及调度的规章和规范，适时研究调整“八七”分水方案。对缺失领域关键标准加快研究制定，尤其要从源头把控、过程落实、效果核算等全过程考虑强监管的标准规范。二是强化流域区域协同治理体制机制，上下游、干支流、左右岸等协同发力，改变“九龙治水”的面貌。根据流域保护要求依法划分流域区域管理权责，搭建资源、生态和环境管理议事与协商平台，建立辖区生态与跨界断面水资源、水生态、水环境的责任考核体系。

3.4 完善调控机制促进人水和谐

黄河流域发展不平衡不充分，既有先天禀赋不足的因素，也有后天失养的人为因素，既是较长历史时期累积影响的结果，也是近代全流域性过度开发利用的结果。推进黄河流域高质量发展，必须以人水和谐为目标，完善水量、水沙、水生态等方面调控机制。一是强化水量统一调度。扩大水量统一调度范围，推进黄河干支流水量、地表水地下水统一调度监管，加强年度水资源来水预测，优化水量分配方案，科学动态调度、加密精准调度，充分发挥水资源的利用效率效益。制订旱情紧急情况下的水量调度预案及实施方案，立足水网工程体系，采取有效联动措施，做好流域、区域、工程等各层级的应急水量调度。二是完善水沙调控机制。进一步研究黄河水沙变化规律，研判把握未来水沙变化趋势，研究提高水沙调度效能的调度措施，优化以重点工程联合调度运行方式为主要内容的水沙调度方案，构建多专业、一体化的水沙综合调控管理平台。三是建立健全流域生态保护补偿机制。设立黄河水生态补偿基金，研究出台《黄河流域水流生态保护补偿管理办法》，建立三江源、甘南、祁连山和六盘山等重要水源涵养区和省级行政区水量纵向补偿、省界断面水质横向补偿相结合的补偿模式，开展水生态补偿试点，实行分类分级补偿政策，激发沿黄省(区)保护水资源水生态的内在动力。

4 结语

本文在明确流域层面水利发展不平衡不充分问题实质的基础上，确定了流域层面水利高质量发展的战略框架，围绕系统治理思路、科学现代干预手段、冗余调控机制，提出了推动黄河流域水利高质量发展的战略任务，可为流域层面水利高质量发展提供一定的指导和参考。推动流域层面水利高质量发展是一项系统工程，具有长期性、复杂性、艰巨性等特点，后续在推动流域层面水利高质量发展的理论和实践探索时，建议进一步完善以下工作。一是加强对流域层面水情社情民情的系统科学评估，全面摸清流域层面的水资源演变情势、经济社会发展趋势、生态系统健康水平等，有利于有的放矢，科学确定流域水利高质量发展面临的突出短板和施力方向。二是研究制定流域层面水资源配置方案。按照水资源-经济社会-生态环境三者统筹协调的思路，研究流域及相关地区的水资源配置方案，提出多源互补、丰枯调剂的重点地区水资源配置方案和水网格局。三是加强水资源刚性约束的监督制度研究。以取用水监测、主要断面生态下泄流量的监测为抓手，研究提出水资源刚性约束的监督考核指标体系，促进水资源的集约节约利用。