分析国内生态林业工程项目效益评价的指标和体系

张丽

摘要：笔者从林业生态建设项目支出管理过程中存在的突出问题入手，提出了建立林业生态建设项目支出绩效评价体系的缘由和必要性，分析了存在的困难和问题，提出了解决问题的初步构想。

关键词：林业;生态建设项目支出;绩效评价体系;构想

长期以来，在我国林业生态建设项目支出的管理过程中，存在的突 出问题是“重 投人 、轻支出，重分配、轻管理”。这样 ，就使得很多部门、单位将大量的时间和精力放在项 目的争取与申报上 。至于项 目争到手后 ，如何管理好 项 目资金 ，项目资金使用后的效果怎样 ，则无人问津 。从而造成安排资金的随意性，而使用资金的无效性现象时有发生 ，给国家造成一些不必要的损失和浪费。那么 ，如何建立一套科学的林业生态建设项目支出绩效评价体系，对实施后的林业生态建设项 目进行客观公正的评价，以提高财政资金的使用效益呢？ 本文就此问题提出一些初步构想。

1、建立林业生态建设项目支出绩效评价体系的缘由

自1998年长江和松花江流域的特大洪涝灾害发生后，国务院当时就提出了“封山植树，退耕还林… …”的32字灾后重建方针。随后在全国范围内先后启动实施了天然林保护和退耕还林草等六大林业生态工程 ，累计投资上万亿元用于林业生态项 目建设 。通过这些项 目的实施 ，有效的遏制了国土生态环境 进一步恶化的趋势 ，取得了较好的效果。而且随着 国家财政收入的快速增长，国家对林业生态建设项目的投资 ，又呈现较快增长的态势 。如此大的林业生态建设项目投资，既使林业面临难得的发展机遇，也面临着如何管好和用好项目资金的严峻挑战。因此，建立一套科学的林业生态建设项目支出绩效评价体系，已势在必行。

2 建立林业生态建设项 目支 出绩效评价体系的必要性

（1）有利于规范生态建设项 目支出范围，提高资金使用效益 。因林业生态建设项 目资金是国家为遏制国土生态环境进一步恶化的趋势，专门从中央或省级财政安排的预算 内资金 。为了加强对项目的管理，国家相关部门也出台了比较完善的制度和办法 。而通过建立科学 的评价指标和高效的评价方法，对林业生态建设项目支出进行绩效評价 ，可以促进项 目管理部 门和建设单位 树立财政资金支出的绩效观念。因此，建立林业生态建设项目支出绩效评价体系 ，有利于进一步规范项 目支出的行业标准和使用范围，提高财政资金的使用效益。

（2）缺乏法律依据 ，建立绩效评价体系没有相应的法律保障。当前，建立中国财政支出绩效评价体系还只是起步阶段 ，只是党的十六届三中全会中提出了“建立预算绩效评价体系”的相关要求。到目前为止 ，中国还没有一部法律和法规有建立财政支出绩效评价体系的条文 和条款。当然也没有建立林业生态建设项目支出绩效评价体系的条文和条款。而要建立林业生态建设项目支出绩效评价体系，必须要有 国家的法律 和法规为依据。因此 ，建立林业生态建设项目支出绩效评价体系，缺乏法律依据，没有相应的法律和法规做保障。

（3）缺乏经费保证，建立绩效评价体系没有相应的评价机构 。要想建立林业生态建设项 目支出绩效评价体系，各级财政部门就必须安排一定的工作经费 ，并建立稳定的工作机构 。否则 ，此项工作将难以完成 。目前，就是要对林业生态建设项 目支出进行绩效评价 ，也只能是简单 的总结一下林业生态建设项 目管理取得 的工作经验 ，粗线条的评价一下项 目建设取得的生态 、社会和经济效益 。当然评价的结果既不客观 ，又不正也没有很强的说服力。再说现在从中央到地方 ，既没有安排工作经费，也没有组建评价的管理机构 。因此建立林业生态建设 项 目支 出绩效评价体系 ，缺乏经费保证，没有建立相应的管理机构 。

3 建立林业生态建设项 目支出绩效评价体系的初步构想

（1）加强培训学习，提高对建立绩效评价体系重要性的认识 。当前在大多数人对建立林业生态建设项 目支 出绩效评价体系并不十分了解 ，或了解甚少的情况下，中央和省级财政与林业主管部门要及时举办学 习培训班 ，组织从事林业生态建设项 目管理的人员 、项 目实施单位负责人进行这方面的专业培训和学习。让他们及时撑握和了解国内外最新的财政绩效评价体系理论 ，并结合林业生态建设项目的实际，从理论和实践的高度，明确建立林业生态建设项 目支出绩效评价体系 的重要性和必要性。从而，提高他们对建立林业生态建设项目支出绩效评价体系重要性的认识 。

（2）加强法制建设 ，为建立绩效评价体系提供可靠的法律保障。在当前，对建立林业生态建设项目支出绩效评价体 系没有 明确 的法律和法规 为依据的背景下，财政部和国家林业局要及时组织相关的专家和学者深入基层 ，对建立林业生态建设项目支出绩效评价体系方 面的法律和法规进行专题调研。然后再起草、修改和完善 ，并在全国范围内征求意见 。最后，报全国人民代表大会及其常委会和国务院审议通过 后 ，在全 国范 围 内发布实施。从而 ，为建立林业生态建设项 目支 出绩效评价体系 ，提供可靠的法律保障。

（3）加强机构建设 ，为建立绩 效评价体系提供健全的组织保证 。由于绩效评价 机构是绩效评价体系的工作主体，如果没有相应的绩效评价机构，绩效评价体系建设就没有相应的组织单位。而没有组织单位，绩效评价工作就没有制度化、规范化和科学化 ，评价出来 的结果就没有客观公正性 ，绩效评价工作也就会成为空 中楼阁。因此，要在财政部门建立统一的绩效评价机构 ，对全国的绩效评价工作进行统一协 调和管理 。在林 业部门建立专门的绩效评价机构 ，按照全 国统一的绩效评价体系的要求 ，及时做好已经实施的林业生态建设项 目的具体绩效评价工作 。同时，各级财政部门要按照分级负担的财政管理体制 ，将评价机构的人员工资和所需的工作经费列入财政预算，为建立林业生态建设项目支出绩效评价体系，提供稳定可靠的经费来源。从而，为建立林业生态建设项目支出绩效评价体系，提供健全的组织保证。

（4）加强制度建设，为建立绩效评价体系提供科学的评价依据。由于林业生态建设项目支出绩效评价体系建设是一项涉及面广，内容复杂的系统工程。无论是评价工作的组织实施 ，还是评价结果的具体运用，都必须有一套严密的管理制度和适应林业实际的评价体系。为此 ，财政部和国家林业局要制订一套全国统一 的《林业生态建设项 目支出绩效评价管理办法》、《林业生态建设项 目支出绩效评价工作操作规程》和《林业生态建设项 目支出绩效评价工作结果应用指南和办法》等制度和办法。同时，制定一套全国统一的《林业生态建设项 目支出绩效评价体系国家标准》。从 而，为建立林业生态建设项 目支出绩效评价体 系，提供科学评价依据。