国内外遗产地社区补偿机制比较研究

◎徐晶晶

（广东省博物馆 广东 广州 510623）

自然和文化遗产的保护对人类的可持续发展至关重要，但是遗产地的保护开发可能会对社区的居民利益和生态产生破坏，须对遗产地进行必要的补偿。成功的补偿措施可以促进社区的发展活力，从而促进遗产地可持续发展；不恰当的补偿则会使遗产地丧失发展活力，影响到遗产地的长远发展，甚至导致文化内核的弱化。

一、国外案例

（一）卡卡杜国家公园

世界自然与文化遗产地之一——卡卡杜国家公园位于澳大利亚北领地达尔文市以东的鳄鱼河流域。公园区内有10处土著居民点，土地权平均分属三个主体：卡卡杜土著土地托拉斯和加比罗卡土著托拉斯，加沃因土著居民，和澳大利亚国家公园与野生生物管理局。根据1978和1991年签署的有关租借备忘录，澳大利亚国家公园与野生生物管理局租借土著托拉斯拥有的土地建设国家公园，每年支付租金15万澳元，创收的25%归当地传统土地所有者和北领地政务会所属机构。土著居民可以在园内继续进行狩猎、采集等活动，优先雇佣土著居民，并为其参与管理提供培训[1]。卡卡杜国家公园成立了公园管理委员会，14名委员中土著居民占10人，充分尊重了原著居民权利。

卡卡杜国家公园把社区居民纳入到公园受益体系中，从土地、管理权、就业、心理等多方面对居民进行补偿。土著居民是这片土地的真正拥有者，只有让他们参与到公园的规划和经营中，才能保持原有地方特色和地区生态不被篡改。

（二）南非尼加拉私人狩猎保护区（PGR）

尼加拉PGR的旅游业务主要是摄影狩猎旅行，主要受众对象是国际游客。通过非洲基金会资助项目的方式把收益分给当地居民，项目的发起人必须是附近社区成员，其经济、社会和环境效益必须通过审查[2]。

1998到2000年期间尼加拉PGR向附近的威尔弗迪特提供了33200镑的项目基金，为两所学校增加基础设施。提供个人奖学金资助学术和职业培训，要求受资助的学生必须在培训后回到自己的社区工作两年。非洲基金会主办捐赠资助的布什学校为当地的小学生开展环保课和健康教育。保护区的员工为客人表演传统歌舞会得到额外的工资，管理者聘请老师来提高表演者的舞蹈和歌唱技巧。

尼加拉PGR对居民的补偿渠道主要有：通过非洲基金会向周边社区提供项目基金；资助学校等社会公共事业；培养的人才反哺自己所在社区；对当地居民进行环境和健康教育；招聘附近居民。

二、国内案例

（一）普达措国家公园

普达措国家公园位于云南省迪庆藏族自治州香格里拉县，周边社区以牵马、烧烤、租衣照相等形式参与旅游服务，社区收入大大增加。补偿资金完全来自公园旅游收入，根据受损程度不同把公园建设涉及的23个村民小组分为一类、二类和三类受偿区，与国家公园的距离依次递减，补偿标准也有差异。

公园对社区的补偿分为直接补偿和间接补偿。直接补偿包括：基本补偿金，旅游经营服务项目补偿，景区征地补偿，村容环境整治资金、基础设施建设等。间接补偿包括：安置就业、特许经营、资助大学生、提升公共福利等。迪庆州旅游投资公司每划拨470万元左右，补偿款项由公园管理局依据协议发放到村民家庭，以建设项目和安置就业形式提供的补偿则是在管理局的监督下，由普达措旅业分公司安排实施。

（二）平遥古城

平遥古城面积2.25平方公里，城内居住人口达4.5万人，专家认为的合理人口上限为2.2万人，人口压力过大是平遥古城保护和开发面临的主要矛盾。1996年准备申报世界遗产时开展搬迁。县委县政府带头从古县衙搬迁出城，随后有80多个机关单位、学校、医院、大型商场也从古城搬出去，平遥中学于2002年正式搬出了金代文庙，带动了学生家庭的搬迁大潮。这种以行政中心和社会事业单位迁移带动居民外流的办法，被称为“自然迁移法”[3]。但耗时8年的搬迁并未达到最初的目标，在原住民出城的同时，市场也在拉动商人进城。在新城买房居住的人不把原先居住的公房交到房产部门，而是转租给外来商人或自己用作铺面。维持城市正常运转的单位、代表城市活力的原住居民搬迁出城，而以营利为目的的外地商人搬入古城。这种人口置换带来文化的变质，使古城失去原有的文化特色和历史底蕴。

造成这个问题的原因是政府的产业补偿政策失误——为吸引开发商来投资建设城外居民小区，政府在古城内划拨相应的文物用地给开发商。遗产地保护的公益事业交给商业力量解决，资本趋利性必然导致市井气息渗透遗产地文化。

三、对自然文化遗产地补偿机制的思考

现有的土地补偿体制导致我国补偿机制不灵活，缺乏市场公平性。政府对资源和社区受损程度不能进行即时有效的评估[4]、外来经商者竞争，会导致补偿分配不均。

（一）土地补偿

土地补偿主要是针对居民的土地所有权、使用权、发展权进行补偿，包括安置补偿金和收益、增值补偿。如普达措国家公园的基本补偿金和景区征地补偿，但因为我国是土地国有或者集体所有，不存在对土地所有权的补偿。旅游经营项目的补偿是土地使用权流转的补偿，村容环境整治资金、基础设施建设补偿是土地基础上的生态补偿，居民参与管理也是土地使用权的附属补偿。

土地使用权入股是一种新兴的补偿方式，体现了居民参与程度的提高，居民能够根据土地价值的变化获得相应的分红和利润，是促进补偿公平的重要补偿方式。

（二）产业补偿

遗产地转变传统生产方式需要管理部门通过各类政策进行扶持。目前，我国尚没有对遗产地进行产业扶持的相关规定，其中应该包括政策倾斜、财税优惠、人力和智力补偿。产业补偿需要的投入较大，对市场信息灵敏度的要求较高，建议成立专业基金会专门从事这一工作。产业项目不能损害遗产地传统文化本质。

（三）就业补偿

就业补偿是对遗产地和居民可持续发展最有效的长期机制。目前的补偿方式一般是优先雇佣当地居民从事旅游服务，或者使其原有生活方式舞台化以吸引游客。伴随就业补偿的培训和教育也是必要的，以此避免就业能力不足带来的文化生态破坏。

四、结语

在遗产地的补偿中，我们应发挥政府和市场两方面的作用，政府实施控制和监管，明确各个主体的权利和责任，防止补偿利益被外来商业力量侵蚀。在资产评估和补偿方式上坚持控制与市场结合，注重提升社区自我造血功能。