行政诉讼对海事调查工作的影响

许岩松

一、前言

2019年5月，最高人民法院民事审判第四庭对《交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》的复函明确了海事调查结论属于行政诉讼受案范围，结束了长期以来学术界、实务界关于海事调查结论是否可诉的争论。复函出台前，绝大多数法院对此类案件均裁定不予受理。复函出台后，广州海事法院在2020年年初受理了首宗行政相对人不服广州番禺海事处海事调查结论的行政诉讼案件，标志着最高院关于海事调查结论可诉的意见已经进入司法实践。同年6月29日，广州海事法院开庭审理此案并通过互联网对公众直播，首日点击量超过3.5万人次，社会关注度较高。海事部门对此案尤为关注，一些海事局甚至组织执法人员网上实时观摩。海事调查工作应该如何开展才能让事故调查结论经得起司法审查，如何准确判明责任、避免败诉等问题是海事执法人员最为关心的问题。相比而言，海事执法人员对于海事调查工作的防止类似事故再次发生的“初心”和“使命”却关注不多。本文拟以行政诉讼对水上交通事故调查工作的影响为视角，提出相关建议，尝试为新形势下海事调查工作探索既经得起司法检验又符合自己发展方向的路径。

二、海事调查结论被行政诉讼的趋势

时至今日，因不服海事调查结论被行政诉讼的案件并不多。究其原因，一是复函为最高院民四庭与部海事局之间的公文，为社会公众所知晓需要一定的时间；二是海事法院长期对海事调查结论不可诉的观点已在航运界产生潜移默化的影响，很多航运从业人员基于惯性思维仍认为海事调查结论不可诉；三是部分航运公司碍于与海事部门的关系，不愿得罪海事部门；四是对海事调查结论的争议可以在民事审判中得到审理，且有结论被推翻的先例；五是海事机构采取诸多措施避免海事调查结论被诉，如提高事故调查质量，开展海事调查报告复核，出结论前征求当事人意见等，尽量提前化解矛盾。

但随着海事调查结论可诉的宣传报道增多，航运从业人员将很快了解海事调查结论属于行政诉讼受案范围。当事人在权衡各种利弊之后，无论是否对海事调查结论存有异议，将其诉诸法院都是追求自身利益最大化的当然选择，预计未来不服海事调查结论的行政诉讼案件将大幅增加。理由如下：一是部分当事人不服海事调查结论，虽然在民事审判中也存在推翻的可能，但民事审判中海事调查结论属于国家机关依职权制作的公文书证，要推翻结论难度较大，除非取得足够的相反证据，而在行政诉讼中则可以通过对海事调查工作的程序和实体进行全面审查，发现漏洞即可推翻，并不需要提供难以获取的相反证据。二是相比按诉讼标的收取案件受理费的民事诉讼，海事行政诉讼案件受理费每件仅100元，诉讼成本总体较低。三是部分当事人对海事调查结论并无意见，但想在进入民事诉讼程序前获取更加充分的证据，提起行政诉讼可以通过证据交换获取以往难以获取的事故调查案卷信息。四是部分当事人对海事调查结论无意见，但又不想短期内赔偿对方损失，对海事调查结论诉讼可以起到拖延的效果。五是部分当事人平时就对海事监管不满，通过对海事调查结论诉讼可以达到泄愤的目的。六是部分当事人对海事监管并无不满，但想通过行政诉讼抓住海事调查工作的缺陷以在其他事务上和海事管理机构讨价还价。七是即便当事人对事故调查结论无意见，也无意提起行政诉讼，但第三人如保险公司基于自身利益的考虑对事故调查结论提起行政诉讼。

三、行政诉讼中如何审查海事调查结论

要研究行政诉讼对海事调查工作的影响，必须先了解可诉的海事调查结论包括哪些，行政诉讼中海事法院如何对海事调查结论进行审查，以及审查的主要内容是什么。

（一）可诉的海事调查结论

最高院复函对水上交通事故责任认定书等海事调查结论是否属于行政诉讼受案范围的问题作了答复，认为水上交通事故责任认定书不仅对有关事实进行确认且对当事人的责任进行了分配，实际影响了行政相对人权利义务，将其排除在行政诉讼受案范围外没有法律依据。复函明确了水上交通事故责任认定书这类海事调查结论属于受案范围，但实际工作中，由于各机构的做法不一，海事调查结论可能呈现出其他形式，如事故认定书、水上交通事故调查报告、水上交通事故调查结论书、内河交通事故调查结论书等，哪些属于最高院认为可诉的海事调查结论呢？

要准确界定可诉的海事调查结论范围，关键在于理解最高院复函中“实际影响行政相对人权利义务”的含义。若实际影响了，则属于可诉，没有实际影响，则不可诉，这实质是行政诉讼中的成熟原则[1]。成熟原则又可细化为实质标准和形式标准，前者指行政行为是否对相对人的权利义务造成了实际影响，后者要求行政行为进展到最后决定阶段才算成熟。行政行为是否造成了实际影响很难认定，事物是普遍联系的，某事物的活动或多或少会影响另一事物，到底影响程度多大才构成可诉的“实际影响”并无客观标准。但是否进展到最后决定阶段却较易认定，以往支持海事调查结论不可诉的部分学者就是认为海事调查结论是海事调查中的阶段性行为[2]，是最终海事行政处罚的一项依据，不是最终决定。这个观点已经被最高法院复函否定。复函的观点实际和最高院在《中国行政审判指导案例》（2010 年版）1 号案例中确立的内部行政行为在外化后具备可诉性的原则是一致的[3]，根据这一原则，海事调查结论在外化前属于内部行政行为不可诉，在外化后才进展到最后决定阶段，具备可诉性条件。对海事调查结论而言，外化的主要形式是送达当事人，海事调查结论一经送达则具备可诉条件。

根据相关法规和部海事局内部业务流程，水上交通事故责任认定书、事故认定书，水上交通事故调查结论书，内河交通事故调查结论书均应送达当事人。但对水上交通事故调查报告则未规定，有些海事部门送达，有些并不送达。对于被送达的事故调查报告无疑具备了可诉的条件，未送达事故调查报告是否可诉呢？

实践中，海事管理机构虽然不将水上交通事故调查报告送达给当事人，但基于政府信息公开的要求，主动对事故调查报告进行了公开；或根据法律法规要求，司法机关对事故调查报告及其他相关证据进行调取并作为定罪量刑的依据。这时事故调查报告效力也不再限于行政机关内部，而是通过公开或刑事审判被外化，为行政相对人所知晓，产生外部法律效力[4]，因而也是可诉的。但对于尚未公开、未送达，也未被司法机关所调取的海事调查报告，本文认为是不可诉的。

（二）法院对事故调查结论审查的内容

通常，当事人不服海事调查结论而提起行政诉讼，其目的是请求法院撤销对自己不利的责任认定，让海事管理机构重新作出结论，或让法院直接变更责任认定。也有一些当事人的目的是请求法院确认海事调查结论违法或无效。根据2017年修订的《行政诉讼法》，法院仅能对行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的判决变更，对海事调查结论中的责任认定不能直接变更。

法院根据当事人诉讼请求的不同，其审查的内容也有所不同。针对请求撤销和确认违法或无效的行政诉讼案件，法院将依据《行政诉讼法》审查以下六个方面：主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当。对应于行政相对人不服行政作为行为合法性审查的“五审”[5]，即职责权限、事实证据、适用法律、执法程序、执法目的。

职责权限方面主要审查海事部门有无调查职责，是否超越权限，是否滥用职权。《海上交通事故调查处理条例》和《内河交通事故调查处理规定》均赋予海事部门水上交通事故调查职责，除以渔业为主的渔港水域发生的海上交通事故和发生的渔业船舶之间、军用船舶之间的水上交通事故外均由海事部门调查。至于海事部门调查权限，法规、规章、规范性文件以及海事部门内部文件对事故级别管辖、水域管辖等进行了规定。违反上述规定，将构成超越职权或滥用职权，法院将视原告诉讼请求判决撤销、确认违法或无效。法院重点审查以下方面：事故地点是否是海事管理机构的管辖范围，事故级别是否属于海事管理机构的调查权限，海事管理机构是否取得行政机关资格，参与调查的人员是否具有执法资格，事故调查组成员的要求是否符合《海事调查官管理规定》。

事实证据方面主要审查在调查过程中收集的与海事调查结论相关的所有证据，包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录等，主要从合法性、真实性、关联性三方面审查。针对证据合法性主要审查调查取证是否按照规定程序开展；收集的证据是否满足证据种类和形式的法定要求；法律、法规、规章和规范性文件有规定文书格式的，是否使用规定的文书格式；对于一些物证如油漆、油样等证据是否载明来源、取得时间，海事调查人员以及当事人是否签字或者盖章确认；询问笔录是否经被询问人核对，是否载明海事调查人员履行告知被询问人享有的权利和承担义务的情况等。针对证据的真实性主要审查证据是否为原件、原物，复制件、复制品是否和原件、原物相符；调查人员从船上复印的文书资料，如航海日志、轮机日志、车钟记录等是否有船长的签名或盖章；调取的VTS、AIS等电子数据是否注明制作方法、制作时间、制作地点、制作人或下载时间、下载人等。针对证据的关联性主要审查证据证明的对象是否与事故调查程序性事实或实体性事实有本质的内在联系。值得注意的是，一些海事调查人员在拍照取证时不注意对物证的现场方位、全貌以及重点部位特征进行拍照，很多照片难以证明与事故有关联。通过证据的“三性”审查，排除不合法、不真实、不关联的证据后，法院将审查海事调查人员采纳哪些证据，对于矛盾的证据如何取舍，如何形成最终的结论，是否补充取证合理排除矛盾或依据证据证明效力的大小认定证据，采用的证据是否能与其他相关证据相印证等。

适用法律方面法院主要审查海事调查结论所引用的法律法规是否正确，如在海河交界处是否正确使用海上避碰规则或内河避碰规则，各地有特殊航行规定时是否优先使用，船员值班规则的引用是否正确区分了海船、内河船以及外国船舶，避碰规则各条款的引用是否与船舶当时的会遇局面或情况相符等。

执法程序方面。2019年6月1日，交通运输部2019年第6号令《交通运输行政执法程序规定》实施，事故调查工作属于交通运输行政执法中的一类，毫无疑问要遵守该程序规定。因此，法院将重点审查事故调查工作是否按该程序规定开展，如询问是否个别进行、调查人员是否两人以上，是否出示执法证件、表明执法身份，证据收集是否按程序开展等。对于事故调查工作的特殊程序，法院也将依据《海上交通事故调查处理条例》《内河交通事故调查处理规定》《水上交通事故调查立案和结案管理规定》以及各海事管理机构内部调查程序进行审查，如是否及时开展现场取证，是否按规定时间完成事故调查、取证，是否在调查、取证结束后30日内作出《事故调查结论》并书面告知当事船舶、浮动设施的所有人或者经营人等。

执法目的方面。《海上交通事故调查处理条例》《内河交通事故调查处理规定》均规定海事调查的目的是加强水上交通安全管理。海事管理机构作出《事故调查结论》的目的当然也不例外，通过告知查明的事故原因、提出的安全管理建议要求船舶所有人、经营人加强安全管理，履行安全主体责任；通过对事故当事人的责任认定及后续的行政处罚对违法人员进行惩戒，以警示从业人员提高安全意识，防范类似事故发生。然而，海事调查处理过程中，少数海事调查人员因各种因素偏离了事故调查目的，如维稳的压力、个别领导的私下指示以及自身与相对人不正当的关系等，若原告提出证据表明调查期间调查人员接受事故当事人吃请，或证明调查人员与当事人存在利益关系，法院就会对海事调查人员的调查目的的正当性产生疑问，进而怀疑海事调查结论是否公正可靠合理。

四、行政诉讼对海事调查工作的影响

海事部门是国家行政机关，一旦在行政诉讼中败诉，无疑表明海事执法存在不规范、失误甚至违法的情况，表明海事部门在依法行政、依法办事能力上存在不足，不但严重影响海事部门社会形象，也对政府的依法治国能力构成负面评价。在海事调查结论可诉的形势下，海事部门应加强研究，充分认识海事调查可诉带来的积极影响和消极影响，不断改进和规范海事调查工作。

（一）积极影响

（1）海事管理机构负责人更加重视海事调查工作。新《行政诉讼法》设立了行政首长出庭制度，规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。一旦败诉，不但影响海事管理机构的社会形象和声誉，也影响海事管理机构负责人的个人形象。因此，海事管理机构负责人将更加重视海事调查工作，协调各种资源加强事故调查工作，在人员培训、调查设备等方面加大投入，努力提高事故调查质量。

（2）海事调查人员更加重视事故调查程序。以往海事调查人员对执法程序不重视，经常出现不出示执法证或调查官证、不告知被询问人权利义务、执法人员单独对当事人开展询问调查等情况。这些情况看似对海事调查结论没有影响，但一旦被行政诉讼，则会被认定程序违法而被直接判决败诉。因此，海事调查人员将更加重视事故调查程序，确保当事人的相关权益，保障事故调查工作的公平、公正。

（3）证据收集将更加细致。以往一些海事调查人员证据意识差，习惯于对当事船员询问来获悉事故情况，事故调查档案中仅有询问笔录证据。在海事调查结论可诉后，海事调查人员会认识到询问笔录证据效力相比其他书证、物证效力低，且孤证很难证明事实等问题，将会考虑多方面收集证据，以及证据之间相互印证，形成证据链，以证明相关事实，确保海事调查结论所述的事实有充足的证据支撑，提高海事调查结论的可信度。

（4）证据审查工作更加严格。在法院审查过程中，原告会抓住证据之间的矛盾作为突破口来推翻海事调查结论，这就倒逼海事调查人员在形成调查结论前更严格地审查相关证据，对全部证据进行综合分析，对相关事实进行必要的计算或技术鉴定，验证其真实性、准确性，对矛盾的证据进行分析，采用的证据必须和其他相关证据相印证。

（5）海事调查结论将更加严谨。在法院，原、被告将主要围绕海事调查结论进行辩论，海事调查结论的每一个事实描述、法律引用、相关结论都会被原告认真推敲，以找出漏洞。对于一些存在争议的事实、结论，以往多数海事调查人员仅通过证据的比较或自身经验的判断直接做出认定，这时原告若提出专家论证或专业鉴定报告来反驳，则海事管理机构败诉的可能性大增。为避免败诉，海事调查人员将更加严谨，主动对存在争议的事实、结论寻求第三方鉴定或专家论证，海事调查结论将更加可靠。

（二）消极影响

（1）海事调查人员更加注重责任划分，对深层次的原因则更少关注。原告对海事调查结论起诉，大多是因为不服其中的责任划分。若对当事人责任进行科学、公正的划分，当事人均无异议，则海事调查结论被诉的可能性将大幅降低。为避免诉讼，海事调查人员将更加注重责任划分工作，尽量采取科学的划分方法让当事人信服，对于复杂的事故有时还要请专家论证，以确保责任划分正确。在事故调查工作中，责任划分主要依据事故直接原因进行判定。只要找出直接原因，便完成了责任判定的基础工作。然而，事故调查中更为复杂的工作是找出事故的间接原因，也即深层次原因，如人为因素、公司安全管理、海事监管等，但这些间接原因不但与责任判定无关，而且因为涉及的面广，需要的证据多，更容易出现漏洞，反而会成为原告胜诉的切入点，原告通过发现这些缺陷、漏洞，来证明海事调查结论存在事实不清、证据不足的情况，从而推翻整个海事调查结论。因此，理性的海事调查人员将更少关注责任划分之外的工作。

（2）防止类似事故发生的调查理念将受到冲击。1997年国际海事组织《海上事故调查规则》确定了防止类似事故再次发生的调查理念。为提高事故调查水平，接轨国际海事调查工作，找出事故根本原因，加强我国水上安全监管工作，我国海事调查工作逐步在《海上交通安全法》要求的查明原因、判明责任的调查目的基础上发展出防止类似事故再次发生的调查理念。目前，我国海事调查报告不但包括调查事故直接原因以确定责任划分，还包括调查人为因素、公司安全管理、海事监管等间接原因，并主要根据间接原因提出安全管理建议，从而防范类似事故的发生。海事调查结论可诉后，如上所述，海事调查人员过多地涉及间接原因反而在诉讼中不利，因此，海事调查人员转为以不败诉为目标，更少关注间接原因，防止类似事故再次发生的理念将在事故调查实践中被动摇。

（3）海事调查人员对海事监管的问题更加避而不谈。防止类似事故发生的理念，是系统调查方法的体现，目的是通过事故调查查找一些深层次问题，如体制、机制、政策、程序、管理等问题来改进系统。这些问题往往因为不适应情况的变化或受系统其他因素影响而产生，多数这类问题和责任、追责无关，纠正这类问题是为了更好适应系统，消除隐患，确保安全。如事故调查中发现某一航段事故多发但却不在VTS监管服务区，则认为该航段若纳入VTS监管服务区可减少事故的发生。这本是事故调查有价值的发现，但若写入海事调查结论中，不但原告会认为海事监管存在问题，应该对其损失负责，而且也会成为检察院责任追究的重要线索。这种情况下，海事调查人员自然会对海事监管问题避而不谈，同时也丧失改进海事监管措施的机会。

（4）海事调查人员将用更多精力关注当事人间的经济纠纷，而非安全管理工作。原本当事人之间的经济纠纷和海事调查人员无关，海事调查人员只要按要求出具海事调查结论，当事人的经济纠纷由其自行解决。但海事调查结论可诉后，如前所述，当事人可通过行政诉讼来达到各种目的，若经济纠纷未解决将大概率要对海事调查结论起诉。因此，海事调查人员将更多关注当事人的经济纠纷，尽量化解矛盾，而对当事人的安全管理问题则更少提及，避免矛盾升级。

（5）海事调查结论的权威性降低，安全管理建议处于不确定状态。由于海事调查结论可诉，并有可能被法院撤销或判定违法，因此，海事调查结论实际处于一种效力待定的状态，其权威性大大降低。对于调查结论提出的安全管理建议，当事人也可以观察等待，一旦调查结论被撤销，安全管理建议自然也没有任何效力。这种状态既不符合事故调查工作的目的，也不利于水上安全监管工作。

五、相关建议

（1）法官对海事调查结论的审查应立足于是否影响当事人权益内容，而非全面审查。根据最高院复函，影响了当事人的权利义务是海事调查结论可诉的基础，复函也可理解为若海事调查某些结论不影响当事人权利义务，对这些结论则不可诉。因此，法官应正确理解最高院复函的内涵，充分认识到海事调查结论内容有直接原因也有间接原因，有责任判定也有安全管理建议，对不涉及当事人权利义务的内容不应审查，避免干扰事故调查工作，造成对海事调查工作的消极影响，同时也能避免当事人以不正当的目的进行滥诉，浪费宝贵的法院资源。

（2）海事调查人员应不忘初心，在提高事故调查质量的同时，继续深挖深层次问题。海事调查人员应加强学习，提高法治思维能力和事故调查水平，增强证据意识、程序意识，促进事故调查质量的提高。事故调查水平的提高，对深层次问题的探索则更为有利，提出的安全管理建议更有针对性，更能防范类似事故发生，同时，因为证据更加充分，事实更加清楚，结论更加科学，即便法官全面审查，也难以找出导致败诉的缺陷。因此，海事调查人员应化危为机，努力提升自身水平，不满足于判明责任，无惧法院审查，继续深挖深层次原因，防止类似事故再次发生，让海事调查工作回归促进水上安全监管的正途。

（3）海事部门应加快海事调查工作改革，完善事故调查处理机制。2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）指出，要坚持问责与整改并重，充分发挥事故查处对加强和改进安全生产工作的促进作用。建立事故调查分析技术支撑体系，所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，详细分析原因并全文发布，做好解读，回应公众关切。对事故调查发现有漏洞、缺陷的有关法律法规和标准制度，及时启动修订制定工作。《意见》大部分内容和海事调查工作理念一致，如促进安全生产工作，发现深层次问题，发现法规、制度的漏洞缺陷等，但《意见》没有对技术问题和管理问题专篇作详细解释，海事部门在这方面也缺乏研究，海事调查报告至今也未按要求设立技术问题专篇和管理问题专篇。其他领域的安全生产事故已经开展技术问题专篇和管理问题专篇的尝试，基本模式是一个事故调查报告、两个专篇。技术问题专篇主要描述得出事故直接原因的证据、分析等，管理问题专篇主要分析相关的管理问题。在事故调查结论可诉的形势下，海事调查工作更应加快改革步伐，按照《意见》设立技术问题专篇和管理问题专篇，技术问题专篇主要描述直接原因相关的事实、证据以及分析，而管理问题专篇则描述间接原因相关的事实、证据和分析。将直接原因和间接原因分开，有利于法官在审查时更好地区分哪些内容影响当事人权益，哪些内容仅仅是为了改进安全工作，从而做出公正裁决。

（4）应加快海事立法工作，明确不可诉的内容。为了促进水上交通安全，避免可诉的消极影响，很多发达国家的法律遵守IMO《海上事故调查规则》所确定的原则，不但规定事故调查报告不可诉，而且规定不得被司法部门引用。考虑到我国的实际情况，海事调查兼有判明责任的要求，影响了当事人的权益，规定不可诉违反了《行政诉讼法》的原则，但可以规定不直接影响当事人权益的部分不可诉，免于法院审查，以促进我国海事调查工作正常开展。

六、结语

一石激起千层浪，最高院复函的初衷无疑是好的，目的是通过可诉赋予当事人救济途径，维护当事人合法权益，符合《行政诉讼法》的精神。但隔行如隔山，最高院不可能精通海事调查工作，复函对海事调查工作将产生消极影响并非最高院本意。如何正确引导海事调查结论可诉的积极影响、避免其消极影响是海事部门和海事法院共同面对的问题。本文的分析和建议旨在帮助法官、海事调查人员相互理解，共同促进海事调查及海事审判工作健康发展。