浅谈我国的环境民事公益诉讼

范 莉

公益诉讼的价值在于鼓励公民、社会组织打击违法行为，用一种司法的力量来维护人们生活生存的权益。国外环境公益诉讼并不区分民事和行政诉讼两种类型，而我国根据法律体系的现状进行了区分。环境民事公益诉讼是一种有利于实现社会可持续发展目标和环境正义，保护国家、社会利益和不特定人环境权益的诉讼类别。鼓励符合条件的机关和适格的社会组织根据法律、法规向人民法院提起诉讼，使污染者承担损害行为所带来的民事法律赔偿责任。

一、环境民事公益诉讼的理论基础

(一)公共信托理论

环境公共财产理论和环境公共委托理论在20世纪70年代初出现，这是美籍学者萨克斯提倡的最重要理论。二者的目标在于为国家解决承担环境保护义务的权力无理论根基的问题，以便其履行相应管理职能。他认为，许多与人类有关的环境因素，如水和空气，是国家所有人民的公共财产。公众可以将共享财产的管理委托给政府，并且公众与政府之间存在委托人—受托人关系，作为受托人的政府则为整个国家和公民保护这些财产，未经许可不得擅自处理这些财产。在此理论基础上，环境保护部门、检察院和环境保护组织有权起诉公众，当公众被动、无勇气或无法起诉时，这些主体便可作为原告提起环境民事公益诉讼，胜诉的利益应属于享有相应权益的人们。

(二)私人检察官理论

20世纪40年代，美国法院在伊克斯案件中指出，国会可以授权一个公共官员或者其他任何人提起诉讼解决关于公共利益保护的问题，此位获得授权的个体就约等于私人检察官[1]。这不仅体现在已发生的该案件中，此后，美国以增加公民诉讼条款的方式规定在《清洁空气法》(CleanAirAct)。该法除了一般的环境保护法律规定外，明确美国公民可针对未履行职责且违反相关法律的国家机构、官员以及未履行义务的非法公司提起诉讼。美国环境公民诉讼制度在改善环境执法方面产生深刻影响，它赋予了任何人保护环境利益的权利。大部分美国环保组织认为，保证法律有效执行的最终实体是人民。政府不可能持续监控污染源，而知道污染源的公民和环境团体通常才是最有效的非法污染观察者。因此，公民或组织可以利用法院的司法权，发挥“私人检察官”的作用，起诉违法行为，成为环境法的特别执行对象，监督和促进相关法律的有效实施，一方面促进环境公共利益的实现，另一方面更好地保护公民良好生活环境的正当的环境权利。

(三)环境权理论

环境权的概念于20世纪中叶在欧洲被提出，萨克斯教授指出，环境不是行政机关的专属品，它只是被委托管理的公共物品。他主张所有居民拥有环境权，有享受良好生活环境的基本权利，即环境权。公民和有关组织可以据此权利和存在的信托关系向法院提起诉讼，通过法院裁判来实施保护环境的预防或修复措施。环境权成为基本人权，被许多学者认可及得到国内和国际法文件的肯定。这为公民能拥有公益诉讼原告资格创造了良好的理论前提条件。它不仅是每个公民享有的权益，也应是一种救济性的权利，具有可诉性。人们不仅要保护当代人，还要用此权利守护好后代人赖以生存的环境权益。

二、环境民事公益诉讼的功能

(一)保障个人和社会公众的利益

环境民事公益诉讼可以保护个人和公众的环境利益，富有深远意义和价值的肯定性影响，对没有参与诉讼的大众也起到指导作用。普通公民通过诉讼程序制止生态环境被破坏的行为，让当事人承担责任，可以良好平衡相关主体的利益和环境权益。

(二)增强公民的环保维权意识

环境民事公益诉讼是公众参与的有效形式和渠道，加快了公民参与环境保护的文明化进程。当发现环境污染和生态破坏行为已经损害了公共利益或者存在极大损害公共利益的风险时，公众可以采取合理、合法的方式维护自己的权益。真正保护了自己的环境权益，社会公众的维权信心才会与日俱增，进而追求实现环境正义这一重要价值目标。

(三)预防环境损害

环境民事公益诉讼没有以发生实际存在严重损害为维权的前置条件，这样提起诉讼之前可以客观地防止问题发生，使其补救变得灵活又主动，停止亏损，并将危及公众环境权益的非法行为消灭于萌芽状态，以免造成更多的环境问题和损害更多的环境权益。

三、环境民事公益诉讼现存的三个困难

(一)起诉难

一是诉讼对象的范围未包括公民。在立法方面，我国的宪法未将环境权规定为一项公民基本权利，其他法律也未赋予公民在此诉讼中的原告资格。我国在环境法律中规定了社会组织成为原告资格的具体要求。程序上需要在符合级别的民政部门登记，同时须满足五年活动年限和无违法记录。2017年修改相关法律后，增加了检察机关这一新原告，仍然未将公民纳入主体范围。而普通民事诉讼原告主体包括了自然人、法人或其他组织，但是作为保护公共利益的环境民事公益诉讼却不包含自然人主体，这就不便于发现环境损害风险和利益受损的公民及时用法律维权。

二是我国的法律对社会团体组织的原告资格进行了严格、标准化的限制。《中国环境司法发展报告(2015-2017)》“环境公益诉讼的原告”一节，吕忠梅老师分析社会组织作为环境民事公益诉讼原告的数量不多的原因，指出符合环境公益诉讼资格的社会组织遇到许多困难，如无固定经费来源、筹措资金困难、组织规模小。这些原因可能导致未来运营发展状况不稳定，诉讼程序进展举步维艰。

(二)举证难

诉讼中的力量差异以及举证责任的划分，使双方在诉讼中遇到许多困难，陷入尴尬的局面。作为原告，在实务中为证明加害行为与损害结果而去合理取证，会遇到企业不配合的情况。例如历经9年的云南曲靖铬渣污染事件，涉事污染企业不配合，导致原告之一全国性民间环保组织自然之友长途跋涉来现场抽样鉴定却失败而归。此案的整体鉴定费用高达300万元，高于原告一年的收入。我国举证责任倒置的规定能够一定程度上减轻原告的压力，但理论界和学界对这一规定均存在争议。虽然此规则分配举证责任给被告利于减轻对原告的压力，但是诉讼结果与证明责任联系紧密，还应该再降低原告的举证责任。为获取环境民事诉讼的证明事实，大多数原告所采取的检测取证措施都在鉴定机关辅助下才达成取证目标，而这个过程一定会产生大量费用，证明责任负担问题所带来的高额鉴定费用也是导致举证难的核心焦点。

(三)执行难

重裁判、轻执行也是目前环境司法中存在的现象。因为涉及公益性，此诉讼应在某些方面不同于其他诉讼，如在诉讼裁判与普通民事案件的执行方面进行区分。但是在执行程序方面相关规定缺失，对判决结果执行的相关制度与监督都是法律的空白。我国立法和司法均未对环境民事公益诉讼赔偿金的管理主体作出进一步规定，这显然不利于赔偿金的使用。最高人民法院对审理此类诉讼案件进行过相关解释，环境保护监督管理部门可在其中进行部分监督，但仍未明确对执行财产管理、使用、检验等环节的检查监督的问题[2]。

四、针对现存困难提出的对策

(一)扩大起诉主体的范围，合理调整顺位关系

有学者指出，环境民事公益诉讼的资格要求过于严苛，可以在登记机关和活动年限上适当放宽[3]。我国可以借鉴美国适当放松原告资格限制，并让与受损环境权益有直接或者间接关系的公民个人也能参与环境民事公益诉讼，并且创设合理、合法以及公平的奖励机制。同时，注意原告的起诉顺序选择，这些细节方面将提高公民对环境利益的积极性。如果环境权益受侵害，享有环境权利的公民应先提起诉讼；没有公民或在合理期限内没有诉讼，社会团体和环境保护团体就应将环境民事公益诉讼放在首位；前两种情况不存在时，检察机关则是保护环境的最后一道屏障。

(二)重置举证责任，减轻费用负担

基于环境民事公益诉讼的特殊性，有的学者认为法律的天平向原告适当倾斜可以在一定程度上促进公平正义的实现，但企业的创新发展也不能被忽视，双方的举证责任不能失衡，企业也不能承担超额的要求[4]。适用因果关系推定规则会让环境民事公益诉讼举证方式更加高效合理，因而应选择摒弃举证责任倒置的规则。为了减轻社会组织的诉讼费用负担，应建立公平合理且利于保障社会组织筹集和缴纳费用的制度，这样可以激发社会组织主动保护公共利益的意愿。可借鉴各地实践经验，由政府主导或者相关基金会设置“环境公益维权专项基金”。笔者认为，利用“互联网+”的模式，通过“专案众筹”来募集资金也可将原告在经济因素上的困难降低，以助于提高其参与诉讼的主动性。

(三)完善诉讼裁判执行的各项监管制度

我国的环境司法要重视裁判的有效执行，一方面关注法律责任分配后的执行情况，另一方面注重实现诉讼预防环境损害的功能。法律的生命在于实施，裁判的生命在于执行。最重要的是对于被告缴纳的赔偿金监管和使用问题，要让赔偿金发挥最大效用，更加符合公共利益。

首先，从立法上建立统一的赔偿金管理制度，规范化设立和管理相关核算账户，这将有利于资金合理规范且高效率使用。立法部门可以通过实地考察各地公益诉讼赔偿资金的征管方案，制定位阶更高的法律去详细规定财产管理、使用、检验等环节的检查监督，确保专款专用，让存放和管理问题有法可依。其次，设置配套的执行听证制度。在环境民事公益诉讼裁判的执行过程中，重视公众参与，听取各方公众对修复方案、具体实施措施所作出的相应论证和建议。再次，利用好网络资源平台，在执行监督方面应将已生效裁判的详细执行程序和结果在中国执行信息公开网予以公布，让公众知晓赔偿款的缴纳进度以及受损环境的恢复过程，增强公众的环保意识，同时达到监督的效果。