嘉庆朝漕运治理的再思考——兼评《困境中的挣扎：嘉庆朝政治与漕运治理研究》

姚 琳

漕运在中国古代社会具有十分重要的地位，“三月不至则君忧，六月不至则都人啼，一岁不至则国不可言者”[1]。自宋代经济重心南移后，漕运的重要性进一步体现出来。到了清代，漕政与盐政、河工并称为“三大政”。漕运治理作为嘉庆朝国家治理的重要载体，集中体现了当时国家治理的过程和传统中国社会治理的困境。对嘉庆朝漕运改革的矛盾斗争和博弈过程进行动态考察，可以洞悉传统社会诸多改革的努力及内生困境，或许可为漕运史研究开辟新视角。

一、嘉庆朝漕运改革的历史环境

要探究嘉庆朝漕运改革，必须深刻洞悉和把握改革的时代背景和环境。有清一代至乾隆末期时，传统社会逐渐走向衰落，种种迹象表明危机日益临近。处于世纪交替之际的嘉庆朝不再是孤立于世界之外的“桃花源”，近代化进程中的西方人早已在中国的“大门”外徘徊，甚至还时不时地把触角伸进门内。面对日益严峻的形势，嘉庆朝统治者开始探索解决之道，其中对漕政的治理便是当时统治者首先需要关注的大政之一。

从漕运发展史来看，漕政发展经历了顺治朝的确立、康熙朝的完善、雍正朝的整饬和乾隆朝的鼎盛并开始走向衰落。嘉庆帝继位后接手的便是弊端丛生的漕政体系，正如专家指出的那样，“嘉庆从父亲那里继承而来的其实并不是繁荣，而是一连串的麻烦。”[2]当然，嘉庆朝统治者面对的不仅仅只有困境重重的漕运，而是社会各个方面都出现了问题，矛盾全面爆发。其中，直接关系到其统治稳定的漕运便成为统治者首先需要解决的难题，然而漕运体系并不只是一个简单的制度，也不只是经济与政治的关系，而是涉及到社会的方方面面。怎样度过危机？如何进行改革？不仅仅需要恰当的天时地利，更需要统治者的眼界、毅力、决心和智慧，成功的改革是诸多综合因素作用的结果。

在漕政不畅的巨大压力下 ，众多“经世致用”的官员士人早已从各个角度为漕运体系的治理提供了种种“良方”，嘉庆朝统治者需要做的是从这些“良方”中选择他们认为最适合的方案，抑或另辟蹊径。袁飞教授出版的漕运史研究专著《困境中的挣扎：嘉庆朝政治与漕运治理研究》(以下简称《困境中的挣扎》)不仅把清前中期漕运治理的代表性思想方法归纳总结成五种，即废长运论，除弊论，严法论，减废漕员论，其他漕运论，这在之前的相关论述中尚没有如此详尽的总结，在某种程度上是一种补白。

书中对清初以来的治漕思想进行了详细而又精深的论述和分析。废长运论，在废长运论下主要有改转运论、改海运论、改折色采买论三种方案，改转运论是针对“漕运直达、军民同困”，而提出的方案，其大致做法是一改长途运输为分段运输。改海运论主要是针对河运中河道淤塞、决堤等提出的方案，此法始于元代，主要实施办法是将部分地区的漕运方式由河运改为海运，作者认为这一方案非常具有时代性与前瞻性。从后世陶澍等人的治漕改革来看，海运确实是漕运改革的不二出路。改折色采买论，这一方案主要是为了将官府成本降到最低而提出的，大致做法是将应交漕粮折银，官府用折银就近采买。

针对除弊论与严法论的分析，不是孤立而论，而是把二者紧密结合在一起，二者相辅相成。除弊论主要表现为制定法规约束众人，侧重事前预防；严法论是给予各种不法行为严厉的事后处罚，偏重事后处理。两者针对的都是贪污索贿、盗卖漕粮等不法行为。一次完整的漕粮运输大致由漕粮征收、漕粮运输、漕粮交兑、漕船回空，四个部分构成。漕粮征收时的弊病主要是成色不足、任意征收，应对此弊的做法是将应收额度公布大众，派精干人员监督，惩处涉弊官员；漕粮运输时的弊病盗卖漕粮、盘剥运丁、违规夹带，相应的治理措施是登记旗丁应卖余米、土宜，防止盗卖，加大纠察力度，严惩盗卖漕粮者，重罚失察者;漕粮交兑时的弊病是官吏贪墨、盗卖漕粮，应对措施有派御史监督纠察，禁革索需陋规，对盘踞粮仓舞弊的官吏法外用典；漕船回空时的弊病是走私私盐，因还涉及“三大政”的盐政，统治者更加重视，下令严查夹带私盐，被治罪的违法者甚至可以处死、流放。

减废漕员论，为解决漕运中的冗员问题而提出的方案，冗员主要有两种情况，一是有些漕运官吏与地方官吏职能冲突，二是虚设此官而无实际负责的工作。最后减废漕员论发展到了王芑孙的“废漕督”，标志着漕运制度的动摇，令人失望的并不是漕运总督个人，而是整个漕运制度。[3]治河速漕、津贴旗丁是其它治漕论重点列举的两个理论。治河速漕是针对河道淤塞、决堤而实行的措施，主要手段是通过“治水”来改善漕运，津贴旗丁是为应对漕运旗丁生活艰难而提出的对策，主要手段是发放津贴与旗丁，允许旗丁多带土宜。

十九世纪的世界不再孤立封闭，西方世界早已在全球范围内开始其殖民化征途。在这样的背景下，我们的研究必须突破研究视野的局限，需要站在世界高度来审视和探讨局部存在的问题，这样的思路对嘉庆朝漕运治理的研究同样适用而且必须。该著不只是仅仅拘泥于乾隆末期遗留下来的“烂摊子”，即对国内形式的探讨，而是专门用了整章的内容来论述当时的国内外形势以及清朝统治者面对新局面所作出的反应，这不仅使得改革背景概括得更加全面具体，更充分体现了作者研究视野的开阔。书中以马戛尔尼、阿美士德访华失败为例来说明衰落中的清朝很难面对和理解新现实，并且引用了弗兰克的理论对异途的中西方进行评判，通过引用欧美学者的著作和中国的档案史料指出西方近代科学突飞猛进、以工商业为代表的资本主义发展迅速、文化上建立了现代性文化体系。相对于西方的清王朝则政治腐败、经济形势困难、迷信儒家传统、科技发展缓慢、社会风气糜烂全无生机。随后具体地探讨嘉庆朝面临的漕运危机，内容包括盘剥百姓、闹漕、贪污索贿、盗卖漕粮、河工敝坏，最后得出“故漕之病，不独在民，而兼在国”[4]的结论。

二、嘉庆朝漕运改革的举措

自乾隆晚期始，漕弊逐渐浮现，到了嘉庆时期，矛盾被进一步激化，隐藏的漕弊集中爆发，成为嘉庆朝急需解除的“燃眉之急”。就清代的漕弊而言，主要体现在三个方面：第一，盘剥勒索、浮费日增。第二，携带走私、盗卖漕粮。第三，漕河淤塞、漕运不畅。应对这些漕弊的措施大概分四个方面：一是革除陋规、津贴旗丁。二是惩治贪污、严查走私。三是整治河工、疏浚运道。四是漕粮海运。该著除了从上述四个方面进行深入探索外，还在研究中体现了自己的特色。书中所提出的漕弊有：运道淤阻、旗丁困苦、浮费巨大、贪腐严重。嘉庆帝所采取的措施有：治理河工、恤丁除弊、严惩贪腐、议办海运。嘉庆帝的改革措施是围绕“漕弊”而施行的“漕政”，突出体现了“漕政”与“漕弊”的斗争，使研究更具针对性。书中这一部分内容是本著的主干内容，也是动态研究中最突出最具特色的部分。

嘉庆朝统治者希图从旗丁身上入手，打破漕运困境。在考察这一部分内容时，该著通过具体而微地深入描述进行了全方位的展示。蒋兆奎的“津贴旗丁”风波首先揭开恤丁济运帷幕，也是嘉庆朝企图从旗丁身上寻找治漕突破口的导火索。由于蒋兆奎的提议触动了加赋这一“逆鳞”，违背了“永不加赋”的祖制，遂被否决。而陈大文提出津贴旗丁的方法则规避了加赋，转而把津贴负担加在政府身上。岳起直接在奏折中指出津贴不出于民，必出于官的本质。最终贯穿嘉庆朝始终的讨论只是确立了一个临时的方案，因而被作者成为“悬而未决”的讨论。

旗丁生活困苦，是由漕弊所致，因此清除漕弊就成了漕运改革的更深层次要求。这些漕弊从何而来？大致来说，所有漕弊都是围绕着一条黑色利益链而产生的：州县盘剥纳漕百姓，旗丁勒索州县，关卡和漕运官吏敲诈旗丁，层层盘剥。最起初官员们关于漕弊的奏报并没有引起嘉庆帝的足够重视，直到仓场侍郎达庆上奏，嘉庆帝才认识到漕弊的严重性。随着嘉庆君臣的筹议与实践，他们对于漕弊的认识在逐渐加深，采取的措施也更有针对性，也取得了一定的成效。嘉庆十四年(1809)，因李鸿宾上奏米色不洁，漕弊之议再起波澜，这充分体现出“漕弊”与“漕政”之间形影不离的矛盾，由于嘉庆帝的改革措施不具有彻底性和时效性，所以这次漕政整饬并不成功，漕弊也相应呈现周期性规律。

贪污索贿在漕运中屡禁不止，嘉庆皇帝为此大为神伤。为全面展现嘉庆朝漕运方面贪污腐败的情况与特点，书中选取了漕运总督富纲、巡漕御史英纶、通州粮仓吏胥三个极具代表性的例子，尤其是把研究视角下移到胥吏身上，非常详细地考察了“通州粮仓吏胥舞弊案”，大大促进了嘉庆时期漕运腐败问题研究的深入。嘉庆帝惩治贪腐失败的原因，第一是嘉庆帝的“人治”统治政策存在很多的弊端，表现为他无法阻止他的“代理人”舞弊，在法律上也放宽对贪腐的惩治。第二是财政制度的缺失，社会现实改变，而制度的调整跟不上时代变迁。第三是职责的权力化，作者凭借对官僚政治的深刻把握，将“官僚政治在实行统治的过程中总是强调权力的正确使用，却忽视了在行使权力以履行职责的过程中职责向权力转变的趋势”[5]，并把这一状态或现象定义为职责的权力化，以此来明确说明官员们通过职责演化来的权力来为己谋私，是政治腐败的重要原因。

河工与漕运互为表里，运河通畅是漕运的必要前提。该著将漕运河道分为五段分别进行了深入研究，通过查阅大量相关方志，理清了每一段航道的详细情况，对每个有漕州县的水路进行具体而微考察，回答了漕粮是通过哪些水道进入大运河的问题，纠正了一些长期以来的错误认识，也填补了学术界的空白。其中，对容易出现问题的特殊漕运河段进行了深入挖掘和探索，例如清口、张秋、卫河等，并以嘉庆九年的漕河淤阻为例，从更具体的微观层面展现漕运河道所面临的困境。对于漕运河道的治理，嘉庆帝先后尝试了减黄助清、蓄清敌黄、引黄注湖与借黄济运、挑挖疏浚四种方法。经过治理实践，减黄助清会使洪泽湖淤滞；引黄注湖与借黄济运虽然可以暂时浮送粮船，但会加重漕河淤阻；最终只有蓄清敌黄和挑挖疏浚因效果显著得到嘉庆帝的肯定并长期应用于河道治理。此外，还有一些辅助性措施，如修治闸坝和各种水源管理制度，统治者希图借此缓解漕运困境，但效果不佳，漕运处境依然困难。最后，为了说明治理河工的成效如何，书中运用了表格史料向读者说明嘉庆朝的河工虽费用了大量人力物力去治理，但仍然问题重重，弊病缠身。

三、嘉庆朝漕运改革的评价

尽管嘉庆君臣采取了许多措施，为漕运改革大费周章，但改革的成效却收效甚微。目前学界对嘉庆朝的漕运改革还未做出全面的评价，需要在坚持公正的原则下对嘉庆朝的漕运改革进行客观而全面的评价。可以肯定地说，嘉庆朝国家治理的努力中，嘉庆帝个人改革的主动性和努力是值得肯定的，而且漕运改革也取得了一些成绩，在一定程度上整顿了吏治，疏浚了一些河道，改善了漕运环境。

从制度来看，由于路径依赖和统治者不愿冒险，而漕粮又可以勉强到达目的地的情况下，嘉庆朝的漕运改革没有突破现有的漕运制度，建立起适应时代要求的新制度。当先进的欧洲人热衷跨海贸易，奔向广阔的海洋时，清朝统治者还在纠结于内河运输的问题。统治者所付出的努力如津贴旗丁、治理河工、严惩贪腐不过都是新形势下在旧制度内的修修补补，于当时的漕运困境并无回天之力。

任何改革都离不开“人”的因素，嘉庆一朝的改革中“人”的影响尤其严重，在整饬吏治进行改革的反反复复过程中，宽严的摇摆不定、是非的可与不可将嘉庆朝统治阶层的品行、能力等方方面面展现的淋漓尽致。其中，最高统治者的个人表现在传统的国家治理中至关重要，同样嘉庆帝在这样挽救危机的改革中也有值得肯定的表现，诚如刘凤云教授所言：“将嘉庆帝的帝王品格及其能力与努力都给予了充分的肯定。”[6]通过嘉庆帝与一些大臣之间大量的奏折往来，我们也不难看出嘉庆帝和一部分大臣起码主观上是积极探索治漕之道的。但与积极求索的嘉庆帝和部分臣子相反的是，社会环境却在逐渐恶化。首先是政治腐败，在本书中主要就漕运而言，清前期漕运中虽有小贪腐但并无大案，至嘉庆时开始出现大贪污案，且涉案人员上至漕运总督下至仓库胥吏，甚至还涉及了代朝廷巡视漕运的巡漕御史。其次嘉庆时期不光政治上腐败，社会风气也趋于奢靡，“人心惯于泰侈，风俗习于游荡[7]”，官员们沉迷金钱、不图作为；知识分子崇尚名利、不求实学；将兵们军纪废弛、生活腐化；平民百姓丧失生活希望、吸食鸦片。作者通过对社会各阶层的简要分析充分说明了社会风气败坏与道德滑坡。显然，仅靠嘉庆帝进行的改革未能阻止这场上至高官显贵下至平民百姓的倾颓。

关于清代漕运的专著目前不算丰富，李文治、江太新两人的《清代漕运》，该书对清代漕粮的财政及赈恤功能、漕粮赋税制度、征收兑运和交仓、官制和船制、运丁和屯田、运道与河政、漕弊、漕运改制、漕运的停止以及漕运与商品经济等问题进行了全面系统而深入的研究。[8]彭云鹤《明清漕运史》[9]一书第二编内容则对清代漕运的发展繁荣、漕河整治与管理、漕运兴衰对清王朝的影响等问题作了深入探讨。倪玉平《清代漕粮海运与社会变迁》[10]以道光及以后的海运作为考察对象，详细探讨了漕粮海运的发展，海运工具，海运与政治、经济、社会的关系。其他的著作及论文，我们在此不再赘述。

作为一部清代漕运的专著，《困境中的挣扎》一书有其与众不同而有独特之处，值得读者借鉴和参考，具体来说有以下几点：

第一是结构合理，脉络清晰。本书正文分为上下阙两部分，上阙部分主要介绍了漕运改革的背景，梳理了顺治、康熙、雍正、乾隆朝的漕运治理情况，介绍了清初以来的几种治漕的代表性思想及国际背景下中西方的异途。下阙部分主要叙述了嘉庆朝漕运面临的重重困难及统治者进行漕运治理的手段措施，反思清代漕运失败的原因。上下阙的结构安排，使得历时性与共时性完美搭配在一起。

第二是视角新颖，以小见大，见解独到。在以往的有关漕运的著作中，由于在视野、资料、方法上有诸多掣肘，大部分偏重静态的漕运史研究，影响了漕运研究的进一步深入。而本著的视角独特、观点新颖，在整合了政治史、经济史和水利史的基础上，和将漕运制度实际演变和运行的过程作为考察的对象，为漕运史研究开辟了新范式。

第三是资料占有翔尽。傅斯年先生曾经说过：“上穷碧落下黄泉，动手动脚找东西。”[11]广泛的搜集资料，论由史出。这是所有史学研究者，都必须坚守的原则。《困境中的挣扎》一书十分重视史料在历史研究中的作用。从参考资料来看，作者对于漕政有关的资料进行了深挖。使用过的资料有档案文献159项，其中官书、志书、传记132项，笔记、文集27项，国外文献4项；今人著作论文95项，其中国内著作论文等68项，国外著作27项。总计254项。同时，作者不是简单地堆砌史料，而是加以精心的编排、梳理和裁剪，将有关漕运的史料按照行文逻辑组织起来,并对许多问题进行深入的分析研究,从扎实的史料中得出观点，从而将嘉庆一朝的漕政乃至整个漕运史的研究推进了一步。因本书重点探讨了漕运制度运行的动态过程，所以史料的使用以奏折档案为主，如顺治、康熙、雍正、乾隆四朝实录，朱批奏折，录副奏折等，同时为了研究的全面系统而遍采了其他文献史料，这充分体现出作者深厚的史学修养和辛苦用功。特别值得一提的是，作者对奏折档案的运用十分纯熟和细腻，这使得研究视角能深入具体的历史情境中，例如仅蒋兆奎的“津贴旗丁”风波一节中就运用了42篇奏折档案，治史严谨可见一斑。

四、结语：清代漕运史与政治史研究相结合的新探索

漕政作为传统中国的一项关乎国运的行政内容，不仅关涉经济的运行，更涉及到制度的变迁和政治的运作。而在社会历史演变过程中，国家与政府的作用是任何历史实体所无法取代的。[12]故而，对嘉庆朝漕运治理的研究不仅仅只是漕运史、经济史研究的主题，更是政治史研究的载体。只有两者结合，才能把研究对象理清谈深说透。

要推进历史问题研究的深入，就必须从大处着眼从小处着手。通过对一个个个案的剖析，揭示出嘉庆朝改革与困境的矛盾斗争，既见木也见林，更能突出本著主旨。嘉庆朝漕运改革失败以及清代难以向近代过度，究其原因既有主观原因也有客观原因；既有内在因素，也有外在因素；既有自身根源，也有历史渊源。从精神世界来看，传统政治统治秩序是建立在“层垒”的儒家思想这一统治意识形态基础上，期待“内生外王”“明君”式的统治者的出现成为传统中国社会良性发展的最大选择，而不是通过规则和制度的构建和完善。该书采用了张灏先生的两个概念“幽暗意识”和“超越意识”，来说明人本身有缺陷，通过努力可以弥补。接着阐述内化超越思想与“君权神授”思想始终捆绑在一起，这就使得传统中国在思想路径上无法产生批判思想，处于一个死循环。

依靠人治代替法治是其重要原因之一，嘉庆帝多次强调“众人轻法”的统治政策，这实质上是制度的失败。一种制度的有序运行如果仅靠统治者的智慧和勤劳，那么这种制度是不成熟的，其所体现出的辉煌也只能是暂时的。该著作者对于人治的批判和对制度缺失的思考显然受到了西方学者的影响。路径依赖也是导致嘉庆漕运改革失败的重要原因之一。至嘉庆朝时，传统中国的社会制度如漕运制度，制度的路径依赖并进入锁入状态。这种路径依赖和锁入效应让统治者认为只要沿着前人的路走就可以解决问题，而且尝试新的制度或方法具有一定的不确定性和风险性，对于不肯拿自身统治冒险的封建统治者是万万不能接受的。就如嘉庆帝的漕运改革完全被旧条框束缚住了手脚，以至于他的改革一直处于“头疼医头，脚疼医脚”的程度，在现实问题和不甘冒险改革之间痛苦挣扎，始终无法跨越前人从根本上实现突破。