走向善治：淮河安徽段行蓄洪区治理实践解读

李梦莹，朱礼龙

(1.西安工程大学 管理学院，陕西 西安 710048；2.巢湖学院 工商管理学院，安徽 巢湖 238000)

一、问题的提出

自20世纪中叶以来，根据“蓄泄兼筹”的方略，安徽省有效利用沿淮低凹湿地和湖泊，开发了蒙洼、邱家湖、姜家湖等行蓄洪区。目前，淮河安徽段行蓄洪区有16处，涉及沿淮地区7个市共19个县(区)，以及省淮矿集团、省农垦集团公司，行蓄洪区占地面积2813.4平方公里，常住人口99.07万人，其中49.86万人居住在设计蓄洪水位以下。为确保行蓄洪区使用时群众的人身和财产安全，20世纪90年代以来，行蓄洪区提升了安全建设标准，涉及通信预警系统设置、加固庄台、整固保庄圩村庄、修建避洪楼、规划撤退线路等。行蓄洪区是淮河安徽段防洪体系的重要组成，多次在抵御淮河特大洪灾中，根据国家防总的命令，启动防汛预案，科学启用部分行蓄洪区，大大缓解了淮河干流的防洪压力，确保了淮北大堤、蚌埠等交通能源基地和重要城市的防洪安全，发挥了显著的抗灾减灾效益。据统计，20世纪50年代以来，淮河安徽段行蓄洪区共运用近200次。可以说，行蓄洪区广大人民群众舍小家为大家的高尚情怀和牺牲精神换来了今天的安定生活和社会和谐稳定。因此，建设一个安全、可持续发展的行蓄洪区不仅是行蓄洪区群众的热切期盼，更是党和政府义不容辞的责任。本文通过对淮河安徽段行蓄洪区治理的实践进行分析，研究其基于善治理念谋求可持续发展的初步经验，对其他行蓄洪区的治理具有借鉴意义。

二、文献综述

国外有关善治的研究可回溯到20世纪80年代中期至90年代中期，善治一开始是作为“恶治”的对立面出现，为促进善治而采取的行动集中于弱化曾经普遍存在的两个不可取的特性，即政府缺乏代表性和非市场体制的无效率性[1]。而自20世纪90年代后期以来，随着联合国作用的发挥，善治转变为改善和改革民主组织的功能，其中包括如何“深化”民主和探索如何让非国家行为者更为积极地、创造性地发挥其功能[1]。国内有关善治研究始于1999年俞可平先生提出的善治及其组成。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，它包含合法、透明、责任、法制、回应和有效等6个方面[2]。2005年，王伟提出善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动[3](P339)。2012年和2014年，俞可平先生又进一步发展了善治的8个要素，包括合法、参与、公正、透明、责任、有效、稳定和廉洁[4](P183-188)。高传胜在善治理念基础上，提出了包容性治理，关注包括弱势群体在内的所有社会成员的全面协调发展[5]。徐倩提出构建国家、市场与社会共同作用的现代化治理体系的包容性治理任务[6]。李龙等则提出将善治之价值内嵌于“法治中国”，法治才是最大的善治[7]。王建国等指出，善治要求以人民为中心实现人民主权[8]，而李泉则从政治学视角，提出社会与政府有共享的目标，两者可以是合作而非对抗的关系[9]。李曙光明确指出，只有立良法以行善治，才能减少不必要的行政干预，释放市场力量[10]。

综合上述文献的观点，笔者认为，良法与恶法、善治与恶治的本质区别在于是否体现“以人民为中心”的治理理念。国外善治的研究从弱化曾经普遍存在的两个不可取的特性，转变为改善和改革民主组织的功能，这里面隐含的基本假定，即法是良法。国内善治的研究，从对国外相关研究的介绍到自成体系，至少体现在以下四个方面：1)法治才是最大的善治；2)立良法以行善治；3)以人民为中心实现人民主权；4)建立包容性治理。

三、淮河安徽段行蓄洪区的治理实践

针对行蓄洪区频繁使用、安全区建设滞后、社会经济发展水平缓慢等问题，安徽省委省政府提出了总体要求，“一区一策”加快解决行蓄洪区的脱贫、安全、环境、发展等四大关键难题，制定了系列规划、方案和政策措施，打出全面支持行蓄洪区建设发展的政策“组合拳”。为此，淮河安徽段行蓄洪区实施了“贯彻‘以人民为中心’的思想，加快行蓄洪区安全建设；统筹规划，搞好行蓄洪区内部设施建设；循序渐进推进沿淮行蓄洪区脱贫攻坚事务；实施行蓄洪区建设与治理工程，切实维护群众利益；落实行蓄洪区‘居民迁建’事权主体责任，扎实做好‘居民迁建’工作”等善治举措，让行蓄洪区既能安全有效运用又可发展适应性产业，将行蓄洪区脱贫攻坚与乡村振兴结合起来，将行蓄洪区建设管理与“居民迁建”结合起来，行蓄洪区调整与改造、扶贫与开发、建设与管理等综合治理成效初步显现。

(一)贯彻以“人民为中心”的思想，加快行蓄洪区安全建设

在安全建设方面，行蓄洪区突出“以人民为中心”的思想。首先，慎重运用并逐步减少次数；其次，运用时优先选择低标准的行蓄洪区，尽量不撤退转移群众；第三，运用后尽快落实补偿政策，恢复区域生产生活秩序，实现安居乐业。随着淮河安徽段河道疏浚工程的推进，淮河泄洪能力的增强，一些原有行蓄洪区如洛河洼、石姚段被调整为防洪保护区，方邱湖、香浮段、临北段则脱离行洪区行列。至此，安徽省内原有的21处行蓄洪区减至16处，实现了安徽省委省政府提出的行蓄洪区“减总量”的战略目标。此外，根据2018年10月颁布的《安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划(2018—2025年)》(下称《规划》)的安排，重点推进人口安置、庄台构筑、保庄圩修筑、保庄圩达标改造、行洪区调整等5大任务[11]，安置低凹地人口(含超容量居住)64.46万人，从而实现受洪水威胁人口数量的快速下降。

(二)统筹规划，搞好行蓄洪区内部基础设施建设

根据2018年10月颁布的《规划》及配套子方案，行蓄洪区安全建设要同群众的防洪减灾、改善人居环境、经济社会发展、脱贫攻坚乃至乡村振兴融合起来，打通现有的孤岛式庄台，使之成为沿淮行蓄洪区一道亮丽的风景，大力发展旅游业；安全区、保庄圩的建设要经过科学论证、合理规划，条件具备时再实施；连通庄台、安全区、保庄圩的撤退道路要建成高标准路网，疏通快速联络、转移、救援的生命通道；完善庄台护坡和民众饮水安全工程，增强通信设施、基层基本公共服务和农村环境综合整治，不断提升人居环境质量。

(三)循序渐进推进沿淮行蓄洪区脱贫攻坚事务

沿淮行蓄洪区由于承担行蓄洪的重任，被誉为是一片奉献的土地，当然也是一片深度贫困的土地。近年来，为使这一地区尽快脱贫致富，在沿淮各县高度重视、强力推进下，行蓄洪区整体面貌发生很大变化，减贫成效显著，经验亮点频出，不仅为脱贫攻坚提供了可靠保证，也为乡村振兴奠定了坚实基础。首先，优化农业内部结构，发展适于行蓄洪区的产业，如生产水生、陆生蔬菜，种植瓜果、杞柳、落雨杉、瓜蒌、中药材等，养殖特种白鹅，发展稻渔、稻虾种养模式，等等。其次，创新发展新型业态，助力行蓄洪区脱贫攻坚。通过开发特色农旅、淮河故道文化旅游等新型业态，促进行蓄洪区三产融合发展。素有行蓄洪重灾区的霍邱县整合临淮岗乡4A级水利风景区、沿淮河庄台和全国重点文物保护单位李氏庄园等资源，大力发展农旅、文旅产业，打造沿淮特色旅游线路[12]；颍上县通过对域内22个庄台的综合整治，成功打造“宜居、宜游、宜业”的特色庄台、生态庄台、惠民庄台[13]。

(四)实施行蓄洪区建设与治理工作，切实维护群众利益

2019年7月，安徽省公布淮河流域重要行蓄洪区建设与管理控制区，标志着沿淮重要行蓄洪区综合治理工程即将进入实施阶段。该工程依据《规划》及配套的9个子方案的要求，项目总投资约75亿元，旨在完善行蓄洪区工程和安全体系，提高管理水平，保障行蓄洪区按计划运用时群众的人身和财产安全；推进基本生活服务设施建设，夯实脱贫攻坚的物质根基；改善行蓄洪区内群众的生产生活条件，促进美好乡村建设，等等。

(五)落实行蓄洪区“居民迁建”事权主体责任，扎实做好“居民迁建”工作

淮河安徽段行蓄洪区“居民迁建”工作，反映了党和政府对群众的关心关爱，是落实“以人民为中心”思想的集中体现，是实现行蓄洪区脱贫发展的重大举措，得到了广大群众的支持。据估算，淮河安徽段行蓄洪区涉及迁建居民41.95万人、11.99万户，总投资217.38亿元，中央和省级投入资金根据各自应承担的事权进行分配。根据《规划》，2020年前需要完成迁建6.88万人、1.97万户，总投资约30亿元，其中争取中央和省级补助资金约11.1亿元，市县承担投资约18.9亿元。“居民迁建”工作充分尊重广大群众搬迁意愿，统筹谋划、精准施策，分年度制定资金保障方案，确保好事办好、实事办实。

四、淮河安徽段行蓄洪区治理中的善治理念

淮河安徽段行蓄洪区治理成效初步显现的经验表明，坚持依法治理、良法为先，遵循以人为本、透明性、责任性、参与性和回应性等一整套善治制度安排[2，14]，对于淮河安徽段行蓄洪区脱贫攻坚谋发展有着重要推动作用。

(一)坚持依法治理、良法为先

行蓄洪区综合治理始终遵循有法可依、按章办事的原则。早先颁布的法律法规，如：《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》(国发[1988]74号)、《中华人民共和国防洪法》(1997年)和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(2000年)，侧重于行蓄洪区运用与补偿。但是，近年来颁布的有关法律法规，如：《关于切实做好我省淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建工作的实施意见》(皖政办〔2011〕64号)、《关于进一步加强行蓄洪区脱贫攻坚工作的若干意见》(皖政〔2017〕108号)以及《规划》及9个子规划(2019年)，则是将行蓄洪区运用向着更广泛层面的安全建设、基础设施建设、基本公共服务功能建设、农村环境整治、产业振兴带动脱贫攻坚、发展适应性农业产业、劳务对接和定向招工以及建设用地保障等方面拓展，从单纯的行蓄洪区管制向科学治理转变，体现了党和政府着眼行蓄洪区自身造血功能的培养，立足可持续发展基础上实现人民群众对美好生活的向往，可以说，近些年出台的相关法律法规更具有良法的特征。

(二)坚持“以人为本”，真心服务群众

在淮河安徽段行蓄洪区综合治理中，人民群众的利益始终被置于首位，体现“以人民为中心”的治理理念。首先，增强防洪抗洪能力，尽可能减少运用行蓄洪区；其次，在低标准行蓄洪区启用时，不需要撤退转移群众；针对低标准行蓄洪区经济发展具有很大的不确定性，人民群众的生产、生活还存在许多困难的实际情况，由省农业农村厅等部门负责组织实施特殊扶持政策，使这一地区尽快脱贫致富；在行蓄洪区运用补偿工作中，做到登记、核查精准，补偿方案上报及时，补偿做到公开、公平和公正；在“居民迁建”中，充分尊重群众意愿，分步实施，不搞行政命令；在考虑安全建设时，把安全问题同基础设施建设、基本公共服务功能完善、人居环境改善和乡村脱贫发展综合起来考虑，既考虑到群众的生命财产安全，又考虑到灾后群众恢复生产、重建家园、发展经济的需要。

(三)坚持信息透明，满足行蓄洪区人民的知情权

在行蓄洪区，涉及决策做出、政策制定、制度建设、决议实施、公共开支以及社区服务等及时通过各种渠道告知群众。如：2019年7月，安徽省人民政府为保障重要行蓄洪区建设与管理工作的顺利推进，保障工程占地范围内群众的切身利益，及时发布了相关通告；2018年8月，安徽省发布了有关淮河行蓄洪区主干街道展宽、路面硬化、农村危房改造的实施方案，使行蓄洪区人民准确掌握相关项目建设标准、投资概算以及各行蓄洪区危房改造计划；蚌埠市人民政府发布《关于行蓄洪区脱贫攻坚工作的实施意见》并明确相关部门的重点工作(2017-11-17)，接受群众监督；六安市裕安区行蓄洪区居民迁建安置点工程公示并配有移民安置点详细规划总平面图，便于群众更直观地了解迁建详情；滁州市为了使行蓄洪区人民更清楚地了解《淮河行蓄洪区安全建设三年(2019—2021年)分类推进方案》，专门为此作了详细的解读。以上种种，确保了行蓄洪区治理信息的透明化。信息透明化拉近了党、政府和人民群众的距离，保障了行蓄洪区各项政策的落实落地。

(四)在行蓄洪区治理的各个环节强化管理人员的责任意识

责任意味着行蓄洪区管理人员由于其承担的职务而必须履行一定的职能。如果没有或不当履职，就是渎职或者说缺乏责任心。在行蓄洪区运用时，管理人员把确保群众人生安全作为自己的神圣职责。对行洪区进行拉网式检查，确保蓄洪前区内绝不能留下一人，不能留下任何易燃、易爆品以及污染品，以确保区内居民人身安全。在补偿工作中，行蓄洪区所在县、乡(镇)政府及时统计群众的损失情况，尽快上报补偿方案，便于补偿资金及时足额发放。加快推进行蓄洪区防洪工程，做到科学地调控调度。在遭遇特大洪水时，尽可能降低行蓄洪区的损失，是行蓄洪区管理人员的重大责任。在脱贫攻坚中，强化组织领导、做到责任落实到位，加大政策支持、做到要素保障到位，健全责任制、做到全程管理到位。

(五)建立健全群众广泛参与、民主决策的机制

为确保决策的科学性、民主性，行蓄洪区建立健全了民主决策机制，凡是事关行蓄洪区发展的重大事项，都要听取群众的意见和建议。如：此次颁布的《关于印发安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年(2019—2021年)分类推进方案的通知》及9部有关法律法规，沿淮行蓄洪区所在各市出台的《淮河行蓄洪区安全建设三年(2019—2021年)分类推进方案》以及各项重点工作推进时间表和路线图，都经过了严格的科学论证和广泛地征求意见。行蓄洪区群众广泛参与、建言献策，充分体现了在涉及行蓄洪区群众切身利益的重大决策方面的民主性。在政府和群众对拟出台的行蓄洪区方案意见暂不能达成一致时，政府提出“分步走”的工作思路，成熟的先做，不成熟的缓做，进一步完善工作方案，不搞一刀切。

(六)坚持包容性治理，耐心细致做好行蓄洪区“居民迁建”工作

行蓄洪区“居民迁建”工作关注度高，要把党和政府这项民心工程做实做好，让广大行蓄洪区群众感受到党和政府的温暖，感受到党和政府始终没有忘记他们曾经的无私奉献和做出的巨大牺牲，因此迁建工作是一个兼道义和政治的双重问题。为此，安徽省委省政府主要负责同志开通网上留言直通车，行蓄洪区群众反映的迁建工作相关问题，第一时间批转给各行蓄洪区所在地方的市委办、政府办，“两办”针对反映的问题，及时作出解释和解答，并提供直接经办人姓名及联系方式，便于群众了解相关工作进程情况。如：霍邱县新店镇李郢村村民向省委书记反映的拆迁项目问题、霍邱县西湖乡陈嘴村村民向省长反映的拆迁项目问题，都及时得到六安市委办和政府办的明确回复，保障了群众的知情权。即使是群众反映的不属于行蓄洪区迁建问题，也给予了耐心细致的解释，得到群众的理解。如：阜阳市颍上县南照镇六里村刘岗组村民向省委书记反映的拆迁项目问题，该问题不属于行蓄洪区搬迁项目，而属于农村土地增减挂项目，阜阳市委办也给群众作了充分解释，并就农村土地增减挂项目实施安排作了详细说明。包容性治理拉近了党和政府与行蓄洪区广大人民群众的距离，奠定了包括行蓄洪区“居民迁建”工作在内的各项工作顺利推进的基础。

五、结语

淮河安徽段行蓄洪区治理关乎广大人民群众的切身利益，涉及区域内的扶贫攻坚和可持续发展。唯立良法才能行善治，走向善治意味着行蓄洪区相关法律法规日臻完善，规划发展越来越科学，“人本管理”思想在各级党委政府工作人员内心深处扎下根来，“以人民为中心”的发展理念得到全面贯彻落实。包容性治理体系促进了党委政府与人民群众联系更加紧密，也意味着人民群众对党委政府更加信任。因此，“以人民为中心”的行蓄洪区治理(即：善治)是解决其治理难题的根本之策。