中国本土警察权嬗变的内在逻辑

刘冰捷

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

身处极速社会转型期的中国，社会结构、经济结构的同时转型使得治安案件和刑事案件多发、群体性事件频密，这持续地挑战着中国的社会秩序与政治稳定。“以警察力量为代表的国家强制能力的发展，已经成为现代国家发展的一项基本议题。”[1]3我国公安机关自然处在维护社会治安与政治稳定的一线。“警察权”作为警察法理论上的核心概念，同时也是实践中公安机关依法行政、维持正常执法秩序的逻辑起点。2015年中共中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》明确提出：“完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制。”在理论上厘清“警察权”这一基本概念，无论是对现代警务运行机制、执法权运行机制的创新，还是公安机关管理体制的改革，都应当成为当下我国公安改革的前置条件。

学界现有的警察权研究已经相当丰富，为警察权的进一步探索打下了坚实的基础，同时也为警察实践提供了可靠的理论指导。但是，相当一部分警察权理论研究成果呈现出研究“碎片化”的特点，如学者所言：“目前国内学界对警察行政法学的研究，很大程度上是具体集中于某一点，甚至是某些个案与问题上的。”[2]本文对中国本土警察权的产生、发展及革新三大命题，在时间维度上进行全过程式的阐释与梳理，试图对本土警察权的内在逻辑提出初步的设想。

一、本土警察权的产生：现代两种主流警察权体系的选择与移植

“脱警察化”是德日警察制度嬗变的一个极其重要的过程，“警察权的发展经历了一个漫长的演变过程，通过分权和行政分工，也就是‘脱警察化’的过程，逐渐明晰目的，从内务行政的同义词渐渐走向组织法意义”[3]。可以说，德日系警察权的变迁是紧紧伴随着两次“脱警察化”运动的发展，同时我国学者对于本土警察权的发展及规制也常常将其纳入“脱警察化”的考量中。但是，中国本土警察权的嬗变是应当纳入德日系的“脱警察化”理论范畴，还是基于英国建立的现代职业化治安型警察理论范畴，应当在学理上做出说明，并且厘清中国警察权所产生的法律渊源。

(一)德国“脱警察化”与英国治安型警察制度建立的分流

从16世纪初开始，“警察”一词就以“policey”“polletzey”“pollicey”等形式在德语中出现，该语词作为集合性概念在“共同的良好秩序”这一意思基础上来表达国内秩序，意指国家的活动或行政，1530年《帝国警察法》中指出，将警察视作一切国家活动。[4]此时的警察在日耳曼国家中代表一切公法行为，既包括行政行为，也包括司法行为，甚至包括军事行为。至18世纪，警察概念逐渐从军事、财务、司法等事物中分离出来，成为内务行政的概括性统称。[5]1在内务行政领域，警察权限除包括狭义的治安行政外，也包括处理环境卫生、市场经济、宗教风俗等事务，包括了现代大部分的政府行政职能部门，因此“警察一词概括地指代内务行政领域内各式各样的国家活动”。[6]167在二战后，德国警察体系迎来“第二次脱警察化”变革，在权限和组织层面将建筑、卫生、工商等职权从警察职权中分离出去，完成行政职能的再分工，使得除警察机关外，其他机关也从事危险防止的工作。[4]以此形成行政警察与执行警察的二元划分，基于此，警察法理论将警察概念分化为实质的警察概念和形式的警察概念，前者对应一切拥有危险防止职能的行政机关，后者则限于在组织形式上警察机关所具有的职能和权限，概括性警察权概念成为德国警察权的基本特征。[4]

相比于德国警察权概念从国家活动分权到行政权力分工的权力限缩嬗变史，英国警察概念及权力体系的变迁则呈现出一种截然不同的图景。在1829年英国内政部部长罗伯特·比尔(Robert Peel)建立首个现代警察机关(伦敦大都市警察)之前，社会治安的维护由“治安官、治安法官为主体的社区自治治安模式”承担，并辅以1253年出台的《守望条令》中守夜人制度。(1)守夜人是治安官制度的一个补充，在夏季夜间的镇和城市设立守夜人，负责逮捕、追捕陌生人。[7]15-17这意味着在英国设立警察之前，“警察”这一概念就不具有德国警察概念所承担的行政职能统合性。而罗伯特·比尔在1829年所提出的建立政府化的职业警察体系，基于以下三个理由：第一，通过犯罪数据的比对，证明犯罪率持续上升，而上升的原因在于教区传统的自治型治安体系的一种激励。第二，教区治安体系的地域划分，与治安管控及犯罪抓铺的现实需求相冲突。第三，很多教区的治安体系确实维系得很好，但这只会使犯罪人转移至治安体系较差的地区而已。[8]75从第一个建立的伦敦大都市警察机构开始，“警察” 一次所代表的权力概念就锁定在社会治安范畴，形成治安型警察权概念。诚如学者所言：“比尔对旧制度的批评集中于分散型的治安维护体系本身。”[7]31

作为现代警察制度建立的两种主要体系，德国警察权演变模式与英国警察权演变模式的图景表明，欧洲国家在警察现代化的改革进程中，呈现出浓厚的国家特色及地方特色，虽然19世纪之后在组织形式及职权配置上殊途同归，但在演进历史及理论支撑上则呈现出截然不同的嬗变体系(2)例如，德系警察理论的发展一直围绕着实质警察概念与形式警察概念展开，而英美系警察理论的发展焦点则集中于警察与公众关系、警察与社区关系。，导致在警察制度及理论更新过程中处于不同的立场及维度。更重要的是，中国近代从晚清政权开始所建立的具有强烈继受色彩的警察制度，一直发展到当代中国本土的警察，其间在继受与革新的变迁、传统与现代的交汇中所产生的中国特色维度及立场，对我国公安部门进行全面深化公安改革进程有着至关重要的作用。

(二)治安型警察权概念的近代移植

近代中国建立国家化的职业警察体系，具有强烈的继受色彩，清政府在1906年9月1日(光绪三十二年七月十三日)发布的上谕提出：“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论……及应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育、清厘财政、整顿武备、普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。”[9]5566通过设立巡警，建立全国统一的警察系统成为清政府效仿西方“泰西善政”以预备立宪的一部分。这是中国警察权概念产生的第一步，同时也影响后续警察权概念的革新与发展。笔者具体从以下三个方面讨论：

1.传统州县政府职能的缺位

清政府设立警察制度，创立巡警部，“就是国家要为其自身在社会管理的缺位中打上职能补丁，这个补丁就是巡警”[10]19。实际上，传统中国的地方州县政府，在履行“刑名”与“钱谷”的政府职能之外，并不具备足够的政府公权力与国家强制力来管控社会治安。瞿同祖先生曾谈道，清代州县政府最重要的“考成”(政绩)便是征税及司法两方面，而其他的职责因并不影响政绩考核，州县官一般只以很少的精力去应付，而“刑名”与“钱谷”这两方面的硬性政绩考核，就已经让州县官不堪重负，常常受到国家的惩戒(包括较高概率的罢免)。[11]31,221-222因此，“除了在事后对重大犯罪案件通过刑名断狱的途径疏导之外，在近代警察机构建立之前，地方政府在日常治安方面鲜有染指，社会管理并不是政府所关心的事情，甚至是其力所不能及的”[10]6.

值得注意的是，中国近代警察产生之前，传统的州县政府并不具备现代意义上国家化、职业化警察的概念，“弱政府”的角色使得除收税和重大刑名案件外，州县政府几乎没有施行国家强制力的空间。(3)警察法学界提出，当代许多国家由于不具备充足的警察力量与国家强制控制的能力，不能有效管制社会犯罪并维持正常的执法秩序，而被列入“弱国家(weak state)”或“失败国家(failed state)”的行列。[12]这区别于德国同时期具有国家强制力的概括性内务行政警察权。德国的“脱警察化”，实质上是去暴力性，“随着与警察权同构化的政府权力不断分解、分化出去，转移到一般行政机关之中，不适用传统的警察强制力，伴随着的是去强制化”[3]。

2.传统保甲、团练制度的虚置

同英国建立现代警察制度之背景极其相似的是，中国近代在设立警察制度之前，由于政府缺少全国统一性的国家化、职业化的治安管理，社会治安的管理模式同样为民间自办。

现有研究表明，保甲制度从明代开始便流于形式。明代的保甲法由于无法掌握地方社会真实人口，即使是王守仁这样勤勉精明的官员大力推行，也无法避免流于形式的结果。[13]清代之后，据《清朝文献通考》载：“自康熙四十七年整顿保甲之后，奉行既久，往往有名无实……乃地方官畏其烦难，视为故套，奉行不实，稽查不严。”[14]同样，作为依附于士绅而存在的团练组织，士绅利用团练组织的动机考虑更多的是自身及亲属的利益，“这种利益往往与百姓的利益相左。在地方(共同)危机迫近时，地方共同体感情会强烈凸显出来；但在平时，阶级利益对士绅的行为方式具有更大的决定作用”[11]289-290。因此，尽管同时期清政府的政制体制与英国相差甚远，但是传统中国自治型的治安模式与英国建立伦敦大都市警察前夕所固有的治安官、治安法官为主体的社区自治治安模式，在社会职能的维度上显现出高度重合性。(4)特别是在治安官的运作模式上，治安官、守夜人、治安法官这些负担维护地方治安职责的主体，其职责繁重，却是无薪的兼职人员，尤其是治安官在维护治安之外，还有大量其他行政工作。尽管传统中国的国家、社会体制与英国截然不同，但是在基层自治主体的设定及维系上存在偶合。[15]18

3.治安型警察权概念的选择

清政府在设立巡警部时所面临的问题是，政府不具备管理日常社会的政府职能，因此设立新的政府部门以填补政府在日常社会管控中的缺位。如郑观应所言：“考西法，通都大邑俱设巡捕房，分别日班、夜班，派巡捕站里街道，按段稽查。遇有行迹可疑及斗殴、拐骗、盗窃等情，立即拘往巡捕房，送官究办。”[16]46这与英国1829年设立第一个国家化的警察机构——伦敦大都市警察前夕，面临着同样的政府职能缺位的困境。(5)英国同样是因为非政府的自治型治安模式无力面对严峻的社会治安形势及频发的抗议活动，分散的地方性的治安力量不足以应对大规模的抗议和骚乱，犯罪已经不是个人或地方事务，而是全国性问题，政府应当有所作为。[7]25

相比于德国的警察权概念，中国近代选择了对英国治安型警察权概念及制度的移植。英国警察权概念所表达的社会治安职业化管理，更符合当时清政府进行改革的需要。在组织机构及权力配置上，清代政府尤其是地方政府呈现出强干弱枝的“一人政府”[11]315,其无心也无力对社会治安做出日常性的统一管控，这就不存在德国警察权中“行政警察”这一概括性内政职权概念的实践基础。中国继受型警察权的出现，对治安型警察概念及制度的移植，根本目的是起到政府职能的填补功效，这实际上也是之后本土警察权发展的趋势。

二、本土警察权的发展：填补型警察权概念的提出

本土警察权的发展脉络，在以治安型警察权概念为主体的基础上，根据警察具有强制力的权力特征、具有全天候路面巡逻的业务特性以及具有跟社会公众打交道最多之公务人员的特点，使警察承担维护社会治安之外的更多行政职能，即填补型警察权概念提出的雏形。例如，民国时期警政奠基人李士珍谈道：“我国有现代意义之警察，始于逊清末叶……警察以防止公共危害，维持社会安宁秩序，指导人民生活，促进一般福利为其直接目的。吾人欲使警察之工作，能充分发挥其力量，并使此种力量能在[人][地][时][事]各方面普遍达到，势非改善警察勤务制度不为功。”[17]1-2民国时期的警察不仅要通过“限制人民自由”的方式维护日常治安，还要同时承担“指导、保护、救助、纠正、告诫”等职能”[19]105。显然，填补型警察权概念与德国“脱警察化”的规律背道而驰，在移植英国治安型警察权概念的基础上，近代警察权的发展表达出自身所特有的性质——通过警察这一组织机构，在管理社会治安的同时，根据警察工作的特质及运作的特点，承担国家对于社会管理的需要而产生的新职能，如基于警察所承担的危害防止职能，以及路面巡逻的工作特质，警察不仅要防范治安隐患，还要主动为民众提供治安服务。

新中国成立后，旧的法律体系被彻底废除，但是笔者认为在有关社会治安的警察权概念上，仍然对近代的填补型警察权概念有着相当程度的继受，并在此基础上有着新的发展。这主要表现在以下两个方面：

(一)治安型警察权概念的延续

新中国成立后对于“警察权”这一概念的认定，仍然是从治安维度进行的划分，而非概括性内务行政概念，同时也没有进行“脱警察化”权力限缩及分工。1949年9月北京市人民政府公安局正式更名，设有秘书处(人事处、办公室)、侦查处、治安处、保卫处、行政处5个处室。至1995年12月，北京市公安局在原先5个处室基础上扩增为30余个业务处，除武警、消防、公安学校、公安医院外，扩张业务处室均根据1949年设立的5个处室进行细化，并增设现代政府部门之配套业务处室，如法制、信访、外事等。[18]34-35在安徽省，1949年皖北地区全面解放，成立安徽省境内第一个皖北人民行政公署公安局，设立秘书科社会侦查科、保卫科、治安科、审讯科、人事科、劳改处等职能机构。1952年，安徽省人民政府公安厅成立，设有办公室、政保处、保卫处、治安处、劳改处、人事处等。直至1989年底，安徽省公安厅在1952年基础上内设机构增至20余个，与北京市公安局的扩张路径相同。[19]58,61-62再来看陕西省，1950年陕西省人民政府公安厅成立，设秘书室、政治保卫处、经济保卫处、治安处、总务处、预审处等。至2000年，同前述北京市、安徽省一样，陕西省公安厅在新中国成立初期的业务处室上扩张至18个职能部门。[22]369-372建国后地方公安机关的建制在职权划分上大同小异，通过我国北部、中部及西部等地区的公安志梳理，大致能够得出在机构设置上对警察权设定的基本走向。

在建制及内设机构上，新中国成立后公安机关的职能发展脉络一直走在“治安维护”的主线职能上，不仅没有像德国“脱警察化”一般对警察权概念有着限缩，甚至从新中国成立开始，我国公安机关的职能在内设机构上不断地进行扩张，这种扩张有三个原因：第一，扩张的主体部分基于治安维护的精细化分工，如程序分工、管控对象分工、内部机制分工等；第二，因现代政府及中国共产党理论与实践的发展，分设与时俱进的现代中国政府所需内设机构；第三，根据治安型警察职权的特质，对公安机关提出新的职能要求，以推进填补型警察权概念的发展。

(二)填补型警察权概念的产生与扩张

中国本土的警察权，从近代移植英国治安型职业化警察制度开始，便在此基础上发展出特有的填补型警察权概念，即以维护治安为主线的同时，承担国家根据警察治安权所特有的性质及工作模式而赋予警察其他的行政职权或国家活 动。例如，清末建警之后，职业化、国家化的警察承担了传统衙役的职能之一——收税。(6)清末警察的收税职能并不是德国概括性内政职权警察概念的产物，而是传统中国基层政府职能的一种延续。程方就谈道，一般警察下乡办理警察事务，老百姓都称其为先生或老爷，出酒杀鸡极意奉承。如若不然，警察便会诬告百姓一个罪名，带回警局拘留几天或处以罚款。(7)此处警察下乡的警务，绝大部分与税收有关。[21]248而到了民国初期，警察下乡收税的职能被分离，取而代之的是治安服务职能，如帮助外国人、远乡人，控制醉酒人、精神病人，以及寻找失踪儿童,等等。国民政府时期，警察则是推行“新生活运动”的一线政府工作人员。[24]而新中国成立之后，本土警察权概念的填补功能继续沿用并扩张。

新中国成立初期，公安机关承担的扩张职权之一便是镇压反革命运动。1950年，安徽皖南、皖北地区各级公安机关，从1950年4月至10月侦破大批反革命现行破坏案件，共惩办反革命分子 8 025人。[19]175而北京市公安局据不完全统计，在1950年至1954年期间，破获重要反革命案件38起。[18]130广东省公安厅于1950年发出《关于在全省普遍进行反动党团、特务分子及其他反革命分子登记的指示》，在三个月内主动向广州 公安局登记的特务分子、反动党团成员1万名。[23]75

改革开放之后，经1978年12月中共十一届三中全会决议，中国进入了改革开放的新时期，镇压反革命的职能被削弱，“公安工作的重点转到以保卫‘四化’(指工业、农业、国防、科学技术现代化建设)为中心，为经济建设服务的轨道上来”[23]79。此时期的公安机关被赋予了更多保卫经济建设的新职能，例如河北省根据中央统一部署，1978年普遍开展打击投机倒把的斗争，全省公安机关从 1 800多个县级以上企业和514个公社的重点单位中，查获赃款4100万元，粮食346.5万斤。[24]62

目前，2018年中共中央、国务院发出的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》提出：“把扫黑除恶与反腐败斗争和基层‘拍蝇’结合起来，深挖黑恶势力‘保护伞’。”公安机关在打击黑恶势力犯罪中实际承担了辅助纪检监察部门查处党内纪律问题的新职能。2015年中共中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出：“着力完善现代警务运行机制，提高社会治安防控水平和治安治理能力，提高人民群众的安全感”，“推进公安行政管理改革，提高管理效能和服务水平”。[2]这对公安机关在新时期下所承担的职权做出多层次的分离与细化，例如取消暂住证制度、建立健全违法犯罪与信用、相关职业准入等挂钩制度。

可以肯定的是，新中国成立后我国公安机关在不同时期根据国家的发展及战略部署，承担着多项区别于治安职能本身又同时与治安职能紧密联系的公共职能，这与德国概括性警察权概念做出区分的同时，又在英国治安型警察权概念的基础上做出了本土“因地制宜”的嬗变，主要表现为三个方面：其一，主体上继受以维护治安为主要职能的传统英式警察权概念。其二，衍生出承担特定时期国家迫切需要的新公共职能，而这样的公共职能与警察的维护治安职权紧密联系。(8)警察维护治安职能的特点在于：具备机动性及全天候值勤特点的警察，所介入的行政管理秩序应当具备危害急迫性和不可延迟性，并且需要经常使用强制力。与该特点紧密相关的、国家迫切需要的新公共职能，作为我国本土填补型警察权概念的内容纳入警察权的嬗变当中。[27]56-57其三，“填补型警察权”概念并不意味着警察权的无限扩张，而是作为特定时期国家在某一方面特定的需要而增设的补充性政府职能。这种职能如果仅是暂时性的需要，则在未来该职能会从警察权中剥离出去，例如晚清的税收职能、近代的“新生活运动”推动职能、新中国成立初期的镇压反革命职能、改革开放时期反投机倒把职能等。

三、本土警察权概念的革新：警察权的政治统合性

警察作为现代政府治理的重要部门，任何国家的警政建设与发展都会带有政治属性，“无论是从警察与国家的关系角度，还是警察与个人的关系角度，都是政治活动，都与每个公民的生活发生政治关联”[26]54。不同国家或地区的警察在政治属性上展现出不一样的强度，例如英国警察经《1964年警察法》确立的三方负责制，使警察成为“只对法律负责”的独立国家力量而具有较淡的政治属性；但是在我国，“政治性”作为本土警察权的逻辑内核，既发展出了自身所具有的特殊性，同时也保证了当下中国社会治安秩序与政治稳定的成功。“加强了政治工作就使工作任务有了政治保证，而没有政治上的保证，要完成公安工作任务是有困难的。”[27]256中国的警察权力运行具有超强的政治性：正是这样超强的政治性造就了当今中国社会治安的“稳定奇迹”，“犯罪受害人国际比较研究和犯罪供述国际比较调查似乎都已证明，中国的各种犯罪率普遍较低”(9)根据2018年全球犯罪与安全指数(Crime Index for County 2018)排名，中国大陆的犯罪指数39.44，安全指数60.56，是全世界最安全的国家之一。[28]231.这种超强的政治性，笔者认为包含政治决策、政治职能及政治保障等三方面的统合性表达。

(一)政治统合性的形成：公安行政首长参与政治决策

本土警察权所呈现出的政治统合性，首先表现在提高公安部门在国家机构及政治地位上等级序列的提升，将公安部和地方公安厅行政首长纳入中央政治局委员和地方省委常委或副省长，并提高公安机关行政首长担任政法委书记的比重，《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》明确提出：“各级党委可根据实际情况和干部任职条件，在领导班子职数范围内，有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。”(10)《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发﹝2003﹞13号)。诚如学者所言：“中国共产党和政府采取深思熟虑的改革确保公安部门对党忠诚，特别是将更多的高层职位分配给公安局长。”[29]由此，就公安机关首长来说，进同级党委或政府“领导班子”不仅能增加公安机关在人事和财政上的议事能力[30],同时参与政治决策的公安机关首长又作为行政执法机关的领导，可以大大增强政治决策的执行能力。另一方面，将公安机关首长纳入同级党委或政府“领导班子”也强化了党对公安工作绝对的、全面的领导，始终保持公安工作围绕党的重大决策及核心工作。

(二)政治统合性的内容：警察权中的政治职能

本土警察权中所特有的政治职能成为政治统合性的具体表达。“国家的公安部门，应是国家镇压反革命、确立社会秩序、捍卫国家安全的有力工具。”[30]10实际上，新中国成立至今，我国警察权就被赋予了极其重要的政治职能，只是在不同时期所承担的政治职能各不相同。需要说明的是，警察的政治职能一度饱受学界诟病，认为警察在执行政治职能时具有的运动式执法特点可能会弱化对一线执法人员的监督，使得公安机关内部违法违纪案件的“次生灾害”频发。[34]但是，本土警察的政治职能在中国特定社会转型时期矛盾频发的国情下，有着自身的合理之处。

首先，改革开放以来随着社会结构和经济结构的转型，各种利益交织冲突，社会矛盾频发，“中国常规化预防和打击犯罪的制度结构和国家基础能力偏弱，刑事政策尚不完善”，针对特定社会问题及矛盾进行社会治安管治，有着显著的治理效果及历史意义。[1]56例如，2018年《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》提出：“把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层‘拍蝇’结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来，既有力打击震慑黑恶势力犯罪，形成压倒性态势，又有效铲除黑恶势力滋生土壤，形成长效机制。”地方黑恶势力与地方“保护伞”盘根错节的关系如若没有党委政治力量的导入，该类社会问题很难从常规化的犯罪侦查上“单项突破”。

其次，警察权所具有的政治职能在中国本土化的发展上，形成治安与政治的“双向融合”，即治安秩序成为政治决策的重要目标、中心工作。诚如学者所言：“维护稳定成为一种国家战略偏好，无论是社会矛盾和犯罪导致的社会稳定问题，还是群体性事件引致的政治稳定风险，都吸引了国家的注意力分配。因为国家的改革是策略性和高度选择性的结果，必须谨慎地维持发展和稳定之间的平衡。”[27]因此，在中国警察的专业化、法治化的现代转型没有完全完成之前，警察权的政治属性必须通过赋予一线执法警察具体的政治职能，来完成国家政权及社会治安在一定程度上高度重合的“双稳定”，相比于执行法律，警察的活动更适合称作“落实社会规范”。[28]237-239

实际上，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”社会治安的维护是基于法律执行与政治决策实施的双重保障之下，即使我国警察充分完成现代法治化、专业化的转型，政治职能仍然会作为政治决策的一部分交由警察承担，只是需要将政治职能与法定职权的分层，而这个分层就在于填补型警察权概念与警察权政治统合性之间的区分：应当将有关一线执法的具体职能纳入填补型警察权概念中的法定职权，形成政治统合性和填补性的分离与协作。

(三)政治统合性的保障：人员编制与财政支出的倾斜

我国本土警察权所具有的政治统合性，必须通过党委、政府在人员编制及财政拨款上对公安机关进行倾斜来保证，这也是前文所述公安机关首长通过提高政治地位的等级序列、领导高配“进班子”来完成。

首先是人员编制。改革开放之后，随着社会经济建设需要，1992年《中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》提出，“随着形势发展，政法工作任务更加繁重，这支队伍只能加强不能削弱”，“省、市、自治区采取适当措施，解决政法部门警力不足的问题”，“国务院责成有关部门研究制定政法编制和经费的计划保障机制”。2008年，中编委批准5年内在基础编制新增41.82万名上，再为公安系统增加专项编制20.1万名。[32]43地方政府在公安编制不断增长的基础上，还利用“软财政支出”雇佣了大量治安辅助力量(如协警、治安辅助员等)缓解一线警务压力。[33]但是必须注意到，“治安体制现代化的主要障碍很可能是物质资源，人力和社会资源依然匮乏”[28]238。由于社会治安与政治稳定的双向融合，作为国家战略偏好的治安管控，需要根据世界最多人口国家的基数进行编制配置，尽管领导干部比重及整个公安人员编制比重从中央到地方一直做出看得见的倾斜，但是仍然还不能完全供给公安工作的实际需要。

其次是财政支出。“中国公安制度的形成，以其经费保障的地方化为最大特征，恰恰是中国长期以来行政分权体制的后果。”[1]243因此，由于公安部门的财政拨款很大程度上来源于地方政府，那么公安领导进同级党委或政府“班子”就成为地方公安机关财政经费倾斜的最大保证。2009年7月，中办和国办下发的《关于加强政法经费保障工作的意见》提出，将原来的分级管理体制调整为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”体制，明确不同地区、区划及不同警务项目的保障制度，以增强经费保障能力。[34]273-274不过在财政经费倾斜的同时，应当注意到地方政府在大幅增加公安及公共安全经费的同时，并没有完全达到预期效果，对于人员编制的支出占比较多，公安基建和设备转移支付的占比较少。[35]

笔者用“政治统合性”这一概念来描述本土警察权政治属性的原因在于，上述三个方面的政治性表现既相互融合，又紧密联系，任何一方面都无法独立存在进行政治属性的独立表达：首先，政治职能的充分发挥需要编制和财政的倾斜作为客观物质基础；其次，编制和财政的倾斜又必须通过公安领导的政治高配等级序列来争取更多的话语权；再次，公安领导的政治高配等级序列的设立，是因为公安部门所承担的政治职能是作为国家顶层设计的战略性偏好。诚如学者所言：“治安政治的战略定位直接影响了公安部门的政治行政地位、人员编制和财政经费等资源配置。”[29]

四、结语

从本土警察权的嬗变过程可以看出，通过国家决策的长期选择所形成的特定轨迹——社会秩序与政治稳定的双向融合，以及根据社会情势的不断变化，灵活地调整不同时期警察职权的重心，成为中国社会治安呈现出的“稳定奇迹”的关键。本文通过对中国本土警察权的产生、发展及革新三大命题的阐释，得出以下三点初步结论：

第一，从本土警察权产生开始，便以治安型警察权概念为主体。建立国家化、职业化的警察，以维护社会治安秩序并提升国家强制控制力。可以肯定的是，以治安型警察权为主体概念的选择延续至今，这区别于概括性内务行政警察权概念。

第二，基于治安型警察权概念，本土警察权的嬗变过程展现出独特表征——填补型警察权概念的出现，即通过警察这一组织机构，在以维护社会治安为主线的同时，根据警察工作模式及警务运作机制的特点，赋予警察其他的行政职权或国家权力。

第三，政治统合性，是当代本土警察权所具有的根本性特征，也是我国当下社会治安“稳定奇迹”的根本保障。将政治决策、政治职能及政治保障三方面进行有机统合，使社会治安与政治稳定的融合成为国家顶层设计的战略性偏好，并以高配领导、物资倾斜等政策之间的相互支撑与协作，促使政治统合性警察权在中国本土获得成功。但是，政治职能在一定时期内，与填补型警察权概念中的填补性职权有一定程度的重合，这需要本土警察权在未来的发展中，完成政治职能与法定职权的分层。