国外一些国家开展国防交通工作的制度、做法及启示

石红霞，卢 江，王海兰

（1.陆军军事交通学院 军用物资配送系，天津 300161；2.装备项目管理中心，北京 100040）

1 引言

国防交通通常指为国防和战争服务的交通体系，是国防建设的重要组成部分，在国家经济和国防建设中发挥着不可替代的作用。国防交通工作包括交通设施的建设管理、运输工具的调度使用、国防运输的组织实施等，责任主体繁多、动用资源多样、组织流程复杂，必须通过立章建制方式加以明确和规范。美、俄、英、法、德、日、以等国结合国防需要和自身实际，经过多年探索磨合，建立了较为完备的国防交通法制体系，形成了较为顺畅的国防交通运行模式，对我们深化国防交通改革、加强国防交通法治建设具有一定借鉴意义。

2 国外一些国家开展国防交通工作的法规制度

2.1 依法界定国防交通工作的范围范畴

通过明确国防交通的系统构成、行为主体、权利义务等来界定国防交通工作的范围范畴是国外一些国家在立法工作中的普遍做法。美国规定，国防运输（美国所指“国防运输”与“国防交通”在使用上没有本质区别）是指由国防部引起或发起的交通运输管理工作，国防运输系统是指美国在世界范围内的、用于保障国防部平战时交通运输需求的运输基础设施，按照产权归属可以分为军事设施和商业设施两大类，包括国防部本身拥有、承包或实际控制的飞机、固定资产、维修设施、计算机系统，以及国防部平时用到的港口、空运线、海上航线、铁路、公路、在运可视系统、信息管理系统、海关和交通管理系统等[1]。俄罗斯规定，国防交通义务涉及到各级联邦权力执行机构、地方自治机构和团体，包括港口、码头、石油基地、油料转运基地、加油站、维修机构及保障运输工具正常运转的其他团体，以及拥有运输工具的公民等，联邦权力执行机构可以对交通和通信保障等单位实施监督，并根据国防需要和联邦法律征用单位及公民的交通运输工具及其他财产，以满足国防需要[2]。日本规定，进入“紧急事态”后，自卫队有权优先使用机场、港口、水域、空域、道路等交通设施，地方政府和企业、团体必须给予积极配合和支持，不得有阻碍自卫队使用道路交通的行为[3]。英国规定，国防部有权征用民航飞机和民用船舶，将其用于战时或紧急情况下运送军事人员和军用物资，并有权制止企业向国外出售运输工具。德国对国家进入紧急状态后的交通动员进行了规范，并对民用运输工具和港口、车站、机场等相关设施的征用作了明确规定，包括征用交通工具及设施的种类、持有法人的义务、征用时间、征用补偿办法、拒绝征用的惩罚措施等。

2.2 依法明确国防交通工作责任主体的责任义务

美国规定，分管运输的国防部副部长负责制定运输及交通管理相关政策，军种部长负责发布与运输相关的政策程序和交通管理原则，美国运输司令部司令负责履行交通运输管理职责，军种运输司令部司令负责就运输资产的征用提出意见建议，战区司令及其代表负责实施国防部交通运输管理政策及程序。俄罗斯规定，国防部及联邦政府相关部门负责协商确定列入动员范围的交通运输工具清单，兵役局和军事管理机关负责按清单进行登记，联邦权力执行机关、地方自治机关和社会团体负责确保已登记的交通运输工具处于完好状态，武装力量和其他强力部门负责依法征用交通运输工具参加演习等任务。日本规定，国家负责直接管理干线铁路，并对国家特许交通运输企业进行监督管理，交通事业调整委员会负责对地方交通事业实施管理，中央和地方团体负责对海上运输实施监督管制，运输省海运总局负责战时船舶征用，警察部门负责平时的交通管制，自卫队的“宪兵”在取得授权的情况下可进行道路疏导[3]。英国规定，交通部长负责发布各种管制和登记措施，实施各类交通命令，与提供国防交通服务和拥有交通工具的企业达成协议，政府授权代表、各大区及各省首长负责征用相关运输装备及交通设施，并以交通部长的名义同被征用者达成协议。

2.3 依法拨付补偿经费并落实激励政策

美国通常采取立法的方式，对国防交通工程建设及民用运载工具贯彻国防要求、民用交通资源征用等工作中的经费来源及经费使用做出明确规定。《美国法典》第23卷规定。由联邦政府承担90%-95%的州际国防公路系统建设费用，国防进出道路建设相关经费全部从专项拨款中支出；《海商法》规定，由运输部承担商船因贯彻国防要求而增加的部分建造费用（即造船差额补贴，约占建造总费用的35%）；《海运安全计划》规定，从1996年至2015年，对纳入计划的美籍船舶，给予每年每艘210-310万美元不等的补贴。俄罗斯由联邦政府出资建设重要方向上的路网和交通运输设施，此外由军事交通部门和联邦运输部门根据有偿使用的原则，对被征用交通运输工具的部门和企业给予适当的经济补偿。为了吸引商业组织和个人承担国防运输任务，美国、英国、俄罗斯等国还普遍制定有相关政策法规，并广泛采取承诺业务份额、提供政策便利、减免税费、提高运价、发放补助、购买保险等方式，取得了良好的效果。如美国政府为那些具有重要国防意义的民营铁路线发放资金补助，英国对进入作战区域的商业船员增发150%的薪金补贴甚至给予军人待遇，俄罗斯对履行军事运输义务的团体和个人予以拨款奖励[4]。

2.4 依法采取强制措施并追究法律责任

为了保障国防交通工作的顺利开展，各国对违反国防交通规定的组织和个人依法采取强制措施。美国规定，新造商船在设计和建造时必须贯彻国防要求，否则不准建造，购买船舶前必须充分考虑军方的征用和改装需求，未经海军部长审核不得购买，加入《志愿联合海运协议》的船舶强制安装位置报告系统。英国规定，新造民船必须保证能方便快速地改装成军事运输船或支援船，否则不予出厂，加入战时紧急征用计划的船舶强制参加军事演习，国家出于飞机起降需要可以强制使用任何土地或水域。德国规定，对拒绝征用交通运输工具和设施的组织和个人予以处罚。日本规定，如果交通部长认为某名干部的行为违反了相关法律，或者在其他方面对港湾运输的管制使用做出了不当行为，则可下令解除其职务，或发布命令解散其所在的团体。以色列规定，对拒绝履行国防交通义务，拒不提供交通设施或运载工具的团体或个人，国家给予严厉处罚[4]。

3 国外一些国家落实国防交通法治的典型做法

3.1 国防交通规划依法纳入国家交通建设规划

美国规定，国防部必须将国防空运的长期规划和建设需求及时告知联邦运输部及民航业，海事委员会应会同海军部共同制定商船队伍长期发展规划，国防部与联邦铁路局共同制定适应国防需要、通往主要方向的战略铁路网建设规划，军事地面部署与配送司令部负责把可预见的民用公路、国防进出道路、备用道路、公路交通工程需求纳入到美国各州和联邦机构的公路建设规划，此外电信、交通运输、交通工程等的建设与维修也都纳入国防动员储备计划。俄罗斯在城市规划和建设中体现国防交通内容，交通运输部门在制定短期和长期道路建设规划时充分考虑军队的作战需求，在重要方向特别是国防部指定的方向上修建公路、枢纽迂回线、联络支线和公路备用桥梁及隧道，在公路沿线储备修复器材等，此外还将国防铁路规划纳入国民经济和铁路建设的长期规划和年度计划。英国规定，政府交通主管部门在规划交通建设时必须与国防部协调，并充分考虑国防交通的需求，各级政府在规划公路交通建设时，也应保证当地驻军兵营的道路能够便利地连接交通主干线和国家高速公路网，此外对于国防交通基础设施的建设、管理和维护，也都纳入国家交通建设规划。

3.2 国防交通工程设施及民用运载工具依法贯彻国防要求

美国规定，在进行公路、铁路、车站、机场、港口等建设时，以及飞机、轮船、汽车和其它有关设备、器材研制生产时，应考虑国防需要，尽可能做到军民兼容，如铁公路在网络布局、工程设施、防护水平、技术标准等方面均需满足特定要求，国家公路系统应满足国防需求，大部分高速公路可以作为飞机跑道使用，货机、货船和油船等大型民用运载工具有商用和军用两种设计，在研制时就考虑战时加改装问题等。俄罗斯规定，铁公路在基本建设、运能标准、抢修能力、物资储备、人防等方面均应充分考虑国防需求，民用航空和商船队作为准军事化部队、第二海军来建设发展，民用飞机的设计制造贯彻军民通用、平战结合的原则，设备与军用运输机通用化，性能满足国防要求，商船在船队建设、设计制造和使用管理等方面严格贯彻国防要求。英国规定，英军主要军营、机场、码头和重要仓库附近均保留专用车站，新造民船的设计必须保证在紧急状态下能方便快速地改装成满足国防需要的军事运输舰船，此外对民船改装为军用船舶所需人力、钢材、设备等方面也都有明确的规定和措施。

3.3 民用交通运输资源依法征用

美国在平时与交通运输工具持有人、公司或组织签订征（租）用合同或计划，其中海运运输资源主要包括“海事安全项目”船队、“志愿联合海运协议”船队和“志愿油船协议”船队，航空运输资源主要包括民航后备队机队，地面运输资源基本涵盖美国本土主要铁路运输公司、卡车运输公司、长途公共汽车运输公司、港口装卸载及交通工程抢修抢建承包商，战时或紧急状态下美国通过启用协议的方式征用该部分交通运输资源[5]。俄罗斯通过《联邦动员准备与动员法》、《联邦战时状态法》等法律法规对公民及团体组织的军事运输义务作了规定，其中明确联邦权力执行机构有权根据国防需要征用单位及公民的交通运输工具。英国明确规定国企船舶在战时有被征用的义务，战时国务大臣可以征调民航机构及组织履行国防空运任务，此外平时还拟制了适应不同战争需要的民船征用计划和方案，并下达至有关船舶及所属公司，这些公司和船舶须定期向军方有关部门报告民船的数量、质量及运行位置等情况，战时有关民船一旦接到征用命令，便会中止一切其他运输任务，行驶向指定地点，接受改装、运载和出航。日本通过分别立法的方式对民船征用对象的范围划定与征前管理、征用实施、征用返还处理、被征船员及团体的组织管理、海运价格管制、战时船舶建造与修护等方面加以明确。以色列建有严格的民用运输车辆登记统计制度，任何企业和个人购买车辆，相关信息会自动传送到动员部门和军事运输部门，这些机构的工作人员会定期与车主进行联系协调，明确装备人员编组，更新相关信息并组织落实演训事宜。

4 国外一些国家开展国防交通工作的配套机制

4.1 领导指挥机制

美国运输司令部是国防运输的唯一管理者，其下辖的空中机动司令部负责国防空运及机场管理，军事海运司令部负责战略海运、海运保障及海上交通管理，军事地面部署与配送司令部负责交通运输终端保障及本土交通管理，此外国防部、联邦运输部等负责国防交通动员，各级政府以及军种部共同负责国防交通运输设施的建设维护[6]。日本道路交通的平时管理由国土交通省和警察部门负责，包括战时道路交通管理等问题在内的“危机管理”则由内阁官房负责，内阁官房设1名“内阁危机管理官”和1个“内阁危机保障危机管理室”，其中“内阁危机管理官”的主要职责是协助总理大臣及官房长官，处理包括战时交通管理在内的国家“危机管理”事务。英国国防部、交通部及相关委员会协调解决国防交通有关事务，在临战或紧急状态下进行局部动员时，由内阁会议研究并向议会提出国防交通相关法案，授权国防大臣发出命令。法国交通部对国防交通工作负责，交通部下设交通总专员署作为国防交通具体领导机构，交通总专员署下设陆运、海运、空运等处，各处设有不同科室，对相关公司、地方机构和设施指挥管理，此外交通部还下设交通委员会作为国防交通的咨询机构。

4.2 协作协调机制

国防交通工作涉及到军地多个部门，世界各国普遍重视建立相关协作协调机制[7]。如以色列平时的国防交通工作由国防部和总参技术与后勤部领导，地方交通工作由交通部领导，战时国防交通由国防委员会统一领导。此外，以色列设有国家交通控制中心，该中心负责整合运用军地有关交通运输力量与设施资源，对国防交通实施统一指挥、调度和控制，其在战时有权根据部队行动计划向全国下达交通管制命令，调动地方交通警察对相应路段实行动态交通管控，对全国道路交通信号设施进行实时调整。国家交通控制中心的指挥信息网络可以覆盖全国各地区的交通路线，实现对境内陆上交通运输状况的实时可视，能够根据现场情况调整部队机动路线，组织力量处理交通事故、抢修损毁道路，保证任务部队和保障物资能够及时快速部署到位。为了便于统筹协调使用军地交通运输资源，国家交通控制中心采取军地有关部门人员混编、合署办公的模式运转，与国家交通运输、警务部门以及地方企业、新闻单位等互派联络官。

5 启示建议

5.1 加快构建我国国防交通法规体系

一是持续推进《国防交通法》学习宣贯。2016年9月3日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了《国防交通法》，这是党的十八大以来国防军事领域制订的第一部法律，也成为国防交通领域的“基本法”和“母法”。国防交通法对于规范国防交通活动、加强国防交通建设、促进交通领域军民融合、提升战略投送能力等具有重要意义。对此，应当站在提高国家战略能力、推动军民融合深度发展、提高国防和军队建设法治化水平的认识高度，引导各级机关、领导干部、军地交通运输系统带头学习宣贯，争当学法用法的先锋模范，同时把该法纳入全民国防教育和普法教育，广泛运用各种媒介方式，全方位多视角地加以宣传，使广大公民、组织了解在国防交通活动中的权利和义务，自觉参与和支持国防交通建设。

二是建立健全配套法规和标准规范。中国特色社会主义国防交通法规体系应当包含法律、行政法规、地方性法规等层次，仅靠国防交通法是远远不够的。对此，应当充分运用国家交通运输改革、国防军队改革最新成果，做好相关法规规章和标准规范的立、改、废、释等工作，建立健全国防交通规划计划、交通基础设施、国防运输、交通保障以及奖励处罚、监督落实等一系列规章制度，构建涵盖各类民用运载工具贯彻国防要求的目录体系和技术标准，形成一套架构合理、层次鲜明、实用管用的法制体系，为有序开展国防交通工作提供完备完善配套的法治保障[8]。

5.2 适应改革实际，优化我国国防交通体制机制

一是理顺国防交通领导管理体制。一方面，2016年以来，我国启动新一轮国防和军队体制机制改革，“军委管总、战区主战、军种主建”的格局确立，军委机关、战区、军兵种重新调整组建。目前，军委、军种、战区分别设有国防动员、交通战备、交通运输调度等平战时管理机构，彼此之间存在职能交叉。另一方面，近年来，我国交通运输大部制改革，撤销铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司，铁路、公路、水路、民航、邮政等领域管理体制改革和交通运输法规制修订持续推进，机构职能分工和管理模式发生了深刻变化。对此，应当认清形势，结合军地机构改革新格局，重新理顺国防交通领导管理体制。

二是创新国防交通组织运行机制。近年来，随着经济的发展和科技的进步，交通运输呈现新理念、新模式、新业态迸发态势，交通运输的行业运行模式、市场管理规则、价格形成机制等也随之不断发生变化，既对国防交通工作的组织运行带来挑战，同时也为创新国防交通组织运行机制带来了新的机遇。这一方面要求国防交通领导组织和人员革新理念，注重对相关动向的关注、相关知识的学习、相关问题的研究、相关做法的借鉴，另一方面也要求充分利用市场发展和科技进步的优势，创新国防交通相关规划拟制、力量建设、队伍管理、资源征用、经费补偿等环节的工作机制，使国防交通建设工作创造出更多的国防效益、社会效益和经济效益。