困境·趋势·对策：江苏石化产业高质量发展研究

姜国刚，陈思文，左 鹏

一、选题依据

(一)高质量发展的要求

党的十九大报告指出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展要求经济发展要加强生态环境保护，改变现有产品低技术含量、低附加值的现状，实现从数量优势转向质量优势。从《2019年政府工作报告》精神可以看出，国家对环保要求越来越高，执法力度也越来越大，经济高质量发展转型是产业演进的必然选择。

江苏是我国石化产业大省。石化行业生产消耗大量的能源和资源[1]，是众所周知的重污染行业，其生产过程还存在一定的危险性，对区域生态安全和社会稳定存在一定的负面影响[2]。在高质量发展的宏观战略指引下，江苏石化产业必须改变现有的发展模式，积极向高质量发展模式转型，走绿色发展之路[3]。

(二)江苏石化产业发展的安全环保约束

江苏石化产业具有总量大、企业多、规模小、分布散的特点[4]。规模小源于先天不足，这可以追溯到20世纪乡镇工业大发展时期，当时的苏南小化工厂举目皆是，推动了苏南地区经济飞速发展。然而小化工厂存在技术含量低、产品附加值低、设备老化、环保不达标、安全管理不到位、资源消耗大、污染排放大等一系列问题[5]，导致苏南地区环境问题凸显。

为淘汰落后产能、促进石化行业转型， 2006—2014年江苏连续开展了三轮“石化行业专项整治”，累计关停生产规模小、技术水平低、环境污染严重、安全保障能力弱的化工生产企业7 237家，江苏石化行业安全生产质量和环境保护水平都有了明显的提高。2016年10月，江苏发布了《江苏省政府关于深入推进全省化工行业转型发展的实施意见》。2016年12月，“两减六治三提升”专项行动(简称“263”专项行动)有序推进，一个主要目的就是“减少落后化工产能”。2017年2月，江苏省人民政府办公厅印发了《江苏省政府办公厅关于开展全省化工企业“四个一批”专项行动的通知》，坚定了整治石化行业的决心，加大了淘汰低端落后石化企业的力度。

近年来，全国石化企业安全事故时有发生，社会影响巨大。近期江苏的几起石化安全事故均对社会造成了巨大损失。响水“3·21”重大爆炸事故之后，江苏省人民政府办公厅于2019年4月1日印发了《江苏省化工行业整治提升方案(征求意见稿)》，对石化产业提出了更高要求，进一步严格规范石化企业生产行为。2019年5月23日，江苏化工产业安全环保整治提升工作会议召开，进一步强调要彻底整治低端落后石化产能。2019年7月，第二轮第一批中央生态环境保护督察全面启动，江苏虽然不在此列，但严控石化风险的趋势已然形成。石化产业绿色发展、安全发展，是江苏高质量发展的首要任务。

(三)本文的贡献

在此背景下，课题组分别于2018年8—9月、2019年8—9月对南京、南通、常州、盐城、淮安、连云港的应急管理局、工业和信息化局、商务局、环保局、“263”专项行动领导小组办公室等部门进行了调研，汇总数据并有针对性地分析,挖掘了当前江苏石化产业存在的现实问题，提出了江苏石化产业高质量发展的战略思路和关键举措:通过完善发展机制和政策引导，提升江苏石化产业绿色竞争力，推进江苏石化产业高质量发展。

二、江苏石化产业高质量发展的困境

(一)江苏石化产业发展现状

江苏石化产业起步较早，曾经形成了沿江布点的区域发展格局[6]。近年来，在宏观经济发展速度整体放缓的背景下，江苏石化产业仍然保持了较好的发展态势[7]：资源技术密集，产业链长、关联度高、带动性强，产业规模大、发展速度快，产值、主营业务收入、利润总额、固定资产投资额不断攀升[8]，主要指标均居全国前列(如图1-3、见表1)。

2017年全省石化行业生产总值突破8万亿元，占全国石化行业生产总值的15%；其中,石化行业主营业务收入超过2万亿元，占全省工业收入的比重为13.3%；利润1 395亿元，占全省工业利润的比重为13.5%。

(二)制约江苏石化产业高质量发展的瓶颈

1.政府监管持续强化与企业安全意识缺位的矛盾

当前正在进行的“263”专项行动以及前三轮江苏石化专项整治，提高了江苏石化行业安全生产与环保水平。在这一进程中，江苏各级政府及相关部门起了重要的作用。尽管如此，石化安全事故仍未杜绝。可见，政府监管持续强化与企业安全意识缺位之间的矛盾突出。

3）加快发展民族教育，各类教育项目持续向新疆、西藏等区域倾斜。针对中西部和边远贫困地区缺少师资、开不齐课的问题，集中力量开发音乐、美术、英语、科学等短缺课程，开发民族双语教学急需课程，开发职业教育新设专业课程。

注：1. 港、澳、台数据获取困难，故未做统计。2.数据来源于《中国石油和化学工业年鉴》和《江苏统计年鉴》。 图2、 图3、 图4同。图1 2017年全国各省份石化产业总产值

亿元

注：数据来源于《中国石油和化学工业年鉴》《江苏统计年鉴》。

图2 江苏2006—2017年石化行业固定资产投资

图3 江苏2006—2017年规模以上石化企业主营业务收入与利润

调研结果显示，事故的具体原因虽各不相同，但企业员工的过失是导致事故的最主要原因，这从侧面证实了石化企业安全生产存在一定的隐患，具体包括：石化企业管理层更加关注企业生产和营业收入，对安全意识和潜在风险关注甚少；员工未能主动关注作业流程安全问题，存在推诿心理；石化企业远离市区、交通不便，对高素质员工缺乏吸引力，增大了安全事故的风险概率[9]。

2.行业发展体量增大与发展条件制约的矛盾

2000年，我国石化产能全球占比不足9%，之后一路飙升，到2016年为36%，其中江苏石化产业功不可没。快速发展必然要付出代价，石化产能也不例外[10]。环保压力是石化产能快速发展所导致的应激反应。随着体量不断增大，江苏石化企业发展空间严重不足。第一，内部创新驱动不足。江苏石化企业主要依靠劳动力成本优势获取市场竞争力。部分石化企业为中小型企业，产品多为同质化的中低端产品，创新驱动能力不足，这一情况抑制了石化企业的发展潜力[11]。第二，园区接纳能力有限。目前江苏石化园区数量少、接纳能力不足，仍有2 300余家企业不在石化园区，面临“关停并转”的压力。这些企业既没有合适的搬迁地点，又难以在园区外继续生存发展。在环保压力持续增大的趋势下，有意愿接受石化企业转移的省份也提高了接纳条件，出现观望的态度。第三，危废处理能力不足。有资质的危废专业处理机构数量不足，处理能力跟不上处理需求，这就导致石化企业危废库存量增大，直接影响了石化企业正常的生产经营。

3.企业高端发展与政策审批瓶颈的矛盾

目前，国内外环保标准相继提高，公民环保意识也逐渐增强。外部环境变化给企业、产业带来新的竞争压力。为了实现绿色、环保、可持续的发展目标，近年来江苏各级政府加大了对石化行业监管的力度，提高了石化项目准入门槛，实行更为严格的审批制度，新建、改建、扩建石化项目审批极为困难。大部分被调研的企业认为：目前的监管力度并不合理，部分政策科学依据不足，未能充分考虑石化行业的特殊性；地方政府对政策的解读也存在一定的偏差，导致部分企业发展方向不明确。这些在很大程度上影响了石化企业转型升级的积极性。

三、江苏石化产业的发展趋势

(一)创新体系逐步完善，产品结构逐步优化

江苏石化产业的转型升级，不仅需要资源与产出的支撑，更需要科技、人才的驱动。目前，江苏石化行业逐渐实现了由资本密集型向技术密集型发展的转变，全行业总体发展取得了显著成绩，结构调整也取得了显著的进步，形成了一批在国内外知名度高、竞争力强、市场占有率高、供需关系和销售量都相对稳定的品牌产品。其中，专利申请量突破百万，石化新产品产值和占比均不断提高(如图4)，传统石化企业所占比重已经大幅度减小，创新驱动体系初步建立，在国内优势明显。结构变化表明，传统石化产品大幅度减少，新兴石化产品正逐渐取代传统石化产品，成长为市场需求的主力军[12]。尽管如此，石化新产品产值占总产值比重仍不高。

图4 江苏2006—2017年石化行业总产值与新产品产值

(二)空间布局日趋合理，企业集聚发展已渐成态势

近年来，江苏石化产业由“沿江”向“沿海”转移，在转移的同时实现改造升级[13]。推进江苏沿海地区发展上升为国家战略后，石化产业加快了向沿海石化园区转移集聚的步伐。通过引进和培育大型石化企业，石化企业整体入园率和产业集聚水平大大提高，产业逐步向高端化、精细化发展。

目前，江苏石化产业已基本形成了以石化园区(集中区)为载体的集聚态势，园区基础设施建设投入也逐步完善；能源、环保、安全、交通等公用配套保障设施，污水处理、固废处置、集中供热、在线监测等环保基础设施建设基本完成，防护距离、封闭管理、园区消防等安全基础设施基本完善，园区整体环境明显提升，战略性新兴产业比重上升，行业布局日益成熟。

(三)企业安全环保水平不断提高

表2 江苏2006—2016年规模以上石化企业数量

图5 江苏2006—2017年石化产业污染排放情况

四、推进江苏石化产业高质量发展的关键措施

虽然石化产业面临诸多问题，但是石化产业仍是国家的重要产业。政府主管部门应正确认识石化产业的重要地位，持续关注石化产业发展，将高质量发展战略目标定位为“集聚发展、整体提升、本质安全、绿色转型”，进行科学规划，完善政策引导，加强行业监管，排除安全隐患。

(一)政府层面：完善发展机制，实现有序引导

弱化各级政府对石化产业的指令性影响，强化政府对产业发展的引导和协调，制定科学合理的产业整合规划和实施方案，从政策层面给予石化行业支持与保障，推进高质量发展。

第一，实现政府由“主导”向“引导”的角色转变。科学决策、细化分工，制定实施方案和配套政策措施，科学安排指标进度，明确部门职责分工和工作任务，提升执法监管能力；通过政策创新，引导和规范企业行为，减少市场自行调节的时间成本，减少对企业下达行政指令的做法，实现政府由“主导”向“引导”的角色转变。

第二，与企业有效沟通，提升政策适用性。在政策出台前，政府可以与相关企业、行业协会协商沟通，并结合沟通形成的意见，制定针对性和适用性的政策。在政策出台后，政府可以通过灵活的方式对政策进行解读，帮助企业更好地理解政策，减少误解。

第三，支持石化行业技术创新。“江苏省生态环保发展基金”是具有创新特色的产业基金。应充分发挥基金的引导作用，拓宽企业环保投融资渠道；加大对中小科技型企业、特色石化产品专项资金支持力度；加大对技术创新示范基地、技术创新战略联盟等具有行业引领作用的平台项目的支持力度[16]。

第四，注重舆论引导，宣传绿色理念。如何在国民经济发展中树立积极形象，是石化行业面临的重要挑战之一。各级政府宣传部门应高度重视新闻传播和舆论引导的作用，充分发挥新媒体作用，积极传播石化产业绿色发展理念，引导民众增强对石化产业的正确认识。

(二)企业层面：重视安全生产，强化主体责任

一是要引入并落实风险管理理念。通过专家指导、专项督查、现场考评、召开推进会等形式，督促企业在生产工艺、设备设施、操作行为、职业健康、环境条件、工作场所、安全管理等领域开展危险因素辨识与管控教育。

二是要强化作业安全管理，重视员工培训。江苏石化企业要真正实现安全生产，最行之有效的措施就是进行员工安全教育培训。培训可以提高企业负责人和管理层的安全意识，提高员工的安全理念和业务素质，实现安全生产的目标。

三是要重视技术研发，延伸石化产业链。加速发展精细化工业是当前世界各发达国家提高技术研发水平、调整石化产业结构的战略重点。精细化工产品附加值高，不仅能大大降低成本，而且能牵制进口产品价格，在市场上形成制衡关系，对于江苏石化产业结构优化具有重要意义。

(三)社会组织：为企业服务,推进协同发展

江苏现有省石化行业协会、省石化装备行业协会、省能源行业协会等多个省级行业协会，以及省工程咨询中心、省石化发展战略研究基地等多个行业智库。这些社会组织要为维护石化产业的应有地位、促进石化产业持续发展建言献策。

一是联系政企双方，建立多向沟通机制。作为非营利组织，社会组织应建立与政府的有效沟通机制，及时响应政府的监管要求，就常见问题和困难与政府进行沟通，以确保政策解读的一致性；应向利益相关方推广“责任关怀”理念，树立石化产业在国民经济中的正面形象。

二是协助制定标准，完善行业发展规范。政府可以充分发挥石化行业社会组织和行业协会的专业知识优势，让其参与制定行业发展政策；社会组织也可利用自身的专业知识，为政府提供技术支持，牵头组织或参与制定行业标准；应加强对石化产业经济运行与发展的监测，建立安全环保预警信息发布平台，为石化产业发展创造良好的外部环境。

三是参与项目决策，切实有效为企业服务。石化行业社会组织和行业协会应积极汇聚专家、专业机构、公益组织等第三方力量为公众参与石化行业决策提供咨询指导。在石化企业搬迁、项目审批、核准、备案以及银行放贷等环节，政府应充分听取石化行业社会组织的意见，提高决策精准性。