关于集宁区基层协商民主中居民参与情况的调查与思考

熊春霞

【摘 要】 文章介绍了集宁区基层协商中居民参与实施情况，分析了存在的主要问题。提出健全集宁区基层协商民主中居民参与的建议：积极营造协商民主文化氛围，破解社区动员力不足的困境;健全基层协商民主制度规范，保障居民参与权利;积极培育居民参与协商的能力;完善网络议事，正确发挥网络议事优势;大力发展社区自治组织，激发居民参与活力。

【关键词】 基层协商民主;集宁区;居民参与情况

基层协商民主作为社会主义民主政治制度的重要组成部分，推动了基层社会治理创新体系的运行，在基层形成了广泛、多层、制度化的协商民主实践，丰富了基层治理模式。基层协商民主建设，根本的依靠力量是居民的广泛参与，最终的目的是保障居民的利益。

一、集寧区基层协商中居民参与实施情况

集宁区在推进基层协商民主，扩大居民广泛参与基层治理方面做了很多工作，也取得了一些成功的经验。本课题组利用一个月的时间，走访了集宁中心城区9个社区，这9个社区分别是旧城区的文化路社区、外运社区、红楼社区、马桥街社区、通州社区，新城区察哈尔社区、永安社区、古城社区，城乡结合部的泰安社区，基本涵盖了集宁区基层协商治理的各种情况。

集宁区在推进基层协商治理，扩大居民参与方面所做的工作，主要有：

1、“4+N”协商议事机制，拓宽居民参与社区治理渠道

集宁区在推进基层治理，扩大协商范围，推出了“4+N”协商议事机制。“4+N”协商议事机制最早叫“四方共议”机制，主要是社区党组织领导下的居民委员会、小区党支部、业主委员会（住委会）和物业公司组成“四方共议”机制，解决小区物业管理中存在的问题和矛盾。后来，逐渐发展为社区党组织领导下的“4+N”协商议事机制，是“四方共议”机制的进一步延伸与发展，将涉及小区治理的各类组织、单位及利益相关方等主体都纳入到民主协商的范畴。针对小区存在的各类问题，首先居民委员会和业主委员会就协商内容提议，社区党组织借助社区协商议事会、召集参与议事主体，进行协商沟通，提出解决办法。社区党组织针对各方商议提交解决办法，专题召开支部会议进行审议，最终形成集体决议。决议实施后，社区通过跟踪回访，交流座谈等形式，邀请居民代表、党员等就问题解决情况进行评议。各方满意度是评估项目达标与否的主要依据。满意度低于60%的项目将视为未达标，继续完善，直到满意为止。“4+N”协商议事机制是集宁区各大小区进行协商治理最主要的运行模式，这一机制在实施过程中，居民全程参与，从问题的提出、协商解决、形成决议、结果评议、这一系列程序的进行，居民是主体，真正做到了人民当家作主。目前，通过“4+N”协商议事机制解决涉及居民反映的小区排水排污、物业供暖等各类问题1000多件，集宁区基层社会治理服务体制机制得到进一步健全和完善。

2、社区联合党委，拉近党与居民的距离

2017年7月，集宁区印发了《集宁区加快推进城市区域化党建工作的实施意见》，明确指出要构建“一纵四横”的区域化党建格局。“一纵”即纵向上形成区委—街道—社区—网格（小区、楼栋）党组织上下联通的区域化组织框架。“四横”即在区—街道—社区—网格四个层面，分别搭建由组织体系、服务体系、责任体系、保障体系构成的党建车道。

社区联合党委是在社区层面建立的，由社区书记担任联合党委书记，联合党委包括驻区单位、包联单位、群众团体、社会组织、业委会、物业公司、网格（小区、楼院）党组织。联合党委的工作职责包括：党务队伍建设，服务平台联创，文体活动联搞，基础设施联建，社会治安联防。依托街道社区“一站式”服务大厅，智慧社区平台和党员服务中心，为党员群众提供优质便捷的公共服务。通过联合党委，拉近党政群关系，借助区、街道、社区、网格（小区、楼院）建立党建联席会和议事会，形成党群协商共治的工作机制。实现需求与民意自下而上传递，资源和力量自上而下汇集，并运用问需、问计、问责、问效四步协商工作法，进一步提升居民参与社区的积极性与满意度。

3、网络议事，打破居民参与协商的时空限制

一方面传统的协商议事机制在实际运行过程中，由于受到时间地点的限制，很多居民由于各种事情不能如约而至，容易导致协商参与的不充分。另一方面，近几年，我国网络发展迅速，据中国互联网信息中心统计，截止到2018年底，我国网民规模8.2亿，其中手机网民8.1亿。如何充分利用网络，打破居民协商参与的时空限制，推进社区各项工作的开展，是新时期加强基层社会治理，扩大居民参与协商议事的重要方式。

新体路街道外运社区针对现在大多数人都使用微信这一网络交流方式，在小区由网格长带动建立居民议事微信群，为广大群众提供各种微信平台和微信群，如业主委员会群、业主群、社区公众号、党员群、低保群、社保群、高龄补助群、老年人免费公交卡群、棚改群等。一方面通过这些微信平台，居民可以及时了解小区动态，参与社区管理;另一方面居民有问题可及时在微信群内进行反映，社区网格长第一时间回应，真正实现了“线上线下”交流的良性互动协商氛围，让小事足不出户就能解决，打破了居民参与协商的时空限制。通过这些细化的微信群，为居民办理各种事情及时提供信息。同时为居民反映情况，表达诉求，解决难题提供平台，通过平台汇集民声，解决民意。可以说，网络已经成为引导居民解疑释惑、排忧解难、服务决策、协商议事的重要平台。

4、志愿者服务等社区自治组织，创新居民参与形式

社会组织是民主建设的重要动力，也是组织公民进行民主试炼的重要方式。社会力量是民主建设的最强推动力，民主建设的成功必然需要社会力量的参与。公民可以在社会组织中锻炼内部民主参与、平等交流的能力。以社会组织作为载体，推动社会民主，是事半功倍之举，也是进行民主政治建设所不能忽视的一条途径。社区志愿者服务，可以广泛吸纳社区居民参与，对于激发居民积极参与社区建设，完善社区治理起到重要作用。志愿者作为一种社会组织，能有效解决邻里困难，化解矛盾，从而促进社区和谐发展。

马桥街社区位于集宁区的桥西老城区，具有老年人多、困难群众多、下岗失业人员多、灵活就业人员多等特点，开展志愿者服务对于马桥街社区发展具有积极推动作用。马桥街社区志愿者服务成立于2010年，志愿者包括社区成员、居民、驻片单位工作人员等，同时积极吸纳社区其他人员加入。志愿者服务队伍立足马桥街社区实际，围绕文明社区建设、扶贫帮困、社会公益事业、环境保护等方面，组织社区居民开展形式多样的志愿活动，对于推动马桥街社区和谐稳定做出了积极贡献。

通过以上具体做法，我们总结出集宁区基层协商民主实施的成效。一是把发挥基层党组织的主导作用与居民的主体作用相结合。不管是“4+N”协商议事机制、社区联合党委、网络议事、还是志愿者服務，党组织的组织带动作用非常重要。基层协商民主的重大议题都是经过上级党委研究决定。居民在行使权力的过程中，社区党组织起到保证、引导作用，充分调动居民的积极性。二是把扩大基层民主与增强议事能力相结合。基层协商民主的主要目的就是解决居民实际利益，所以提高基层党组织与居民的议事能力非常重要。集宁区在社区治理中，通过多种方式调动居民参与议事，从而逐步提高居民议事能力。三是把扩大基层协商中居民参与情况与完善配套制度相结合。居民参与基层协商民主要持续完善，落实到位，关键要有制度保障。集宁区基层协商议事制度，初步保障了居民参与协商的主体性。四是凝聚社会力量，扩大民主范围。社会力量是民主建设的重要助推力。集宁区社区志愿者服务、协会等组织发挥余热，极大调动居民参与热情。

二、集宁区基层协商民主中居民参与情况存在的主要问题

集宁区在创新社会治理，完善基层协商机制，扩大居民参与方面做了许多有益的探索，取得了积极的效果。但在具体的实施过程中仍然存在一些问题，亟待我们积极完善。

1、社区动员能力不足，不能充分调动居民参与积极性

基层协商治理，如何调动广大居民参与其中，这是摆在社区工作者面前的一道难题。我们在调研中了解到，无论是“4+N”协商议事机制、或是社区志愿者服务、还是联合党委组织的各项活动，社区工作者普遍反映很难调动居民积极参与。能调动的大都是退休人员，热心群众。但是这个比例很少，社区的其他人员基本不关心社区工作，对公共服务与小区建设很少关注，表现出一种事不关己、高高挂起的态度。而这些人却是社区发展的中坚力量。社区工作者经常抱怨，入户调查时常碰到一些居民连门都不开，导致下一步的工作无法开展，更何谈坐在一起协商探讨。

2、协商民主制度机制不够健全，制约居民参与

集宁区通过制定各种制度，积极推进基层协商民主健康运行。如乌兰察布市委办公厅 市人民政府办公厅印发《关于坚持党建引领，加强城乡社区协商的实施方案》（厅发﹝2017﹞51号），对城乡社区协商提出具体的实施方案，具体列出了协商事项、指导目录、协商形式、参加人员、协商内容、协商程序，对于规范基层协商民主，保障居民参与起到了一定作用。但由于方案内容较为笼统且约束效力有限，并没有形成一个规范且长效化的内在机制。在实际操作中，流于形式者多。在居民参与方面，一是缺乏相应的保障机制，二是缺乏规范的监督制约机制。

3、居民自身参与意识有待进一步提高

协商民主的实质是公民参与意识的不断增强，社会民主氛围更加浓厚。集宁区基层协商民主中居民参与方面所存在的问题主要有：

一是参与主体不够广泛、全面。居民参与程度基于不同的阶层、地区、性别、文化水平和政治素养有较大的差距。例如集宁新区察哈尔社区居民，基本都是机关事业单位人员，他们参与的积极性就很高，在社区治理方面，居民积极建言献策，主动提供身边能利用的资源。在社区协商治理中，发挥着重要作用。而永泰社区位于城乡结合部的白海子镇，居民大多是农民，后来由于征地拆迁搬进就近回迁的小区。文化素质偏低，协商参与能力不足，社区观念淡薄。

二是参与无序化。由于在协商民主实施过程中，程序运作不够规范，导致居民参与的无序化。

三是参与过程中存在个人利益僭越公共利益的问题。由于居民在文化素质、政治素养方面存在较大差异，使得有些居民在协商中不能顾全大局，而是从一己私利出发，影响协商结果。

四是协商参与很多时候陷于形式化、表面化。协商民主并没有内化于心，外化于行，成为居民解决社区事务的正确途径。

4、网络协商有待进一步完善

网络可以扩展参与途径。公民除了传统交流渠道外，还可以通过网络平台参与协商议事，比如参与网络市民调查问卷、网络听证会、电子政务工作、网络议事等方式参与公共事务。这为公民的参与议事提供更多的实现途径。再次，网络推动公民社会多元化发展。通过网络，人们可以更为有效地寻找与自己志同道合的人，使他们汇集成群体，更鲜明表达自己的观点。乌兰察布市基层协商治理，网络的运用还不够充分、完善。网上议事主体、程序等都需要进一步规范。网络议事监督体系不健全。大都是通过建立微信群，在群里发布一些公共事项，大伙就某一议题你一言我一语，号召煽动性大，真正落实执行者少。

三、健全集宁区基层协商民主中居民参与情况的对策与建议

1、积极营造协商民主文化氛围，破解社区动员力不足的困境

在我国协商民主实践中，基层民主扮演着一个重要的角色，它能有效化解基层公共利益矛盾，解决群众实际问题。基层社会要想达到共商共治共享的氛围，必须重视协商民主。所以，积极营造基层协商民主文化氛围，对于加强居民协商意识，破解社区动员力不足，完善社区协商治理具有重要意义。一方面进一步规范协商议事制度程序，细化协商各环节流程，制定协商议事细则及参与程序，保障居民能广泛有序参与协商，而不是使协商流于形式。另一方面加大对协商活动、程序、机制的宣传，以舆论的声势带动居民对社区事务的回应热情，对协商民主文化氛围的形成起到事半功倍的作用。