改革开放40年一流大学建设的价值嬗变与制度重构——基于国家教育政策文本的分析

蔡文伯，岑丽瑶

（石河子大学师范学院，新疆 石河子 832003）

改革开放40年以来，国家的快速发展为一流大学建设提供了强有力的支持。一流大学建设存在着各种价值嬗变与制度重构，它们之间互相影响，最终体现在不断出台的教育政策文本中。随着我国政治经济文化事业的发展，国家对一流大学建设寄予厚望。在一流大学建设相关政策的文本分析中体现了不同时期政策制定者的价值嬗变，价值嬗变因而引发制度重构，促进我国一流大学建设更好更快的发展。为了增强我国大学的综合实力，加快建设一流大学的任务显得尤为重要和紧迫。因此，本文追溯改革开放40年以来一流大学建设的国家教育政策，分析其价值嬗变与制度重构，对于客观把握一流大学建设的现状、问题与未来发展的方向，有重要的现实意义。

一、一流大学建设的价值嬗变

一流大学建设的价值嬗变体现在政策文本中，政策文本作为政策制定者价值观的重要载体，表现出了特定时期人们赋予教育的价值期待。因此，分析国家教育政策文本，反映出了从政治化到现代化的价值嬗变、从量产化到质优化的价值嬗变、从学科化到服务化以及从功利性到人本性的价值嬗变。

（一）从政治化到现代化的价值嬗变

艾伦·西克认为：“现代政策分析的发展主要是源于美国政府的巨大发展，而不是社会科学知识的发展。”整个20世纪政府活动的重大扩展要求更多的政策相关信息［1］。政府发展了，政策分析的市场也就发展了。正因为政府随社会协同发展，社会要求政府为解决一系列问题而强化政策分析的能力，从历史演变的角度来看，政策文本透露出所处时代的主导价值取向的微妙嬗变。

政治化到现代化，即国家意志高度控制大学精神到高等教育务必面向现代化的价值嬗变。国家意志高度控制的时期表现在改革开放初期，1978年社会主义现代化建设是重点［2］，此时国家意志集中在对内搞活经济、对外实行开放的政策上，而高等教育现代化进程的改革并没有被重视。此时的国情是进入新的社会主义现代化建设时期，首当其冲的是经济体制改革，其次是高等教育改革。由于高等教育事业受到严重干扰还未恢复元气，为尽快改变这一现状，1978年2月，在《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》中提出了具体的改革方案［3］，由于困难时期经济受损同样严重，国家意志高度控制大学建设势在必行。

同时，政治化表现为国家政策在高等教育改革发展中的强大推动作用。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》标志着教育改革全面启动。直到1992年，中国的改革开放和现代化建设进入一个新的历史时期，现代化建设逐步开始渗透到高等教育当中。这一时期经济的稳定发展为高等教育助力不少，同时促进了教育体制的变革。2015年修订后的《高等教育法》规定，培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级人才是高等教育的任务。［4］“社会责任感”的增加反映了当代社会人的现代化问题，同时也是体系现代化问题［5］。2017年十九大报告中多次提到“现代化”内容［6］。这样国家意志高度控制大学管理的痕迹逐步淡化，价值嬗变体现在现代化治理方面。

（二）从量产化到质优化的价值嬗变

所谓量产化到质优化的价值嬗变，即追求大学数量的上升到提倡大学质量的提高。纵观40年的一流大学改革的国家教育政策文本，其价值嬗变表现出从量产化向更加注重质优化的导向。

社会学家卡尔·曼海姆在《诊断我们的时代》书中写道：“只要社会结构保持简单和稳定，现存的价值观就能维持很长时间。但如果社会发生变化，价值观也会发生变化，伴随着社会结构变化对情势的重新评价和定义将成为必然［7］。”我国社会结构不断转型，1991年《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划》中正式提出“211工程”，首次表现为一流大学建设的质优化趋向［8］。1993年，《关于加快改革和积极发展普通高等教育意见》将高等教育的学科置于重要发展地位，并且意识到高等教育需要追赶发达国家的水平。《中国教育改革和发展纲要》《面向21世纪教育振兴行动计划》分别指出教育作为国家的优先发展战略地位，学科的重点建设已经刻不容缓［9］。国家的政策价值由大面积量产化的取向转变为重点扶持质优化的价值嬗变，体现在从211工程到985工程中重点建设院校数量的锐减。国家规划纲要提出，高等教育发展的核心任务是提高质量，提高质量是建设高等教育强国的基本要求［10］。因此，我国一流大学量产化到质优化的价值嬗变是必要的过程，一流大学建设的质优化是人民对未来追求的目标。

人才质量愈强，创新型国家的衍生指日可待。相关政策强调坚持把质量作为“2011计划”实施的核心，健全相关教育机制，将高等教育与政治、经济等领域结合更加紧密，深化高等教育改革。一流大学质优化的价值嬗变，既要重视量更要重视质，保持高等教育量与质的协调发展，并非仅仅依靠本体结构，而是强化与经济、文化等领域的吸附力，同时按照更高的标准和要求，互相促进各方面的发展，最终形成合力，旨在为国家新时代的腾飞贡献力量。2012年，教育部提出高等教育内涵式发展的重要性以及一系列措施。该意见从更微观的细节落实高等教育质优化的价值取向。十九大报告多次提出，实现高质量的发展，必须优先发展教育事业［11］。报告中，“高质量”的频繁出现表明了我国建设一流大学的迫切希冀，表明我国一流大学建设开始走出量产化的快速发展状态，逐渐走向质优化的提高阶段。

（三）从学科化到服务化的价值嬗变

布鲁贝克在《高等教育哲学》中有言：“第二种高等教育哲学是政治论的。按照这种观点，人们探讨深奥的知识不仅出于闲逸的好奇，而且还因为他对国家有着深远的影响［12］。”

大学的存在不仅服务于知识（落实在具体学科），而且服务于国家。但我国一流大学建设初期仅停留在学科建设，并没有完全走出象牙塔服务国家乃至国际社会。例如，高校的专业设置难以与市场供求保持协调一致。为此20世纪90年代，国家出台《关于加强专业结构调整力度，尽快缓解部分科类本专科毕业生供求矛盾》的通知：该文件主要强调学科的合理设置［13］，理性分析了学科结构和布局的不尽合理之处，部分科类本专科毕业生供求矛盾等问题，以适应经济、科技和社会发展的需要把完善学科设置以及调整学科布局作为当时的国家教育政策。该政策主要围绕学科化的价值取向，所实行的措施都在一定程度上奠定了后续建设一流高校的政策基础。

2016年7月，《教育部关于中央部门所属高校深化教育教学改革的指导意见》提出“调整优化学科专业结构、服务西部地区高等教育发展等主要任务。”显然，国家对于高等教育的建设不仅仅集中在学科调整［14］，而是逐渐向服务化的价值导向过渡；该文件不仅强调学科优化的重要性，而且提出高校服务西部地区的指导意见；该意见体现了我国一流大学建设价值嬗变为学科化服务化的集中展示，由此可以看出大学逐步走出象牙塔，不仅仅满足于社会需求，还扩充了为西部地区服务的理念。2001年以及2017年1月，先后出台的《全国教育事业第十个五年计划》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》不仅仅强调一流大学建设的紧迫性［15］，也将双一流建设赋予国家期望，为一流大学建设投入更多的人力物力财力。在新时代，我国赋予一流大学建设更多的使命，既要促进学科发展，同时不忘服务我国重大战略布局的光荣使命。

正如怀特海所说，毫不奇怪，许多人像19世纪的圣伯夫那样把大学称为“象牙塔。”不过，在20世纪，象牙塔的存在不是没有根据的，它摆脱了外界的束缚，放弃了暂时利益，成为保护人们进行知识探索的自律的场所［16］。作为“象牙塔”的大学，不仅肩负着服务国家的重大历史责任，还需要推进学科更好的发展巩固自身。《教育部科技司2018年工作要点》指出，2018年工作的总体要求提到：有力支撑“双一流”建设，服务创新型国家建设。该文件强调围绕决胜全面建成小康社会、建设创新型国家任务，推进服务国家战略行动。通过发布珠峰计划实施方案，持续推进高水平国际科技合作等，以此推动高等教育稳扎稳打地走出象牙塔，逐渐走向服务国家、服务社会的伟大征途。此外，研究生司（学位办）2018年的工作要点提到“实施学科质量强化年。”由此可见，一流大学建设不仅仅重视服务国家的价值导向，还不忘一流大学的学科化导向。同年，《高等学校人工智能创新行动计划》再次强调人才培养的重要性以及高等教育内涵式发展，创新型国家的实现需要依靠人才，其中多次提到“服务”概念，坚持服务需求的基本原则。不难看出，借助人工智能，高等教育最终全面走出象牙塔，坚定不移的服务于国家的价值嬗变。正如威尔金斯所言，大学作为知识的生产者、批发商和零售商，主要职能是离不开服务国家、服务大众。

（四）从功利性到人本性的价值嬗变

功利主义高等教育哲学是以功利主义哲学为基础的，功利主义高等教育哲学认为大学是探索真理的场所，但大学对真理的探索不是出自纯粹理性的驱动而不计功利得失，相反是为了解决实际问题，应付环境的需要［17］。目前来看量化考核是必要手段不能被完全抛弃，大学在将追求功利目标的趋向削弱的同时应当真正实现大学的本质功能，即教学研究与学术自由。然而，在国家经济发展水平有限的情况下，高等教育难免落入功利性的窠臼，成为国家为促进经济发展而借助的工具。1984年4月2日，国家重点支持并投资建设重点高校，该项目表现出了为社会服务的强大工具属性。1984年9月和1985年1月，国家将投资重点集中在高校的国防相关专业上，此时的国情急需高等教育作为工具发展急需学科，功利性的价值导向在此时占据主流地位，而人本性的价值理念在后期才得以有空间释放能量。

国家经济富庶，教育才能够随之更快更好的发展，但评选一系列的重点学校和重点学科，财政拨款的政策长此以往势必导致恶性竞争与盲目跟风攀比的负面现象出现，以至于偏离建设一流大学的初衷、误导学生的价值观等。从数量上来看，“211工程”到“985工程”集中连片地建立一流大学的功利心态其实无可厚非，国家经济与科技的厚积薄发要求一流大学在短时间内能够产出快速适应社会生活的人。但是，学生和教师作为大学的主体，也作为大学产出的优质人才，一流大学的建设进程显然并没有将人才的重要性置于国家需要之上。实际上，国家建设的需要与人才培养是同等重要的。在特定的历史时期，培养怎样的人才完全取决于国家政策的价值导向，反过来国家政策导向促进人才培养更加细化。因此，一流大学的价值嬗变不仅仅存在从功利性到人本性的价值嬗变，还包含以功利性为目标且以人本性为过程的价值理念。

可喜的是，以人为本的理念逐步被付诸实践，人才的强大能够推动国家的强大，而国家的强大进而促进人才培养质量的精益求精。随后的2005年，关于开展高等学校实验教学示范中心建设和评审工作的通知下发，该通知表明了国家开始重视学生的能力和素质培养，不再简单的将学生视为工具，而是将以人为本的价值理念潜移默化地融入政策，并从具体工作中逐步落实。一流大学建设以功利性的价值理念为辅，以人本性的价值嬗变为主，加快建设一流的人才队伍。为进一步促进人才发展，立德树人的相关政策也被提出。以上政策均体现出了人才的能力、素质等特质在新时代的一流大学建设中的重要性，彰显了功利性到人本性的价值嬗变。

二、一流大学建设的制度重构

我国一流大学建设的制度重构依赖于相关的国家教育政策文本中透露的价值嬗变，从政治化到现代化、从量产化到质优化、从学科化到服务化以及从功利性到人本性的价值嬗变均表现出我国顶层设计者对一流大学建设的价值嬗变。据此，针对一流大学建设政策的价值嬗变，笔者认为应从以下几个方面分析制度重构。

（一）重构一流大学与政府、利益相关者的关系

1.重构一流大学与政府紧密依赖的制度关系

我国大学自改革开放后全面重建，就离不开政府的鼎力支持与全面控制，但这样紧密依赖的制度关系是否影响大学建设的自主性，因为大学的自治权是大学的核心权力。随着时代更迭，我国大学建设经历了政府高度控制的时期，逐步将大学自治权让渡给大学本身［17］。德里克·博克在《走出象牙塔—现代大学的社会责任》一书中对学术自由有阐述，即概括了现代大学与社会之间的“公共关系准则”——大学不仅要保持大学相对的独立性、自主性，也要加强与政府、社会的联系［18］，大学既要维持自身的创造性与活力，也应不忘与社会保持紧密联系。由此可推论大学不能完全独立凭借自身发展，也不能太依赖于社会和政府，自主权与学术自由是大学的灵魂，一旦政府介入过度，会给大学的正常运行带来困扰。不仅如此，我国高等教育现代化的步伐从未放慢，政府对在大学管理当中出现的问题及时处理，为大学平稳积极发展提供支持。大学的平稳发展在信息化时代的当下，政府既不能缺位，也不会干预过多，以保证大学自身内在的活力和创造力。

我国一流大学的建设需要注意合法性的问题。为此，政府在对政策进行顶层设计、中观评价与微观执行的过程中，应履行有限度的治理与调控。我国政府对一流大学建设的制度把握主要依据《高等教育法》等，为高等教育领域出现自身无法解决的困境保驾护航。这从制度重构的角度出发，进一步明确政府与大学要有紧密的关系，厘清政府与大学各自的权限与责任，共同助力一流大学建设。

2.重构一流大学与利益相关者共同参与建设的制度

我国一流大学建设的价值嬗变经历了量产化到质优化的过程，其中无不包含着利益相关者的多元参与，从而促使国家政策渐趋完善。此处的利益相关者包括大学内部的相关人员以及大学外部的公众。大学内部的相关人员可从教师和学生两个主体来分析。第一，对于大学教师而言，一流大学的建设需要一流的大学教师参与。大学教师是一流大学制度重构中至关重要的利益相关者，如果大学制度挫伤教师的积极性，或者没有正确对待教师对制度重构的意见，那么一流大学的建设在某种程度上是有缺憾的。大学教师的积极性如有所增益，从量产化到质优化的价值嬗变能够更加有所深化。第二，虽然学生是大学建设中的微观个体，但一流大学的建设离不开学生的参与、支持。试想，如果一流大学的建设无法充分吸纳大学教师与大学生的意见，那么大学存在的影响力来自何处呢？如果一流大学建设没有一流的教师，那么一流的人才会从何处涌现呢？公众意识到进入大学可以改变自身命运的时候，纷纷要求进入大学进修，这就要求大学扩招甚至扩大大学数量，即前文所述的量产化。高等院校是由主体性地位的大学生教师等人员组成，在提高双方综合素质的同时，全面将教师与大学生的诉求纳入建设一流高校的内容中，能够更精准地加强高等教育内涵式建设。量产化即大学数量的增多，无疑会牵动大学管理体制的改革，也正是因为这种改革，带动了利益相关者对一流大学建设的积极性。虽然一流大学制度重构仅仅是阶段性的变革，但无法否认的是制度重构是在利益相关者之间进行的妥协。妥协表现在一流大学建设聚焦教育领域，主要为高校教师和大学生服务，为我国培养社会主义的新型复合人才，并且革新高质量的人才培养体系。

鉴于此，一流大学建设的科学化必须重构与利益相关者共同参与的制度。具体而言，就是要推动利益相关者缔约出质优化的路径，实行一流大学与其利益相关者共同参与建设的制度。

（二）重视一流大学建设服务于人的核心概念

1.明确一流大学建设受益方的主体地位

重视一流大学建设服务于人的核心概念，是需要明确一流大学建设受益方的主体地位。一流大学建设受益方主要是人而非学科，一流大学建设的受益方围绕服务于人展开，但同时学科服务于人，人通过接受教育促进学科发展。因此，在我国一流大学建设的制度重构中，人与学科互相渗透影响，旨在明确人为一流大学建设的主体地位。一流大学建设服务于人的制度重构不是放弃以学科为主的制度体系，不是形式上的彻底重构，而是价值观念上的转变颠覆，是与各方利益相关者重新协调关系与权力重组，是把一流大学建设的主体地位归还给权利意识薄弱的学生或教师群体，是审慎的思考。实际上，我国一流大学建设制度重构的主体应当是作为利益相关者的学生、教师或校长。

我国一流大学建设制度核心的动力源于受益方作为主体地位的失衡，受益方作为主体地位的失衡来自市场迫切要求产值与收益保持向上的活力，从而导致大学作为非营利组织而对市场的控制度降低、甚至紊乱失调。学生与教师作为解决此问题的主体力量，在国家政策导向与市场急功近利的取向面前无回天之力。这就要求一流大学按照国家政策的价值嬗变进行制度重构的过程中，应尽可能的倾向于服务于人而不是服务于市场，使学生、教师或校长能够对自身作为大学建设受益方的主体地位保持自信，相信教育是以人为目的，通过审慎的分析，对自身以及环境因素做出客观的评估。同时在一流大学制度重构过程中，努力探寻学科与人的复杂关系，使学科与人互相促进。学校要理性思考以人为本的政策保障和机制，健全一流大学自由民主等价值层面上的制度，这也是为一流大学制度重构向民主化渐进提供必要保障。

2.建构以人为本的政策保障与机制

随着一流大学政策文本呈现出价值嬗变渐趋多元化，在制度重构上应改变以绩效、市场为导向的机制，建构以人为本的政策保障与机制。从制度重构的角度上，建立有益于利益相关者身心健康、效能感提升的模式。同时，在制度的约束下，建立严密的考评与监控机制，以此确保制度能够保障以人为本的政策导向。在反馈机制上反思解决路径，相信和尊重利益相关者的内塑力，逐步减少刚性量化短期考核指标，代之以更人性化的弹性指标激发利益相关者的内在动力［19］。同时探索适应于我国一流大学建设且更具创新性的制度体系，建立符合学术研究规律的宽松的学术环境，明确一流大学建设渐趋人性化的路径。在此基础上，一流大学的利益相关者应保持积极主动的态度，坚定不移的为学生、教师等受益主体谋福利，在观念上勇于接受制度框架内的价值嬗变即是最明智的政策保障，同时抵制外部功利环境对一流大学建设的制度侵蚀。

建构以人为本的政策保障与机制，务必要承认人作为主体的差异性。社会科学真正研究的是变异和差异，社会科学所要理解和解释的就是差异性。政策保障与机制应当在大学生态环境内充分讨论交流，在大学生态环境之外广开言路、吸收精华意见，为一流大学建构以人为本的政策与相关机制提供有益参考。另外，只有在大学内部制度重构的脉络当中实现多方的理解与支持、公平与公正的愿景，差异性才能在制度重构与价值嬗变之间产生互惠价值，借此化解观念上的摩擦和冲突，协调多方关系，从而实现一流大学建设帕累托最优的状态。因此，建构以人为本的政策保障与机制是一流大学建设的重要举措。

三、结语

改革开放以来，一流大学建设的价值嬗变经历了多重更迭，毫无疑问价值嬗变会受到来自国内外经济、文化、社会结构、历史传统等因素制约。价值嬗变牵动制度重构的节奏，如果缺乏相应的制度重构，无异于将一流大学建设置于自然无序的松散状态，而这种无序状态势必会干扰法制化进程，对大学内部管理制度造成隐形影响。基于此，可以这么总结：没有完美无缺的教育政策，只有无法顺应价值嬗变的制度重构，制度重构的路径需要利益相关者的多方参与，不合理的体制和制度安排是民主与法制、思想与价值观仍需磨合的原因。因此，作为改革开放的受益者和当事人，我们必须实事求是，以价值嬗变为基准重构制度，运用到一流大学建设的各个环节，进而在建设中国特色社会主义的实践中实现一流大学质的飞跃。