生态环境损害赔偿诉讼中证明责任分配规则研究

陈 悦 悦

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230061）

随着我国生态文明建设的大力推进，环境公共利益的保护成为环境法学领域十分重要的问题。以环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、海洋生态损害索赔诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼为代表的以保护社会环境公共利益为目的的诉讼制度逐渐建立或完善。当然，与环境公益诉讼相比，生态损害赔偿制度尚处于摸索之中，理论和实践经验均有欠缺。学界对该制度的研究多集中在制度的建构、性质、理论基础与磋商制度、环境民事公益诉讼等相关制度的衔接方面，很少涉及证明责任分配问题。基于此，本文将从证明责任分配的角度对该制度进行梳理、研究并进行一定程度的反思。

1 生态损害赔偿诉讼现行的证明责任分配规则

我国2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）在总结各地区试点经验的基础上，明确了制度改革总体目标、适用范围、保障措施等方面的工作。随后，各地方也依据《改革方案》出台了一系列政策文件。如江苏省率先建立了“1+7+1”生态环境损害赔偿制度体系，该体系包含9个系列文件，涵盖了事件报告、鉴定评估、磋商、资金管理、修复管理以及信息公开等方面。然而，仅有这些政策性文件是远远不够的，生态环境损害赔偿制度还应当被纳入法律规范的框架内形成一套统一、严谨、科学的制度体系。

目前，我国审判实践中还没有全国性的法律、法规、司法解释对这一问题作出专门性规定，因此法院在审理这类案件时会适用《民事诉讼法》《侵权责任法》以及一些环保基本法的相关规定，有时还会适用环境公益诉讼相关司法解释去处理生态损害赔偿诉讼相关问题，在证明责任分配问题上也是如此。证明责任制度的创设，就是为了解决案件“真伪不明”的难题，它是在价值衡量之下做出的一种法律意义上的衡平和取舍。基于环境类案件的特殊性和复杂性，取证十分困难，很多关键性的待证事实（例如污染行为与损害之间因果关系问题）难以证明，因此，证明责任分配制度显得尤为重要，甚至可以影响案件裁判结果。

1.1 程序法上的证明责任分配规则

我国生态损害赔偿案件在证明责任问题上一般类比适用普通环境侵权案件或环境公益诉讼相关法律规范。理论界在研究证明责任问题时，主要关注实体上的证明责任问题，而当事人在提起诉讼、上诉、申请再审、提出异议等情况下，同样需要承担程序法上的证明责任。[1]

1.1.1 诉讼要件

生态环境损害赔偿诉讼中的诉讼要件[2]主要包括起诉条件、申请再审条件、提起执行异议的条件以及提起执行异议之诉的条件等，[3]通过《民事诉讼法》第119、200、225等条款可以看出，诉讼要件的证明责任应当由原告承担，即原告必须在提起生态环境损害赔偿诉讼或申请再审等诉讼活动时完成这一隐性的证明义务。例如，我国《民事诉讼法》第119条规定“起诉应当具备下列条件……”、《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》第16条规定的“提起生态环境损害赔偿诉讼……并提交本审理指南规定的起诉材料的，人民法院应当登记立案……”等规定。从这些法律规定可以看出，生态损害赔偿诉讼起诉条件的证明责任应当由原告承担，若原告无法提供相应证据、材料证明案件符合受理条件，将承担案件不被受理的法律风险。

1.1.2 妨诉抗辩

妨诉抗辩一般是由被告提出的，与诉讼要件是相对应的概念，是指“以程序事项为依据, 主张诉为不合法或诉讼不成立的抗辩”[4]。当原告提起生态环境损害赔偿诉讼后，被告可以就原告所提起的诉讼违反管辖规定、缺乏必要诉讼要件或者诉讼不能成立等程序性事项进行一种防御性抗辩。很显然，如果原告的起诉被法院受理，说明其在起诉时有材料或证据证明其提起的诉讼是符合相关法律规定的，此时被告意欲与之对抗，则必须举证证明原告的诉讼要件是存在问题的（如原告欠缺主体资格或被告不明确）、有欠缺的，或者存在其他法定情形（如仲裁协议）致使原告的诉不应当被法院受理。这些举证义务由被告完成，当被告无法完成举证义务时，其相应的主张将不会被法院支持。

1.1.3 申请、异议等行为

生态环境损害赔偿诉讼中除了上面提到的两种程序性事项，还涉及诉前财产保全、证据保全、管辖权异议等情形。依据现有法律规范，此类行为的证明责任应当由行为申请人或异议人来承担。例如，在《民事诉讼法》第127条规定的管辖权异议制度中，提出管辖权异议一方是负有一定的举证责任的，异议人可以提供双方约定的仲裁协议，或者合同纠纷中约定由另一法院管辖的补充协议等证据证明受案法院不具有管辖权，如果异议人无法充分举证则很可能承担不利诉讼后果。

1.2 实体法上的证明责任分配规则

民事诉讼领域的证明责任分配问题一直备受学界关注，其中，由罗森.伯格提出的法律要件分类说对我国证明责任分配体系的构建具有十分深远影响，但该学说也存在一些缺陷。[5]基于此，危险领域说、损害归属说等也被引入证明责任分配体系，作为对法律要加分类说的一种完善和修正。依据我国《侵权责任法》《民事诉讼法》《证据规则》等相关法律法规、司法解释，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，实行举证责任倒置规则，由行为人就其行为与损害之间不存在因果关系进行举证，即原告仅就被告行为与生态环境损害之间具有初步关联性进行举证，由被告对二者之间无关联进行举证，若被告无法证明因果关系不存在，则推定因果关系成立。

目前学界通说认为环境侵权的因果关系适用举证责任倒置规则，立法和司法实践也充分肯定了这一分配规则。但是，严格来说，使用“倒置”的称谓稍有欠妥，因为完全的“倒置”是指证明责任的完全转移，在因果关系方面原告不需要承担任何证明责任，而在这里原告依然有义务证明因果之间初步的关联性，因此，该规则实质并非是证明责任的倒置，而是保护环境，实现环境正义目的下的受害方因果关系证明标准的大幅度降低。这种因果关系推定下的举证责任倒置规则集中体现着我国环境司法的公平正义理念。除此以外，对于诉讼中其他重要事项的证明责任与一般民事诉讼别无二致，一般遵循“谁主张，谁举证”的原则，本文便不再赘述。

2 生态损害赔偿诉讼现行证明责任分配规则存在的问题

2.1 法律规范的缺失

这里的法律规范缺失指的是全国性范围内具有针对性的、具体的规范缺失。江苏省高院虽在2018年6月出台了《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》，但值得注意的是，该文件法律效力不高且适用范围有限。此外，该文件虽然对《改革方案》中涉及的一些具体问题进行了一定程度的明确或细化，对证明责任分配问题却很少关注。以泰州市中院及江苏省高院审理的江苏省政府诉安徽海德公司生态损害赔偿一案为代表，生态环境损害赔偿诉讼在实体问题上依然是适用传统环境侵权类诉讼的证明责任分配规则，在诉讼程序方面则适用一般民事诉讼的证明责任分配规则。表面上看来，这种做法似乎与法有据，节约了立法成本，提高了司法效率。但生态环境损害赔偿制度有其自身独特的理论基础和价值追求，其理论基础、原告类型、救济内容等方面不完全相同，是否能够直接适用传统环境侵权诉讼的证明责任分配规则应当仔细斟酌。当然，在现有法律规范缺失的情况下类比适用传统环境侵权诉讼相关制度也无可厚非，却不是长久之策。

2.2 举证责任倒置规则的矫枉过正

环境侵权采用因果关系推定理论对当事人双方证明责任分配产生了重大影响，在实践中，生态损害赔偿诉讼也适用因果关系推定。该理论的基础是推定因果关系存在，则原本由原告承担的证明因果关系存在的义务变成由被告证明因果关系不存在，减轻了原告的证明责任。该规则背后的主要原理有两点：其一，以生态环境为中间媒介，环境类案件的行为与结果之间不具有直接作用关系，环境污染或生态破坏的成因十分复杂，因果关系证明极其困难；其二，出于对弱势群体的保护，传统环境侵权案件的原告与被告相比，其经济实力与诉讼能力明显较弱，如果此种规则设计是出于保护弱者、维护实体正义的价值追求。[6]

然而，个人认为生态损害赔偿诉讼适用举证责任倒置规则是值得商榷的。上述两点适用的理由在生态损害赔偿诉讼中均不成立。一方面，既然环境类案件的因果关系证明极其困难，要求原告按照传统的证明标准承担证明责任会很大程度上“封闭”受害人寻求司法救济的路径，那么，在同样的大前提下，被告更加不可能完成因果关系证否。因为消极事实是指未发生或不存在的事实，一般情况下，消极事实比积极事实更难以证明，以因果关系为例，要证明A行为导致了B结果比较直接，而要证明B结果不是A行为导致的，则十分困难，有时甚至要明确能导致B结果的原因行为只有X、Y、Z，因此，A不会导致B。而在实践中，即使是最具专业性和权威性的生态环境损害鉴定评估机构，也很难给出一个确切的否定因果关系的鉴定结论。可见，这样的规则设计无异于将原告“无法完成的任务”转移为被告“更加无法完成的任务”。另一方面，依据《改革方案》工作内容的第3项，生态损害赔偿诉讼的权利人往往是省、市级政府，有强大的行政权力和财政支持作为后盾，其诉讼能力远甚于被告；且政府作为社会生活的管理者，很可能与被告存在管理与被管理的关系，双方地位悬殊；此外，政府由于日常管理活动，其信息掌握程度与证据收集能力也是被告所远不能及。此时，作为原告的政府很显然与传统环境侵权中的“弱者”设定大相径庭，依然适用举证责任倒置规则显然不合法理。

3 对生态损害赔偿诉讼证明责任分配的建议

3.1 尽快出台相关司法解释

正如前文所述，对于生态损害赔偿诉讼，我国并未出台专门的法律法规或司法解释，地方也仅仅依据《改革方案》出台一系列配套方案，这些政策文件不仅法律效力不高，而且较多的关注实体问题，程序问题少有涉及，因此实务部门在处理这类案件时往往参考的是环境侵权诉讼或环境民事公益诉讼相关规定。然而，生态环境损害赔偿诉讼与环境侵权诉讼有很大的区别。在起诉主体方面，后者是合法权益受到侵害的公民、法人或组织，而前者主要是省、市级政府或其他授权的国家机关；在性质方面，后者是传统的私益诉讼，而前者基于自然资源国家所有权及公共信托环境权益，[7]且政府机关作为行政管理者代表国家追究污染者的责任的行为具有一定的公权性；在诉讼目的方面，后者救济的是环境侵权行为受害者的人身、财产甚至精神上的损害，前者的目的则是为了维护环境公共利益和公共政策。

基于以上不同，若生态环境损害赔偿诉讼直接适用传统环境侵权诉讼的证明责任分配制度有些不妥，但考虑到立法成本问题，且生态损害赔偿诉讼的相关理论体系尚未完全建立，实践工作也处在摸索过程中，出台相关法律不太现实，笔者建议最高人民法院针对生态环境损害赔偿诉讼的特点尽快出台相关司法解释，完善证明责任分配规则，以指导各级人民法院的案件的审理工作。

3.2 建立类型化的环境污染纠纷证明责任分配规则

建立类型化的环境侵权证明责任分配规则，将生态环境损害赔偿诉讼与传统的环境侵权诉讼区分开，在传统环境侵权诉讼中，原告一方的诉讼能力、经济实力等方面与被告差距较大，双方实力不均，如果一味追求形式上的公平则很容易造成个案的不正义，基于为受害者提供有效救济途径的目的以及保护环境、维护司法实体正义的价值追求，有必要采用特别的规则设计对这种现象进行修正。因此，传统环境侵权诉讼依然适用现有的因果推定理论下的举证责任倒置规则，已达到修正双方实力差距，实现两造衡平的目的。

而在生态环境损害赔偿诉讼中，原被告双方的实力对比有了根本性的改变，此时依然适用明显有利于原告的证明责任分配规则会加剧双方的失衡，使双方差距更为悬殊甚至产生向原告方“一边倒”的情形，有违司法公正原则与诉讼法两造平衡的传统法理。其次，虽然依目前法律规定原告仅需证明因果之间的初步关联性，但据有关学者统计，实践中多数案件的因果关系鉴定是由原告方提出的，原告提出鉴定的行为已经不仅仅是证明关联性而是在证明因果关系。[8]可见，在目前的证明标准下，诉讼实力更强的政府机关完全有能力证明案件的因果关系。此外，生态损害赔偿制度设计的初衷是为了维护环境正义践行生态文明理念，用司法手段制裁环境污染和生态破坏行为，但是在现有技术水平下，经济发展不可避免的索取自然资源或产生环境污染，生态文明建设也并非因噎废食，法律的艺术在于衡平，如果这种平衡被打破则很可能产生新的伦理风险，不利于国民经济的发展。基于以上理由，笔者认为，在生态环境损害赔偿诉讼中可以适当加重原告一方的证明责任，由原告证明污染行为与结果之间因果关系，同时降低因果关系的证明标准以兼顾司法公平和环境正义。

4 结语

目前我国生态环境损害赔偿诉讼尚处于建设阶段，其理论及实践经验都略有欠缺，出于维护环境正义的要求，对该制度理论与实践相关问题进行探索是生态文明建设理念的题中之义。本文以证明责任为视角，对现行的生态损害赔偿诉讼证明责任分配规则进行梳理和反思并提出相关建议，针对这些问题需要尽快完善相关制度的立法并以区分不同环境侵权类诉讼为基础建立类型化的证明责任分配规则。