保障性住房可持续发展的现实困境与路径重塑

金艾裙 郑雅君

（安徽工程大学人文学院， 安徽 芜湖 241000）

一、问题的提出

住房保障制度经过二十多年的发展，基本形成了以经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房为主要形式，共有产权住房、安置房、棚户区改造并存的保障性住房格局。在一定程度上缓解了中低收入居民的居住困难，维护社会的和谐与稳定。但随着我国城镇化、工业化、信息化进程的发展，住房保障仍存在供给主体单一[1]、建设资金压力大[2]、社会资本建设不足[3]、人居环境待优化[4]等问题。

社会政策主要是通过国家立法和政府行政干预来解决社会问题，增进社会福利。本质上是要对贫困者给予帮助，以满足不同人群的特殊经济需求和社会需求。因此，对贫困者的社会保护制度体现出一种选择性的反贫困理论，这就在一定程度上割裂了经济政策与社会政策的平衡关系。在保障贫困方面，社会政策存在三种传统的类型，即社会政策的剩余福利型、社会政策的工作成就型和社会政策的制度再分配型。[5]这三种类型的社会政策，都强调政府干预，但干预方式有失偏颇，没有考虑保障对象的主观能动性。

随着理论的发展，美国学者梅志里、谢若登等提出一种最为恰当的政府干预型政策——发展型社会政策，强调社会政策的生产性，着力于帮助弱势群体的资产建设，对社会层面的投资未来可以带来收益，不仅可以预防贫困代际转移，而且可以对社会发展做出积极的贡献。针对当前的保障房制度重物质支持、轻精神关怀，重生存保障、轻资产拓展的现象，发展型社会政策以发展为导向，注重政策的前瞻性，着力于社会投资，旨在促进社会融合，能够有效解决保障性住房发展中面临的突出问题。

二、发展型社会政策与保障性住房可持续发展的藕合

1.理念藕合：注重发展导向，转事后干预为事先预防

发展型社会政策是一种将发展的纬度引入社会政策的研究范式，其再分配重点实现了从满足基本需要的消费性物质到能够再创造合理社会关系的社会结构转变。与传统的社会政策注重采取消极的、被动的事后补偿措施应对社会问题不同，发展型社会政策强调事物的发展性，注重对问题的分析预判，注重社会政策的前瞻性。保障性住房的可持续性发展需要可预测性，力图通过预测而客观全面地考虑一切，将可能的风险、可能的问题考虑在先，从而摈弃事后干预的做法。

2.主体藕合：倡导福利多元主义的思想，调动多方积极性

发展型社会政策提倡整体性的思路，强调公私机构、国家与社会、政府与公民对社会问题的协同治理。社会问题需要政策干预，但政府不是万能的，问题的解决需要多元主体共同参与，主张实施政府、社区和个人共同参与的多元主义路径。保障性住房建设面对资金压力大、后期管理难度大等现实问题，更需要国家、市场、社会组织、社区、公民多元合作。

3.手段藕合：投资资本，经济政策与社会政策协调发展

发展型社会政策强调经济增长与社会进步的有机融合，具体体现在两个方面：经济的发展必须是包容、协调和可以持续的发展，其中的核心是要让社会的所有成员能够分享到经济发展所带来的成果；社会福利应以社会投资为导向，其目的是提高人们参与经济的能力。[6]主张通过对人力资本、教育资源和社会资本的投资，探求社会层面的投资在未来的收益。保障性住房的可持续发展致力于在经济发展的基础上，注重社会建设，在改善民生的基础上，促进弱势群体的赋权增能，通过个体成长完善退出机制，实现保障房良性运转。

4.目标藕合：注重社区融合，实现社会全面发展

传统的社会政策忽视公民及社区自身的功能建设，忽视贫困者自身的权利诉求，难以激发贫困者自身力量。发展型社会政策以人的发展为导向，反对社会排斥，以免福利需求者被边缘化。强调公平与发展，主张公共服务与社会保障的均等化，注重社区融合，以避免贫困代际传递，促进人的全面发展。保障性住房可持续发展亦坚持以人为本，力图避免居住隔离与社会排斥，注重通过社区参与，实现社区融合。

三、发展型社会政策视域下保障性住房的现实困境

1.保障理念：政策缺乏可持续性，管理制度建设滞后

我国政府出台的一系列关于住房保障的相关制度与政策，初步形成独具特色的住房保障体系，逐步解决居民的安居问题，有力地改善了民生，维护社会公平。但保障制度缺乏可持续性，到目前为止尚没有出台一部住房保障法，以临时性的通知、决定为主难以有效促进保障政策的落实，缺乏较为长远的战略眼光和对可能出现问题的预判和预防。如廉租房和经济适用住房在实施过程中出现的一系列问题，相关政策与制度并没有能够进行合理预期和预防，没有建立有效的防控机制和管理监督机制，在问题普遍发生并产生广泛影响之后才提出解决措施，没有做到防患于未然。由于管理制度建设落后，执行机制尤其是执行标准不规范，难以达到预期的效果。政府在执行过程中缺乏监督，保障房建设与管理涉及多部门，部门间职能交叉，相互扯皮现象在所难免。发展型社会政策关注发展，强调对社会问题的产生进行事先测，能够有效应对这一问题，推进住房保障的可持续发展。

2.保障主体：主体单一，多元协同不够

《世界人权宣言》第二十五条明确规定：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”住房作为最基本的生存保障，即便是最低收入群体也要消费这种昂贵的商品。保障性住房因其保障性功能以及投资大、收益小、利润薄的特点，致使市场机制难以实现资源配置的帕累托最优，从而表现为市场失灵。市场失灵呼唤政府发挥积极作用。但是，政府也非万能，既可能出现政府职能越位现象，如过分干预住房市场的运行；也可能存在政府失灵现象。政府失灵不仅表现在保障性住房制度不完善，更多地表现在财政支持力度不够，资金来源有限。我国的保障性住房资金包括中央投资补助资金，中央专项补助资金，省级补助资金和地方政府财政预算，以及土地出让金的一定比例和住房公积金净收益，还有社会融资，目前中央和地方政府的投资比例大约为1:4，以致地方政府在保障房建设中面临巨大的资金压力。[7]因此，可以借鉴发展型社会政策倡导的政府、市场、社会组织、社区、公民的福利多元主义路径，积极拓宽融资渠道，实现保障房融资渠道的多样化，降低政府财政支出。

3.保障手段：重物质提供轻能力建设，人力资本建设不足

联合国《人居议程》提出“人人享有适当住房”的人居目标，在一系列保障性住房政策的引领下，我国已基本解决了住房严重短缺的问题，通过租售并举的方式显著改善困难群众的住房条件。住房保障虽然在短期内满足了低收入人群的基本住房需要，但却并没有提高弱势群体所拥有的资产。保障对象获得的基本上是以货币或房屋为内容的物质保障，人文关怀与自我能力提升被普遍忽视。从制度对贫困者财富积累效应来说，资产缺乏也是导致持续贫困的机制。贫困不仅表现为物质需要、社会参与需要的未满足，而且表现为能力需要以及发展权利的未满足。发展型社会政策不仅强调关注保障对象的物质保障，更要立足于培养人的能力，以开发人的潜能，调动人的主动性，最终走出贫困。因此，有必要强化资本建设理念和政策对象的主动参与意识，不断增强弱势群体的可持续发展。

4.保障目标：重住房建设轻人居设计，社区融合缺乏

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出城市生活和谐宜人的发展目标。多年来，我国的住房保障政策主要关注住房建设，对保障性住房的入住管理与社区发展关注不足。保障性住房社区是一种典型的特殊社区，居民来源多元化，居民之间文化差异、观念差异，甚至是收入差异显著，存在明显的居住隔离现象，容易产生矛盾纠纷。目前保障房社区存在着入住满意度低、公共服务配套差、财政资源紧张、居民认同感差等问题，居民之间的邻里互动以搬迁前的“地缘关系”为主，“业缘关系”和“趣缘关系”较少。邻里互动直接限制了保障房社区的融合度。在广州的社会融合度测量中，情感适应、环境融合、邻里交往和社区互动整体不高，社区居民社区参与度较低，与周边社区互动较少，社区融合呈现出“内卷化”趋势。［8］因此有必要加强人居设计，改善人居环境。发展型社会政策注重社区融合，强调公共服务与社会保障的均等化，避免贫困代际传递，能够有效应对这一问题。

四、保障性住房可持续发展的理念、主体、手段与目标重塑

借鉴发展型社会政策理念，针对住房保障对象的特点与需求，重塑保障性住房可持续发展的理念、主体、手段与目标，通过多元主体提供资源，协调社会与经济政策，投资人力资本，加强社区融合，促进人的全面发展，以实现住房保障的可持续发展。

1.理念重塑：加快住房保障立法,重塑发展理念

发展型社会政策在政策理念上强调发展，注重政策的前瞻性和可持续性。完善的法律法规能从源头上制止相关问题的产生。现行的住房公积金、经济适用房、廉租房、公租房等保障制度在实施过程中出现的种种问题，以及对这些问题的事先预防不足而只能采取事后补偿措施，与目前缺乏一部关于住房保障的法律密切相关，因为缺乏权威法律的规定和约束，保障性住房违规操作问题时有发生，资金不足问题难以根本解决，保障性住房事后管理难度大。因此，制定符合我国国情的统一的住房保障法律法规体系迫在眉睫。

发达国家和地区推行住房保障政策时，往往通过经济立法形式来保证政策的落实。通过立法，不仅使住房保障政策措施有法可依，而且保证了政策的权威性与时效性。我国的《住房保障法》的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划，期待将从科学的法律高度保障公民住房的基本权利。相对于保障性住房的建设而言，保障房的分配、管理、使用等问题更突出。保障性住房管理混乱，准入存在过严过宽并存现象、监督审查不严格、退出政策执行不力。诸多问题的解决呼唤《住房保障法》尽快出台。

2.主体重塑：政府保障与社会参与相互补充各司其职

发展型社会政策在政策实施途径上强调多元与整合。市场机制是配置住房资源最有效的途径，但保障性住房具有公共用品的属性，通过市场机制难以解决低收入人群的住房需要，政府必须负担起建设和管理的责任。从不同类型保障性住房来看，公租房资金来源以政府为主，同时运用市场机制吸引社会资金投入。廉租房和经济适用房供给主体是政府，从资金筹集、房屋建设到分配与管理均由政府负责。可见，这三种保障性住房都以政府为主。实践证明，为解决这一问题，发达国家的保障性住房建设已普遍采取多渠道融资方式，并由“住房协会”等非营利机构具体负责操作。

发展型社会政策视角下，保障性住房体系的建立应坚持以政府主导，逐渐实现社会参与的原则，以多种多样的方式来满足社会需求。首先应尽快建立健全社会资金投入住房保障的政策体系，动用财政、税收、金融等政策手段，拓展融资渠道。积极动员外资以及民间资本参与融资。启动政策性房地产融资平台，吸引多元化社会投资。其次，随着城镇化、工业化、农业现代化进程的加速，国有企业、民营企业以及农村集体经济组织都是保障性住房建设义不容辞的主体。“十三五”规划，强调把公租房扩大到非户籍人口，以解决城镇新居民住房需求为主要出发点。国有企业、私营企业参与保障性住房建设既能够为本企业员工争取利益，也是履行社会责任的最好方式。

3.手段重塑：投资人力资本,发挥住房保障社会功能

发展型社会政策最根本的立场就是投资现在和未来的劳动人群。主张通过人力资本投资和政策措施，鼓励保障对象进行资产建设和积累，同时强调保障对象并不是政策资源的被动接受者，而是能够主动参与到政策实施中的自立自强的主体。加强对人力资本的投资，使弱势群体有能力对发展过程中的产出施加积极的影响。人力资本是人的能力和素质，通过投资而形成。

保障性住房居民普遍年龄偏高、文化程度低、就业意识不强，之所以工资收入极低甚至失业，很大一部分原因是他们技术老化过时，不能适应现代科技发展的要求，因此，开展各类培训，提供技术支持是投资人力资本的首要任务。鼓励有劳动能力的人参加由政府及有关培训机构举办的各种学习和培训。让保障性住房居民获得劳动技能，重新就业，提升生活信心，增强社会责任。其次社区尽力为保障性住房居民就业提供政策咨询，搭建服务平台，挖掘各种资源，广泛收集用工信息，利用多种途径，支持就业。唯有提高保障性住房居民的劳动收人，保障性住房的退出机制才能够有效实施。此外，注重心理疏导，加强人文关怀。虽然保障性住房在一定程度上能够满足弱势群体的获得感，但贫困通常会导致人的相对剥夺感。因此，对保障性住房居民开展人文关怀势在必行。

4.目标重塑：加强人居设计,促进社会融合

发展型社会政策反对社会排斥，在住房保障的政策目标上力图促进社会融合和全面发展。确保弱势群体参与性地享受社会福利，力所能及地参与到社会的政策、经济、文化建设，而不是在被动获得社会福利过程中受到社会排斥或被边缘化。保障性住房制度通过优化住房资源配置，调整住房供给，已基本满足我国社会中低收入群体的基本生存需要和部分的安全需要。在基本居住需求满足基础上，保障性住房居民对人际交往、社区归属诉求明显，却又受到一定程度的限制。因此有必要将侧重于对个人的救助，转向加强社会资本建设，促进社区融合。

住房保障的基本目标是保障中低收入阶层的基本居住权利，实现“住有所居”，作为社会资源再分配的重要手段，保障性住房的建设也承担着缓解社会矛盾、调节市场作用下空间权益和公共资源分配不公平的作用。以最大限度地实现弱势群体在基本生活保障基础之上的全面发展。为应对保障房社区居民对社区发展、社区生活的诸多诉求，应加强对保障住房社区发展关注。首先加强人居设计，重点优化公共空间，为居民交往创造条件。其次，要积极培育保障性住房社区社会组织，做好保障房社区公共服务。充分吸纳专业类社会组织和社区各类社会组织，利用各自不同的资源优势，推进社会服务以及对特殊群体的帮扶关怀。解决好保障房居民最直接、最现实的利益问题。