论校外艺术教育的社会提供及其政策规范

韩 菁

(皖西学院 艺术学院，安徽 六安 237012)

习近平总书记在全国教育大会上提出，要努力构建德智体美劳全面培养的教育体系。如何坚持以美育人、以文化人，提高学生审美和人文素养，是新时代教育改革发展对加强和改进美育工作提出的任务和要求。诚然，美育的实施是以艺术教育为主体，各学科相互渗透融合，以审美和人文素养培养为核心的。在加强和改进学校艺术教育及由政府举办的校外艺术教育的同时，积极发展并合理规范社会力量举办的校外艺术教育，促进校内与校外、政府与社会的互动互联，形成区域内艺术教育的浓厚氛围和整体格局，是全面和加强艺术教育和美育工作的重要途径。

一、校外艺术教育的社会提供存在着政策顶层设计的缺位

近年来，在学校艺术教育体系日益庞大和健全的同时，校外艺术教育也同时绽放出旺盛的生机与活力，成为青少年成长和各级各类人才培养与选拔的重要渠道。一方面，政府从青少年健康成长的需要出发，逐步加大投入和加强管理，建立和壮大少年宫、青少年活动中心等各种公益性的校外艺术教育建构和平台，促进校外艺术教育事业实现新的发展；另一方面，各种社会力量也积极介入，开发和提供各种内容和方式的校外艺术教育服务，产生大量经营性、营利性的民办培训机构，发展成为一种与政府提供相并行的由社会提供的校外艺术教育新业态。校外艺术教育的社会提供，在扩大社会教育投、丰富和发展区域内艺术教育的资源总量，满足青少年多样化、个性化教育需求的同时，也改变着传统的艺术教育性质、内涵与形式，对传统的校外艺术教育管理体制提出挑战。甚至，它还反过来影响着学校教育体系及政府提供的校外艺术教育的运行和发展。“校外教育市场的茁壮，从一个角度证实，每天为应付升学而忙碌的老师，只是在‘给人鱼’，学生只能靠送到嘴边的‘外卖’为生，靠自己就要饿死。”[1]尤其是校外艺术教育及其对青少年学生素质特长的培养，多是以特长、能力考级、奖励等证书的形式固化下来，并成为很多优质中小学招生和家长择校的重要条件和凭证，成为一些学生获得高考加分、参加高校自主招生录取的重要依据。这不仅给学校教育秩序带来很大影响，加大教育机会获得的竞争压力，也往往成为中小学生生学业负担过重和家长沉重经济负担，扰乱公共教育秩序的重要诱因。为此，需要在理论与现实结合点上进行必要的政策定位和设计，引导和规范社会力量举办的校外艺术教育健康发展，促进校内外艺术教育互联互动，为青少年健康成长和成才创造良好的教育环境。

社会力量举办的校外艺术教育本质上属于校外教育的范畴。校外教育是20世纪50年代从苏联移植过来的一种教育方式。近些年来政府和教育部门依靠国家财政投入建设少年宫、青少年活动中心等公益性校外教育场所，并进行相应的规范和管理，而对于社会提供的校外教育缺乏顶层设计和政策规范。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出“学校教育和学校外、学校后的教育并举”的方针，充分肯定了校外教育的地位和作用。1986年10月召开的全国少年儿童校外教育工作会议指出，要“继续动员社会力量，大力发展少年儿童的校外教育事业，坚持多渠道、多层次、多形式、多方集资兴办校外艺术教育设施的方针，从各地实际出发，举办不同类型的各具特色的多种校外教育机构和场所。”在这一政策背景下，包括艺术教育在内的各种校外教育发展迅速，但也出现一些新的情况和问题，特别是一些地方的学校、少年宫盲目热衷于开办各种竞赛辅导班，热衷于抓少数“尖子生”“特长生”培养和选拔而进行创收营利。对此，1991年七部委下发《关于改进和加强少年儿童校外教育工作的意见》，要求校外教育要“为全体少年儿童服务”，提出“要特别强调和充分发挥各级各类校外教育机构的教育功能，不得以营利为目的开办各种商业性活动。”要求成建制的少年儿童校外教育机构“既要搞好各种类型的小组活动，又要积极开展群众性的教育活动；既要对少数有特长的少年儿童加强培养训练，又要对多数有各种兴趣爱好的少年儿童进行辅导。要防止只抓少数‘尖子’，忽视多数和只热衷于各种名目的竞赛等倾向。”

新世纪以来，国家相关部门先后下发三个重要的校外教育文件，包括《关于加强青少年学生活动场所建设和理工作的通知》、《关于进一步加强和改进未成年人思想道建设的若干意见》、《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》)，突出强调了校外活动场所的公益性质，界定不同类型未成年人校外活动场所的功能定位，有效明确了校外教育的财政保障、税收优惠和制度约束等。然而，这些文件的所指称的校外教育主要是公益性的未成年人校外活动场，包括由各级政府投资建设的专门为未成年人提供公共服务的青少年宫、少年宫、青少年活动中心、儿童活动中心、科技馆等场所，并不包括社会力量举办的校外教育机构。

与此同时，2002年《民办教育促进法》及实施细则规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”但该法的适用对象是民办学校，同样不包括社会力量举办的校外教育机构。该法“附则”规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”在此之下，社会力量举办的校外教育机构难以算作“依法举办的其他民办教育机构”；而对于工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构，国务院至今尚无明确的法规出台，社会力量举办的校外教育存在顶层设计缺位问题显而易见。2015年《国务院办公厅关于全面加强和改进学校美育工作的意见》提出到2020年初步形成大中小幼美育相互衔接、课堂教学和课外活动相互结合、普及教育与专业教育相互促进、学校美育和社会家庭美育相互联系的具有中国特色的现代化美育体系。该《意见》对学校美育目标任务、内容途径和组织实施提出了具体意见，但对学校美育和社会美育、家庭美育相互联系的具体方式、机制和保障缺少具体的政策举措。至此，校外艺术教育的社会提供主体、方式及其管理的政策缺位依然没有得到解决。

二、校外艺术教育的社会提供存在的体制机制矛盾

随着我国教育的开放程度不断提高，社会力量参与的民办教育迅速发展，既包括各种层次和类型的学校教育，也包括各种层次和类型的校外艺术教育机构。由社会力量举办校外艺术教育、拓展校外艺术教育发展的投入渠道便成为90年代以来校外艺术教育的一个主要趋势[2]。而且，现行学校教育的制度规范和实践模式与人民群众对教育的多元化和个性化需求严重的不相适应；同时，公益性的校外艺术教育机构覆盖面及提供能力，远远不能满足人民群众的教育需要。据统计，全国平均每7万未成年人才能拥有一个青少年校外活动场所，而且大多数活动场所建筑面积不足1500平方米，并主要集中在大中城市和经济发达地区，广大农村地区还十分缺少[3]。在此之下，由社会力量提供的校外艺术教育获得很大的发展空间。然而，国家在政策和法律法规的顶层设计缺位，导致校外艺术教育的社会提供存在一系列体制机制矛盾：

(一)校外艺术教育的社会提供存在公益性与营利性的矛盾

从各地的实际情况看，社会力量举办的校外艺术教育与政府提供的校外艺术教育机构相比，有着很大的区别。前者由社会团体、公司或个人根据自身或以某种方式积聚一定的教育资源，以实体的或虚拟的(网络、远程)方式向社会提供，由学生及其家长自愿选择。但无论方式和内容多么变化，一个共同的特点是营利性。这种营利性与党和国家所强调的要始终坚持未成年人校外活动场所的公益性质，把社会效益放在首位，以加强思想道德教育为核心的要求存在很大矛盾。或者说，由政府提供的公益性未成年人校外活动场所是加强思想道德建设、推进素质教育、建设社会主义精神文明的重要阵地；而社会提供的校外艺术教育往往是以学生及其家长的个人的教育诉求为目的，以市场调节和竞争为杠杆的，以一定的收费和回报进行的一种社会交换。“奥数班一个学期2495元，英语班一下子交了两年半的，共12800元。”这是北京市一个即将“小升初”的孩子的课外教育费。据市统计局公布的官方数据：2009年北京城镇居民人均可支配收入为26738元，以此计算，这个孩子课外班上的费用，就占到一个普通北京居民全年可支配性收入的61.7%～67.7%[1]。这种情况在社会力量举办的校外艺术教育机构中同样存在。

(二)校外艺术教育的社会提供存在教育性与经营性的矛盾

社会力量举办的校外艺术教育机构究竟是一种教育组织，还是一种经营为主的企业组织，同样存在深层的体制性矛盾。按照《民办教育促进法》规定，民办教育的适用对象——民办学校，指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。这里的“其他教育机构”虽然为社会参与的校外艺术教育纳入民办教育及其法律适用范围提供可能，但社会力量举办的校外艺术教育机构并未享受国家规定的税收优惠政策，新建、扩建也未得到政府按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠；同时，教育主管部门也未将其纳入日常运营监管的范围，作为校外艺术教育的一个组成部分。

该法同时规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”从现实情况看，对于社会力量举办的校外艺术教育机构的许可和归口管理，各地做法不一。有的按照民办学校要求，申请人向教育部门或劳动部门申请办学许可证，并向民政部门办理民办非企业单位登记；更多的则鉴于其不属于《民办教育促进法》所规范的民办学校，规定其无须取得办学许可证，而是以企业或其他组织形式直接向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照，经营范围一般核定为成年人的劳动职业技能和非文化教育的培训(涉及前置审批的项目除外)。其中“经营性”的表述说明该类教育机构不同于以公益性为特征的民办学校，由工商行政管理部门登记管理，教育主管部门既缺少管理职能，也缺少管理手段，这为校外艺术教育机构的行为失范埋下了伏笔。

(三)校外艺术教育的社会提供存在社会参与规范管理的矛盾

由于存在政策和法律上的管理缺位，社会力量举办的校外艺术教育机构因为门槛低，没有相应的准入机制和资质要求，虽然为社会资源进入教育领域，扩大和丰富教育资源总量带来巨大动力，但也因此而带来规范管理上的困难和问题。首先，社会力量举办的校外艺术教育的发展，使校外艺术教育呈现体制内与体制外同时并存的繁荣局面，而现行校外艺术教育管理体制是在计划经济条件下建立起来的，由教育部门负责管理，只是针对体制内的校外艺术教育机构。大量由社会力量举办的校外艺术教育机构则一直是在体制外运行，在办学资质、师资配备、招生宣传、收费标准、经费使用、课程设置和教学管理等方面缺乏必要的规范和监督。其次，社会力量举办的校外艺术教育以经营性为基本特点，遵循市场规则，往往带来资源配置失调和恶性竞争，存在教学内容和安全管理等方面的隐患；第三，教育主管部门缺少必要和有效的管理，社会力量举办的校外艺术教育机构不仅出现竭泽而渔式的过度开发，还对学校教育系统带来一定的冲击，如把校外艺术教育变成校内教育的翻版，忽视了对学生综合素质的拓展，加重学生和学业负担和家长的经济负担，进一步加剧教育竞争，导致新的教育不公平。

三、校外艺术教育的社会提供需要建立和完善必要的政策规范

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》指出，调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。为此，一方面，要“充分调动全社会办教育积极性，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入。”“充分利用社会教育资源，开展各种课外及校外活动。加强中小学校外活动场所建设。”另一方面，《教育规划纲要》也提出要“规范各种社会补习机构和教辅市场。加强校外活动场所建设和管理，丰富学生课外及校外活动。”2015年《国务院办公厅关于全面加强和改进学校美育工作的意见》进一步要求，“整合各类美育资源，促进学校与社会互动互联，齐抓共管、开放合作，形成全社会关心支持美育发展和学生全面成长的氛围。”以此说来，校外艺术教育的社会提供不是需不需要、允不允许的问题，而是需要合理的政策定位与规范管理。

(一)将社会力量举办的校外艺术教育纳入艺术教育体系，实现统筹发展和规范管理

以上可见，社会力量举办的校外艺术教育既没有纳入国家统一领导和管理的公益性未成年人校外教育序列，也没有纳入国家积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的民办教育体系。然而，国家的相关政策和相关法律又是积极鼓励和提倡社会资源进入教育领域，以开展各种课外及校外教育活动。在新形势下，人民群众的多样化个性化的教育需求与学校教育提供方式的统一性单一性之间的矛盾，完全可以通过积极扶持和发展由社会力量举办的校外艺术教育得到一种程度的缓解。因此，国家应当在顶层设计上将社会力量举办的校外艺术教育纳入校外艺术教育体系。其策略和路径包括：其一，由政府通过提供一定的资金和政策扶持，鼓励社会资源投入校外艺术教育，扶持形成规模更大、公益性更强、质量更好、覆盖面更宽的校外艺术教育服务，为青少年的校外学习和生活提供必要的教育资源。其二，是政府将社会力量举办的校外艺术教育进行合理分类，将其中一部分办学设施较为完备、办学行为较为规范、办学质量和声誉较高的校外艺术教育机构纳入到非营利性民办教育办学序列进行政策扶持和规范管理，由教育部门审查和颁发办学许可证，按照《民办教育促进法》的法律规定赋予其法律权利和义务；另一部分则作为文化企业或教育公司，由工商部门和教育部门联手，纳入营利性民办教育办学序列进行管理。对那些办学条件简陋、办学行为违规、办学质量和社会声誉差的校外艺术教育机构，则令其整改或取缔。

(二)制定完善社会力量举办的校外艺术教育的规范性政策与法规

社会力量举办的校外艺术教育作为一种新兴的教育业态，为了确保其健康发展，国家及有关部门应当按照有关上位政策和法律，应结合社会力量举办的校外艺术教育机构的特点，制定相应的政策和管理规章。包括社会力量举办的校外艺术教育机构的设置资质、办学条件要求和设置标准、申请要求和审批权限、经费来源和资产证明、教师队伍、招生办法、教育活动安排与机构管理、资产与财务管理制度、教育及相关主管部门的管理与监督、政府扶持与奖励、变更与终止等。这些政策和规章的建立与健全，是社会力量举办的校外艺术教育健康发展和运行的体制机制保障。

(三)加强与学校艺术教育和政府举办的校外艺术教育沟通协作、互联互动

作为青少年儿童艺术教育有机组成部分，社会力量举办的校外艺术教育应加强自身建设和行业自律，主动与学校教育和政府举办的校外艺术教育的沟通与协作，增强自身的公益性、教育性，加强规范管理。特别是要把社会效益放在首位，坚持素质教育原则，在各种能力特长培训的同时，加强思想道德教育，坚持以立德树人根本任务，培养儿童青少年创新精神和实践能力，提高学生综合素质。一方面，应避免与学校教育内容的简单重复，或变成学校教育的延伸，成为学生学业负担的制造中心和加载器。为此，社会力量举办的校外艺术教育应重在扩展学生知识面，培养和开发学生学习和探究的兴趣与能力，注重培养学生的丰富个性。另一方面，社会力量举办的校外艺术教育要加强与政府举办的校外艺术教育的沟通和协作，在教育目标、内容、形式、质量标准、活动开展、资源共建共享等方面加强联系，避免不良竞争、相互封闭。为此，政府应在政策上引导社会力量举办的校外艺术教育加强行业协会建设，发挥行业协会的自我管理和监督职能，建立区域内校外艺术教育的信息公开网络，发挥政府监督、舆论监督和社会监督的综合作用，建立各类校外艺术教育与学校艺术教育的联动机制，促进儿童青少年健康发展和全面发展。