助学贷款主体之间行政法律关系研究

郑荣伟 高美娟

（1江苏海事职业技术学院 马克思主义学院；2江苏海事职业技术学院 国际教育学院，江苏 南京 211170）

一、概念的界定

助学贷款在许多国家已成为大学生资助的最主要方式。生源地信用助学贷款是指国家开发银行（“国开行”）向符合条件的家庭经济困难的普通高校新生和在校生发放的、在学生入学前户籍所在县（市、区）办理的助学贷款。

生源地信用助学贷款（以下简称“助贷”）具有鲜明的中国特色，在中央和地方政府、贷款银行、借款学生及其家长、借款学生所就读的普通高等学校以及支付宝（中国）网络技术有限公司等多个主体之间、一个主体多重角色之间构成了复杂的社会关系，也产生一系列复杂的问题。

二、“助贷”的行为区分及其法律定性

1.“助贷”的行为阶段：先“助”后“贷”。

对“助贷”的行为区分取决于“助贷”的内容。而“助贷”的内容，以大学生在校与否为标准，可以区分为两个行为阶段：

第一阶段：在大学生在校在读期间申领助学贷款资金阶段（以下简称“助学阶段”），“助贷”就是一项助学政策。因助学资金源自财政资金（财政部是“国开行”唯一股东），使用时限于冲抵学费和住宿费 （大学生实际拿不到助学贷款），故助学的实质就是减免部分家庭经济困难大学生的学费和住宿费，“国开行”与大学生签订的助学贷款借款合同只是完成这一“减免”实质的要式附属工具。

第二阶段：在大学生毕业离校之后的计息还本的贷款阶段（以下简称“还款阶段”），“助贷”就是一种商业贷款，“国开行”的助学贷款借款合同开始实际履行，大学生在校时抵用的学费和住宿费变成本金并计息，除了还款年限作了政策性延长之外与商业借款几乎没有任何区别。

可见，“助贷”可以分为先“助（助学）”后“贷（还贷）”两个行为阶段。给“助贷”起一个通俗易懂的名字，可以叫“助后贷”。

2.“助贷”的法律定性：先是行政关系，后是民事关系。

（1）在助学阶段，对助学贷款申请的核准是一种典型的行政许可行为，申请人与核准人之间是一种行政法律关系：提出申请的在校大学生（为行文方便，本文将收到录取通知书等待入学的准大学生也视同为在校大学生）是行政相对人，对申请作出核准许可行为的行政主体是县区教育局或各高校（其许可权来源于国家授权，属于办学许可权的内容之一，如同代表国家颁发毕业证书一样）。

（2）在还款阶段，“国开行”即贷款人、出借人与“离校大学生”（严格上讲，此时的“大学生”已经是社会普通公民，称之为“大学生”不再是一种身份象征而仅是对该借款人曾经接受过大学教育的一种经历描述）即借款人、还款人之间是一种金融借贷民事法律关系。双方在的权利义务以助学贷款借款合同（已经由行政附属工具独立成为民事合同）为依据。

限于篇幅，本文仅探讨上述“助贷”行政关系主要参与主体之间的权利义务问题。

三、“助贷”行政关系中的主要话题和问题

1.“热门话题”的法律分析和解决建议。

和“助贷”民事关系中大学毕业生“还款违约率高”话题一样，大学生申请人“家庭经济困难”的资格认定一直以来都是“助贷”行政关系中的一大“热门话题”。其实，“家庭经济困难”本身只是一个相对标准，在一个县区教育行政辖区或一所高校内并不具有标准的绝对唯一性，行政主体一方对大学生申请人一方是否具有这一门槛资格的问题本身是没有能力、也没有精力解决的。助学贷款本系应学生需要而产生，而是否需要取决于学生申请，故问题解决的“钥匙”也应交到申请人手里。对此，《教育部关于取消一批证明事项的通知》（教政法函〔2019〕12号）的出台施行（将高校学生申请资助时原需由家庭所在地乡、镇或街道民政部门对家庭经济困难情况予以证明的环节改为申请人书面承诺）跨出了依法行政的第一步。依法行政的核心是有限行政，表现在对申请人“家庭经济困难”等申请材料审核上仅限于表面形式的合法性审查备案，材料的真实性由申请人事先作出书面承诺。行政主体的实质审查在核准申请之后通过举报、抽查等随机方式进行，对虚假申请一旦查证属实则可作出撤销原助学贷款许可的决定。为挽回损失，以儆效尤，行政主体可以按照高等教育法和行政处罚法规定的处罚种类和程序对申请人进行行政处罚，如警告，责令申请人承担不当占用助学资金的利息损失金额相当的罚款等。对恶意骗取助学贷款情节非常严重或影响非常恶劣或造成特别严重损失的申请人，则可以考虑适用刑事制裁，如根据刑法第一百七十五条之一的规定，以骗取贷款罪（指以欺骗手段取得银行或者其他金融机构贷款，给银行或者其他金融机构造成重大损失或者有其他严重情节的行为）定罪量刑；或者根据刑法第一百九十三条的规定，以贷款诈骗罪（指以非法占有为目的，诈骗银行或者其他金融机构的贷款，数额较大的行为）定罪量刑，等等。

通过依法行政的推进，上述话题不应还再“热门”，而原先的“冷门问题”则应受到重视和解决。

2.“冷门问题”的法律分析和解决建议。

长期以来，在助学贷款的申请和许可阶段，相对县区教育局、高校这一行政主体，在校大学生作为行政相对人的权利保护及其法律救济的问题在行政主体主导的“助贷”政策设计和实施过程中被漠视和冷落而成了“冷门问题”，个中原因无须多言。行政相对人的权利（如在校大学生行政相对人在申请助学贷款过程中依法应享有申请权、参与权、了解权、受保护权、收益权、受平等对待权、陈述申辩权、抵制违法行为权、行政监督权和行政救济权等）同时构成行政主体的义务，故上述“冷门问题”的法律实质就是“助贷”行政主体与行政相对人之间权利义务的缺失或失衡，表现为现行 “助贷”政策制定和实施过程中相应行政行为存在突出的合法性或正当性问题。

突出问题之一：谁是助学贷款行政法律关系中的行政主体？

现行“助贷”行政许可关系中，助学贷款的申请和许可渠道分两种情况：准大学生入学之前可以向其户籍地县区教育行政机关（学生资助事务管理中心）凭高校录取通知书申请并由该机关审核许可；入学后则可以向各高校（学生资助事务管理中心）申请并由该高校审查许可。显而易见，县区教育行政机关在“助贷”申请通过之后，想对申请“助贷”的在校大学生进行跟踪管理确实鞭长莫及、有心无力；而“国开行”只是在配合申请人户籍地县区教育行政机关或生源地高校完成助学贷款资金的划拨冲抵，其并非一个独立的行政管理主体；而只有高校参与了“助贷”从申请（发放高校录取通知书，从而赋予准大学生的助学贷款申请人资格）到发放（贷款进入高校账户冲抵申请人的学费和住宿费）的全过程，且申请人在校时直接归高校教育和管理。故从行政长效来看，应明确高校作为唯一合法行政许可主体而享有“助贷”资助行政许可权，从而在高校与在校大学生之间形成直接对应的教育行政管理关系，这一关系与现行高校与其学生之间的行政法律关系性质是一致和吻合的，也为“助贷”许可行为明确纳入教育行政许可范围，进而通过现行教育政复议或教育行政诉讼程序给予“助贷”申请人维权司法救济，以及推进和强化中央和地方各级教育行政机关和各高校及其工作人员依法行政而适用具体法律（如高等教育法、行政处罚法等）提供了法理基础。

突出问题之二：在助学贷款行政关系中，大学生的父母是不是行政相对人？将父母直接列为共同借款人合不合法？

“助贷”行政行为的行政相对人是大学生而不是大学生的父母（为行文方便，本文将被列为助学贷款共同借款人的大学生的其他监护人也统一视为父母，在“助贷”法律关系中不再作区分）。大学生及其父母都是成年独立个体，均具备完全行为能力，将家长定性为成年大学生的监护人明显违背现行法律规定；父母并不是大学生学费和住宿费的法定承担人，也不是这种费用的享用人，学费和住宿费以及是否申请资助都是学生个体自己的事而与家长无关，故行政主体通过“国开行”将父母直接限定列为共同借款人涉嫌滥用职权和违法行政。

但从法理上讲，父母可以自愿选择是否成为助学贷款借款大学生的见证人或保证人或共同借款人而成为行政第三人或案外人，从而在申请助学贷款之初就树立和培养贫困大学生的完全独立人格和自主信用意识，也有利于发扬中华民族“穷人的孩子早当家”的优良传统。

突出问题之三：助学贷款的申请及其许可的主观随意性大，“应贷尽贷”任务如何完成？

现行“助贷”实务中，当助学贷款额度充裕时，在校大学生申请人只需填一张申请表和登记表即可；当贷款额度不足时，申请人只能按申请比例被允许填申请表和登记表才行。如前所述，“家庭经济困难”标准本身并不是申请资格的识别方法也无法做到客观唯一化。如何克服主观随意性，公平高效行完成“应贷尽贷”的任务呢？首先必须明确，法律不保护权利的睡眠者。同时，助学作为一种经济照顾特权应该以看得见的方式依法公开。

当助学贷款额度充裕时，申请人除需填一张申请表和登记表之外，必须对“家庭经济困难”的真实性作出书面承诺，而这种承诺的内容识别主要从纵横两方面进行比较：横向与申请人所在县区教育行政辖区或本高校内的其他同学家庭相比，经济是否比较困难（收入不多）；纵向与申请人所在家庭过去相比，经济是否比较困难（收入减少）。书面承诺中，申请学生的父母的年龄、健康状况、职业及其收入是必不可少的内容。如此不仅能阻止“助贷”被降低申请标准失之于“滥”的不良倾向，更能依法有效防范“骗贷”的发生。

当助学贷款额度不能满足申请所需时，在大学生入学的第一年度，可依照“先来后到”（“申请在先、许可在先”）的自然法则，核准申请；对大学生入校后的第二年度，则可适用“少数服从多数”的民主法则，由校内一定范围内（通常是在一所高校的一个二级学院或系部或班级等学生集体之内）的申请人（参照本集体内全部已有的助学贷款书面申请和承诺）集中投票自行决定谁更需要（谁更有资格得到助学贷款许可。这一有限的公开化程序保证了助学贷款申请人的知情权、参与权，最大限度防止了少数人的主观随意性，同时也发挥了“助贷”本身应有的育人功能，激发了贫困大学生参与集体活动的积极性、主动性，对其将来更好融入社会主流影响深远、意义重大。当然，虽说类似主动公开的程序必须贯穿“助贷”的全过程才能保证申请的受理和许可这一行政行为的公平公正，一定范围内有限、适当地披露申请人的个人家庭隐私应该是其申请和享有“助贷”书面承诺的一部分，这也可以视为个人参与维护社会公平正义的必要代价。毕竟对一个正常运转和发展的社会系统来讲，家庭虽贫困不可避免但本身并不光荣，受资助也不应该是没有任何对价的“免费午餐”。

突出问题之四：与“助贷”相关的行政信息有没有依法公开？对相关风险或责任有没有进行必要的说明和提示？

在“助贷”政策制定和实施的全过程中，中央和地方各级教育行政机关、各高校、“国开行”及其省级分行必须向大学生履行必要的信息公开义务和法律、金融等风险的说明和提示义务，特别是在统一制作和发放的格式化的“助贷”申请表和登记表以及贷款合同等文本时应按照格式合同和格式条款的法律标准履行法定的信息告知和风险提示义务，从法定程序上保证大学生行政相对人等当事人的了解权、知情权、选择权、参与权等合法权益，不能以救急济困做善事为由就剥夺或限制大学生行政相对人的基本法律权利，否则大学生行政相对人有权行使行政救济权，对“助贷”行政主体的违法、不当行政行为，或是认为该行政主体的行政行为侵犯了自己的合法权益，在校大学生行政相对人有包括申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求行政赔偿权或行政补偿权等程序性权利来依法确认该格式合同或格式条款无效或可申请依法撤销，从而切实有效纠正违法或不当行政行为。

四、结语

本文仅针对助学贷款在申领阶段的突出现实问题而尝试从依法行政的角度提出依法治理的粗浅建议，以期通过追求法律的公平即权利和义务的一致或平衡来确保每一位大学生不因“家庭经济困难”而失去接受高等教育的机会而实现教育（机会）公平。一家之言，意在抛砖引玉，欢迎批评指正。